|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (98), 2026 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | |
| | Максимов С. Н.
профессор кафедры землеустройства и кадастров
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук, профессор
| | | | Статья посвящена анализу «эффекта колеи» на примере актуального состояния и преобразованиям системы градостроительного планирования и регулирования в современной России в связи внедрением в практику инструмента под названием «мастер-план». Показано, что дискуссия, посвященная вопросам внедрения мастер-планирования, ведется в профессиональной среде уже более 15 лет, но не привела к формированию единого взгляда на трактовку и роль этого инструмента в градостроительном регулировании. Причина этого, в частности, состоит в явлении «институциональной инерции» и сопутствующего ему «эффекту колеи», без преодоления которого невозможен переход к качественно новому этапу в развитии отечественной системы градостроительного планирования. | | Ключевые слова: институты, институциональная инерция, «эффект колеи», генеральный план, мастер-план. | | УДК 332.1 Стр: 136 - 139 |
Постановка проблемы. О понятии «эффект колеи». Используемое в англоязычной литературе понятие “path dependence”, означающее эффект зависимости современного и будущего состояния системы от ее предшествующего развития и принятых ранее технологических, экономических, организационных и иных решений, в русском языке чаще всего заменяется понятием «эффект колеи».
Для этого есть вполне достойные обоснования. Что бы их понять, кратко познакомимся с наиболее распространенной версией происхождения понятия «эффект колеи». Она связана с тем влиянием, которое оказали на развитие транспортной системы Европы дороги, построенные древними римлянами, главным образом, для военных целей для быстрой переброски войск. Древнеримские дороги не только существенно облегчили дело создания европейской транспортной системы, но и оказали прямое влияние на стандарты транспортного строительства в Европе и во всем мире. По принятым в древнем Риме требованиям ширина дороги должна была соответствовать стандартному расстоянию между колёсами повозок и колесниц — примерно 1435 мм. (что соответствовало, в свою очередь, ширине двух лошадиных задниц, запряженных в повозку). При строительстве первых железных дорог в Великобритании именно этот размер был взят английскими инженерами за основу при определении ширины железнодорожной колеи. В 1846 г. эта ширина была установлена в качестве национального стандарта, затем она распространилась на другие страны Европы и на США. Так, принятое тысячелетиями назад технологическое решение стало фактором, определившим развитие инфраструктуры сегодняшнего и даже завтрашнего дня. Некоторые авторы идут еще дальше, утверждая, что эти размеры оказали влияние даже на развитие космической техники, которую транспортировали по железным дорогам, а потому некоторые ее количественные параметры, в частности диаметр космического корабля, определяется требованиями транспортировки по железной дороге. Так что ширина лошадиной задницы, запряженной в древнеримскую колесницу, получает космическое значение.
Примеров «эффекта колеи» довольно много в различных сферах общественной жизни. Чаще всего на слуху кейсы из области технологий: торжество QWERTY- раскладки над ее конкурентами (Dvorak, Colemak), победа формата записи видео VHS (разработка компании JVC) над Betamax (продукт Sony), и др. Вместе с тем, большинство исследователей сходятся на том, что «эффект колеи» получил достаточно широкое распространение и в социально-экономической сфере, связывая его с особенностями возникновения и развития общественных, в том числе экономических институтов. В современной России интерес к проблеме «эффекта колеи» начинается уже в новом, ХХI веке в прямой связи с актуализацией вопроса выбора дальнейшей траектории развития страны и ее возможных вариантов. В рамках настоящей статьи не ставится целью подробный анализ дискуссии по проблеме «эффекта колеи» в отечественной обществоведческой литературе, но хотелось бы отметить, что, по-видимому, наиболее значимый вклад в разработку и привлечение внимания исследователей к этой проблемы внес А.А. Аузан, опубликовавший в 2007 г. в журнале «Общественные науки и современность» статью «Колея» российской модернизации» [1]. Сейчас, судя по данным научной электронной библиотеки «e-library», в ней содержатся данные о более 17000 публикаций, в которых упоминается понятие «эффект колеи» [2].
По большей части проблематика «эффекта колеи» применяется к особенностям социально-экономического развития на национальном уровне экономики, на макроэкономическом уровне. В настоящей статье более скромная задача — мы хотели бы рассмотреть влияние эффекта колеи на относительно частном, но показательном, на наш взгляд, примере — дискуссии о мастер-планировании как новом инструменте градостроительной политики.
Однако прежде чем перейти непосредственно к проблеме мастер-планов, необходимо сделать некоторые пояснения методологического характера. А Аузан, и ряд других известных авторов, например, В. Полтерович, делают акцент на том, что эффект колеи является следствием ошибочных институциональных решений. Вот как об этом пишет А. Аузан: «На каком-то этапе исторического развития происходит ошибка институционального выбора — выбирают не те институты» [3]. На наш взгляд, ошибки выбора, безусловно, присутствуют и в экономике, и в иных сферах общественной жизни, но все же, это частный случай.
Общественные, в том числе экономические институты, — это результат не только и не столько субъективного выбора норм и правил поведения на поле возможных вариантов, сколько следствие объективных социально-экономических процессов, отражением которых и являются институты. Об этом кратко и емко было сказано еще К.Марксом и Ф. Гегелем. К. Маркс писал: «Урегулированность и порядок являются именно формой упрочения данного способа производства и потому его относительной эмансипацией от просто случая и просто произвола.... Если форма просуществовала в течение известного времени, она упрочивается как обычай и традиция и, наконец, санкционируется как положительный закон» [4]. Еще раньше на этом акцентировал внимание Ф. Гегель, различая право, как таковое, возникающее в ходе объективных взаимоотношений между людьми, и «позитивное» право, находящее выражение в законе [5].
Указанные выше современные авторы рассматривают, по сути, лишь формализованные, легализованные «позитивным» правом институты. Последние, однако, есть отражение в общественном сознании «естественных» норм и правил, возникающих в обществе на определенном этапе его развития. Важно при этом, что позитивные нормы и институции, созданные на основе осознания обществом объективных закономерностей его развития, приобретают качество автономности и становятся такой же реальностью, как и породившие их экономические отношения. На этапе формирования они, как правило адекватно, хотя не абсолютно точно, отражают материальные экономические отношения. Но с течением времени сформировавшиеся в обществе институты, возникшие на определенном этапе социально-экономического развития, на основе господствующего в данное время технологического уклада, при переходе к новому технологическому укладу и социально-экономическим отношениям уже не соответствуют им, но сохраняют свою устойчивость. Это явление и есть институциональная инерция, которая становится препятствием для дальнейшего развития, что является причиной последующего демонтажа и/или трансформации отживших институтов в новые, отвечающие потребностям общественного прогресса. Примеров таких трансформаций множество, как на микроэкономическом, так и на макроэкономическом уровне. На микроэкономическом уровне, например, это изменение организационно-правовых форм объединений промышленных предприятий. В период индустриализации, при переходе к доминированию таких отраслей как металлургия, металлообработка и машиностроение такой организационной формой становятся тресты, основанные на принципе вертикальной интеграции предприятий смежных отраслей. С переходом к доминированию в экономике таких отраслей как автомобилестроение, авиастроение, приборостроение и быстрой сменой отраслевых приоритетов господствующей организационной формой становятся концерны, основанные уже на принципе диверсификации. На макроэкономическом уровне можно упомянуть целый ряд преобразований советской экономической системы, при которых на базе общих фундаментальных социально-экономических принципов существенно изменялись нормы и правила хозяйственного поведения (переход от «военного коммунизма» к НЭПу, от НЭПа к административно-командной системе, изменения во времена Н.С. Хрущева и Л.И. Брежнева). Заметим, что социально-экономические трансформации, подобные тем, которые произошли в России в период 1917–1918 гг. или в Советском Союзе в 1990–1991 гг. представляют собой явления более глубинного и глобального характера и не сводимы только к институциональным изменениям, хотя последние здесь, безусловно, присутствуют.
Итак, эффект колеи, основанный на явлении институциональной инертности, связан с тем, что сформировавшиеся в обществе институты обладают известной степенью автономности по отношению к технологическим и экономически процессам. Сложившись на основе определенного технологического базиса и отражая его особенности и потребности, со временем они перестают играть прогрессивную роль, начинают тормозить развитие технологий и экономики, и нуждаются в преобразовании.
Основные черты современной системы градостроительного планирования и регулирования. Сформулировав смысл методологического подхода, перейдем к нашей предметной области — к проблематике градостроительного регулирования и месте в нем относительно нового инструмента как мастер-план.
Основу современной системы градостроительного регулирования составляют генеральные планы поселений и городских округов, включающие в себя такие элементы как определение границ населенного пункта, функциональное зонирование территорий, регулирование плотности и высотности застройки, определение объектов местной инфраструктуры, выделение зон с особыми условиями использования. Современная система градостроительного регулирования, прежде всего, ее основа — система функционального зонирования городских территорий сформировалась и развивалась в эпоху утверждения и расцвета индустриальной экономики — в конце XIX — первой половине XX века. Основу городских экономик в это время составляли такие отрасли как металлообработка, машиностроение, автомобилестроение, химическая промышленность, что делало жесткое разделение территории городов на функциональные зоны и формулирование применительно к ним градостроительных регламентов с детально прописанными условиями использования территорий и отдельных земельных участков вполне оправданным. По сути, можно сказать, что генеральный план в его современном виде — это документ, содержащий систему ограничений для обеспечения комфортной среды для жизнедеятельности в условиях господства промышленного производства как основы городской экономики.
Вместе с тем, в последней четверти ХХ века, и особенно на рубеже ХХ и ХХI веков структура городских экономик, особенно в крупных городах, начинает стремительно меняться. Все большую долю в ней начинает занимать сфера услуг — торговля, банковские и сервисные услуги, операции с недвижимостью, повышается роль здравоохранения и образования, спорта и разнообразных услуг для населения. Вместе с изменением структуры экономики меняется структура занятости и городского землепользования, что находит свое отражение в массовых процессах редевелопмента городских территорий. В российских условиях на эти процессы накладывают свой отпечаток изменения в формах собственности на землю и объекты недвижимости — снижение доли государственной и муниципальной собственности и повышение роли частной собственности, а, как следствие, и частной инициативы, в том числе, в сфере градостроительной деятельности. Все это заставляет вести активный поиск новых инструментов градостроительного регулирования, обеспечивающих сочетание устойчивого и сбалансированного развития городов с раскрепощением частной инициативы, повышением роли бизнеса и населения в управлении процессами городского развития. Следует добавить также, что в современных условиях резко нарастают темпы градостроительных изменений, в основе которых все то же ускорение технологических изменений, которое требует изменений в городском пространстве. Простейший, но яркий пример этого — влияние развития онлайн торговли и маркетплейсов на развитие торговой недвижимости. Сформировавшиеся к концу 2010-х гг. такие форматы современной торговли, как супермаркеты, торговые и торгово-развлекательные центры, торговые деревни стали основой торговли в крупных городах. Расцвет их строительства пришелся на 2014–2015 гг., а максимальная доля в общем объеме торговли приходится на 2019 г., после чего она начинает существенно снижаться под влиянием пандемии, геополитических потрясений и развития онлайн-форматов в торговле.
Переход к мастер-планированию и «эффект колеи». В условиях быстрых технологических и структурных сдвигов, роста частной инициативы и активности, повышения активности населения как активного участника градостроительных дискуссий возникает потребность в создании более гибкой системы градостроительного планирования и регулирования. В качестве такого, более гибкого, чем генеральный план, инструмента градостроительного регулирования и предлагается рассматривать мастер-план как новый инструмент градостроительного развития.
Понятие мастер-плана стало предметом дискуссий среди град-планировщиков, архитекторов и представителей государственной и муниципальной власти, начиная с 2010 г., когда был разработан и утвержден первый официальный документ под названием «мастер-план» для г. Перми, подготовленный группой европейских специалистов. В описании документа на странице муниципалитета г. Перми подчеркивалось, что мастер-план «представляет собой общее видение перспективного развития города, определяющее его основные пространственные параметры, потенциал развития, недостатки и достоинства. Помимо реалистической оценки тенденций возможного развития, Стратегический Мастер-план содержит концепцию стратегии достижения сформулированных целей» [6], а в самом мастер-плане указывалось: «Мастер-план не является жесткой программой, он, скорее, представляет собой общую пространственную структуру и подход, которые выражены в наборе стратегий и принципов и которые должны направлять всех участвующих в управлении городом, в том числе жителей города» [7]. Таким образом, в качестве необходимых характеристик мастер-плана выделялись стратегический характер, концептуальность содержания, определение основных пространственных параметров развития города на основе анализа существующего потенциала развития города, согласование с участниками управления городом, в том числе населением. В последующие годы в инициативном порядке проекты мастер-планов разрабатывались для ряда городов страны, в том числе, в 2012 г. была предпринята попытка разработать мастер-план для «Новой Москвы», но до реализации этого намерения дело не дошло. При разработке проектов мастер-плана его отличительными характеристиками неизменно назывались стратегический характер, концептуальность содержания, гибкость и адаптивность к изменяющимся условиям без жесткости и детализации, присущих генеральным планам. Не случайно в ряде городов, например, в Екатеринбурге понятие мастер-плана было заменено на понятие «стратегия пространственного развития», и глава под таким названием вошла в Стратегию развития города. Относительно недавно похожий раздел появился и в Стратегии социально- экономического развития Санкт-Петербурга, где речь идет о реализации оптимальной модели пространственного развития города [8]. Раздел достаточно краткий, но в совокупности с последующими он уже дает определенное представление о стратегических направлениях пространственного развития города.
Новый этап в становлении мастер-планирования как инструмента градостроительного регулирования начинается в 2018 г., когда по итогам заседания Госсовета Президент России дал поручение Правительству РФ предложения «о переходе в крупных городах от Генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города» к марту 2019 г. И хотя поручение формально осталось невыполненным, тем не менее оно положило начало новому этапу в развитии мастер-планирования. Дополнительный импульс процессу утверждения мастер-плана в качестве неотъемлемого элемента градостроительного планирования и регулирования придало предложение В.В. Путина в Послании Федеральному собранию в феврале 2024 г. разработать мастер-планы для 2000 населенных пунктов страны, в том числе на первом этапе 200 мастер-планов для крупных и малых городов страны [9].
Пристальное внимание к проблематике мастер-планов со стороны Президента РФ способствовало переходу к практической деятельности по разработке мастер-планов. Большая активность в этом отношении была развита государственной корпорацией Дом.РФ, у которой ко второй половине 2025 г. на разных стадиях разработки находятся уже 62 мастер-плана в 36 регионах страны [10].
Как видно из этих фактов, мастер-планирование уже де-факто становится элементом системы градостроительного планирования и регулирования, несмотря на отсутствие его формального статуса. При этом, заметны принципиальные различия по поводу трактовки содержания этого понятия между исследователями, экспертами, град-планировщиками, с одной стороны, и позицией официальных органов власти, с другой. Большинство экспертов сходятся в том, что мастер-план — это документ стратегического характера, содержащий концептуальное видение траектории пространственного развития города с выделением его ключевых направлений и мероприятий, обеспечивающих его реализацию. Миссия мастер-плана — направлять, а не сковывать, показывать перспективы, а не ограничивать. В силу уже этого мастер-план должен быть освобожден от излишней детализации для обеспечения оперативной свободы участников градостроительной деятельности.
Ситуация, однако, кардинально меняется, когда дело переходит к нормотворчеству, законодательному закреплению понятия «мастер-план». Достаточно познакомиться с законопроектом «О внесении изменений в Градостроительный Кодекс РФ», подготовленным Минстроем РФ в ноябре 2024 г. Проект Федерального закона (ID проекта 02/04/11–24/00152224, подготовлен Минстроем 6 ноября 2024 г.) [11]. В описании предлагаемых изменений на портале «Гарант» сказано: «мастер-план представляет собой оптимизированный генплан, который содержит три элемента: элемент стратегического планирования, элемент территориального планирования и элемент градостроительного зонирования». В этой фразе видно, что мастер-план уже не является альтернативой генеральному плану, как об этом говорилось в выступлении Президента РФ 2018 г., и даже не является отличным от генерального плана документом с собственным содержанием, а является «оптимизированным» генеральным планом. Что же это означает? В тексте законопроекта об этом говорится так: «Единым документом территориального планирования и градостроительного зонирования (мастер-планом) поселения, муниципального округа, городского округа (далее также — мастер-план развития территории) признается соответственно генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, который содержит:
1) положения о развитии территории;
2) положение о территориальном планировании;
3) карту или карты зонирования территории;
4) эскизы планируемых к размещению объектов местного значения, за исключением линейных объектов, в случае если такой раздел предусмотрен заданием на подготовку мастер-плана развития территории;
5) план реализации мастер-плана развития территории».
Как видно из текста, мастер-план, по мнению его разработчиков, — это тот же генеральный план, расширенный включением в него дополнительных документов. На наш взгляд, это — типичное проявление «эффекта колеи», когда формально новый институт является лишь усложненной реинкарнацией старого. Такой подход не способствует упрощению механизмов градостроительного регулирования, но, напротив, усложняет их, порождая вполне обоснованные опасения в усложнении градостроительных процедур и возрастании трансакционных издержек в градостроительной деятельности. Содержание законопроекта показывает, что его разработчики и заказчики считают, что существующая система градостроительного регулирования не исчерпала себя, а потому нуждается лишь в совершенствовании и пытаются потому обойтись «косметическим ремонтом».
По нашему мнению, на деле ситуация принципиально иная. Изменения в технологиях, экономике, социальной сфере в настоящее время настолько кардинальны, что они ставят под сомнение не отдельные недостатки системы градостроительного регулирования, но требуют замены действующей системы другой, построенных на иных принципах.
Современная парадигма градостроительного регулирования, основанная на жестком зонировании территорий по функциональному признаку, ограничении видов разрешенного использования для территориальных зон, наборе жестких ограничений параметров застройки — порождение эпохи расцвета индустриального общества, когда она была абсолютно оправдана господством промышленности как основы городских экономик. Так, в 1980 г. на долю производства товаров приходилось 66,7% валового регионального продукта Ленинграда, в том числе доля промышленности составляла 60,7%,
Но к 2012 г. доля производства товаров снизилась до 35,6%, в том числе, доля промышленности — до 27,9 %, а в 2019 г. доля промышленного производства составляла и вовсе всего 17,2%. Центр тяжести городской экономики кардинально изменился — место производства товаров заняло производство услуг, темп изменений в технологиях и экономике существенно ускорился.
Смена господства промышленного производства в городской экономике доминированием сферы услуг существенно изменяет структуру занятости, структуру спроса на недвижимость и ведет к масштабным сдвигам в структуре городского землепользования. Но дело не только в том, что изменяется структура землепользования. Еще важнее то, что темп изменений этой структуры кратно возрастает. Если ранее срок изменений был вполне сопоставим со сроками физической жизни зданий, то теперь в течение этого срока потребности экономики и социальной жизни могут потребовать изменения его функционального назначения гораздо чаще. Все это требует существенных, а не поверхностных изменений в градостроительном планировании и регулировании. Необходима смена господствующей парадигмы, пересмотр представлений об обязательности функционального зонирования для большей доли городских земель, снятие ограничений в возможностях использования земельных участков, предоставление большего «коридора свободы» агентам градостроительной деятельности и учета их мнения при определении направлений, форм и методов градостроительной активности.
Система планирования и регулирования градостроительной деятельности, основанная на принципах иерархии, директивности и императивности с генеральным планом в основе должна смениться системой, основанной на принципах гетерархии, коллегиальности и диспозитивности с мастер-планом, как основными документом планирования градостроительной деятельности.
| Принципы градостроительного планирования, основанные на генеральном плане. | Принципы градостроительного планирования, основанные на мастер-планировании |
|---|
| Иерархия | Гетерархия | | Директивность | Коллегиальность | | Императивность | Диспозитивность |
На наш взгляд, именно преобразование системы градостроительного планирования и регулирования на уровне смены основополагающих принципов соответствуют масштабам современных изменений в технологиях, экономике и общественной жизни. Только они позволяют избавиться от «эффекта колеи» и дают возможность развиваться мастер-планам как основе новой парадигмы градостроительного планирования и регулирования. |
| |
|
|
|
