|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (95), 2025 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | |
| | Гохштанд Е. В.
аспирант кафедры экономики инновационного развития факультета государственного управления
Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
| | | | В статье определены основные проблемы прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и предложены направления их решения. Сделан аналитический обзор нормативных документов, структурно-содержательный анализ долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, дан сравнительный анализ прогнозных материалов. Показан ряд проблем, связанных: с данными, используемыми в процессе прогнозирования; институциональной средой; методологическим обеспечением прогнозирования; политическими факторами; процессами публикации и обнародования прогнозных документов. Рассмотрены меры по решению выявленных проблем, направленные на системное реформирование процессов разработки, корректировки, актуализации и опубликования прогнозных документов, в том числе, в части учета региональных особенностей и вовлечения различных групп заинтересованных сторон. | | Ключевые слова: прогнозирование социально-экономического развития, долгосрочный прогноз социально-экономического развития, среднесрочный прогноз социально-экономического развития, субъекты Российской Федерации | | УДК 332.02 Стр: 101 - 105 |
Введение. Актуальность исследований, направленных на выявление проблем прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и разработку мер по их решению, обусловлена произошедшими в последние годы значительными социально-экономическими, политическими и технологическими трансформациями [1], требующими пересмотра и актуализации методических рекомендаций по прогнозированию социально-экономического развития на региональном уровне, адаптации текущей системы прогнозирования к новым вызовам и рискам, а также комплексному отражению региональной специфики [2; 3].
Согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», стратегическими документами в сфере социально-экономического развития регионального уровня, разрабатываемыми в рамках прогнозирования, являются прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды [4].
Общие положения по формированию прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4]. Рекомендации по формированию прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период изложены в Приложении №16 к Методическим рекомендациям для субъектов Российской Федерации по порядку публикации финансовой и иной информации о бюджете и бюджетном процессе, подлежащей размещению в открытом доступе на едином портале бюджетной системы Российской Федерации «Рекомендации по формированию сведений прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период» (далее — Рекомендации) [5]. Указанный нормативный акт фокусируется, в основном, на аспектах размещения и публикации прогнозных материалов, а не на их содержательном наполнении или методологическом сопровождении.
В России функционирует два основных ресурса для размещения стратегий социально-экономического развития (СЭР), долгосрочных и среднесрочных прогнозов субъектов РФ — единый портал бюджетной системы «Электронный бюджет» [6] и Государственная автоматизированная система (ГАС) «Управление» [7]. Хотя Рекомендации содержат детально прописанные нормы формата размещения прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период в системе «Электронный бюджет», в открытом доступе на указанном едином портале бюджетной системы РФ нет данных о долгосрочном и/или среднесрочном прогнозах ни одного субъекта России [6].
В ГАС «Управление» размещены действующие долгосрочные прогнозы СЭР 57 субъектов и среднесрочные прогнозы СЭР 42 субъектов. У 19 субъектов не размещены актуальные ни долгосрочные, ни среднесрочные прогнозы социально-экономического развития (из них у 4 субъектов — Ивановская область, Ненецкий автономный округ, Республика Калмыкия, Астраханская область — не размещены также стратегии СЭР субъекта Российской Федерации).
Горизонты долгосрочных прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации варьируются от 2028 года до 2042 года, при этом горизонты долгосрочных прогнозов социально-экономического развития 8 субъектов превышают горизонт долгосрочного прогноза СЭР Российской Федерации [8] (табл. 1).
Таблица 1
Горизонты прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период| Федеральный округ | Количество субъектов, долгосрочный прогноз СЭР который размещен в ГАС «Управление» | 2028 | 2030 | 2033 | 2035 | 2034 | 2036 | 2040 | 2042 |
|---|
| ЦФО | 15/18 | | 3 | 1 | 4 | | 4 | 2 | 1 | | СЗФО | 9/11 | | 1 | | 4 | | 2 | | 2 | | ПФО | 6/14 | | 2 | | 2 | | 1 | | 1 | | УФО | 4/6 | | | | 2 | 1 | 1 | | | | СКФО | 3/7 | | | | 3 | | | | | | ЮФО | 4/8 | | 1 | | | | 1 | | 2 | | СФО | 7/10 | | 3 | | 2 | | 2 | | | | ДФО | 9/11 | 1 | 4 | | 4 | | | | | | Всего по РФ | 57 | 1 | 14 | 1 | 21 | 1 | 11 | 2 | 6 |
Составлено автором
Структурно-содержательный анализ актуальных долгосрочных и среднесрочных прогнозов СЭР субъектов Российской Федерации, размещенных в ГАС «Управление». Большинство субъектов придерживаются рекомендуемой структуры долгосрочного прогноза и формируют документ с соблюдением основных структурных частей, представляя текстовую информацию в пояснительной записке, а числовую (статистическую и прогнозную) — в таблице «Основные показатели социально-экономического развития субъекта».
У большинства субъектов оценка достигнутого уровня социально-экономического развития проведена на 2021 или более ранний год. У нескольких субъектов (Калужская область, Московская область, Ленинградская область, Ставропольский край, Еврейская автономная область) — на 2022–2023 гг. и ни у одного субъекта, по состоянию на 1 июня 2025 г., оценка достигнутого уровня социально-экономического развития по итогам 2024 года не актуализирована.
Основные факторы и ключевые тенденции обозначены в большинстве опубликованных долгосрочных прогнозах. Оценка рисков (ограничений) в долгосрочных прогнозах большинства субъектов сводится к их идентификации или отсутствует.
Хотя долгосрочный прогноз Российской Федерации разработан в двух вариантах (базовом и консервативном) [8], только часть субъектов придерживались аналогичного разделения. Долгосрочные прогнозы ряда субъектов также разработаны в двух вариантах, но обозначены иначе («базовый и целевой» — Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Марий Эл, Калининградская область, Калужская область; «консервативный и целевой» — Красноярский край; «базовый и оптимистический» — Чувашская область) или не имеют названий (Иркутская область).
Некоторые субъекты формируют более вариативные прогнозы (в трех вариантах): «консервативный, базовый, целевой» — Нижегородская область, Ставропольский край, г. Севастополь, Алтайский край, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Магаданская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ; «целевой, инновационный, консервативный» — Новосибирская область; «консервативный, базовый, оптимистичный» — Камчатский край. Или в четырех: «инерционный, умеренно консервативный, базовый-целевой, инновационно-форсированный» — Свердловская область.
Несколько субъектов (Брянская область, Архангельская область, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Краснодарский край, Ростовская область, Приморский край) рассчитали показатели долгосрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в единственном варианте.
Нормативно закрепленные рекомендации отражения в долгосрочных прогнозах основных параметров государственных программ интерпретируется субъектами по-разному. Часть субъектов не выделяют отдельный раздел, а включают упоминания государственных программ при характеристике соответствующих сфер и видов деятельности (например, Республика Коми, Калининградская область, Мурманская область, Свердловская область, г. Севастополь). Ряд субъектов (Псковская область, Республика Адыгея, Магаданская область и др.) приводят таблицу с перечнем (наименование или наименование и цели/ задачи) государственных программ, без указания значений количественных параметров (объема финансирования и целевых значений индикаторов). Другие, напротив, делают акцент на финансировании государственных программ, указывая объем бюджетных и иных средств в обобщенном виде (Камчатский край) или отдельно по каждой государственной программе (Курганская область, Чукотский автономный округ). Только несколько субъектов РФ указали значения ключевых индикаторов государственных программ в прогнозном периоде (Новосибирская область, Республика Марий Эл).
Среднесрочные прогнозы СЭР субъектов Российской Федерации разрабатываются ежегодно на трехлетний период. В связи с тем, что среднесрочные прогнозы являются основополагающими документами для разработки государственного бюджета, перечень показателей и методы их расчета регламентированы и унифицированы. В приложениях к Приказу Минэкономразвития России от 13 марта 2019 г. № 124 «Об утверждении рекомендуемой формы по основным показателям, представляемым исполнительными органами субъектов в Минэкономразвития России для разработки прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период, и методических рекомендаций по разработке, корректировке, мониторингу среднесрочных прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ» [9] приведен шаблон рекомендуемой формы по основным показателям, представляемым исполнительными органами субъектов в Минэкономразвития России для разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и методические рекомендации в части расчета основных показателей.
Структурно-содержательный анализ, опубликованных в ГАС «Управление», среднесрочных прогнозов СЭР на период 2025–2027 гг. показал, что большинство субъектов провели оценку факторов и ограничений экономического роста субъекта Российской Федерации, изложив результаты либо в отдельном разделе (Курская область, Мурманская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.), либо отдельно по каждой сфере/ виду деятельности (Псковская область, Республика Коми, Волгоградская область и др.). Большинство из рассмотренных прогнозов на среднесрочный период 2025–2027 гг. разработаны в двух вариантах, за исключением прогноза Новосибирской области (3 варианта) и Ставропольского края (3 варианта: консервативный, базовый, целевой). Оценка рисков (ограничений), как и в долгосрочных прогнозах, сводится к их идентификации или отсутствует (за исключением среднесрочного прогноза СЭР Нижегородской области, содержащего подробное описание внешних и внутренних рисков, с отражением их влияния на предприятия и организации отдельных секторов экономики).
Содержание раздела «Основные параметры государственных программ», как и при разработке долгосрочных прогнозов, интерпретируется субъектами по-разному. Так, часть субъектов не выделяют отдельный раздел, а включают информацию о государственных программах в соответствующие разделы по сферам и видам деятельности (например, Московская область, г. Санкт-Петербург, Самарская область, Волгоградская область). В некоторых прогнозах с отдельными структурными частями (разделами), посвященными государственным программам описание параметров обобщенное (Свердловская область, Краснодарский край), в большинстве — приведен перечень государственных программ, содержащий наименование и цели (Тюменская область), наименование и ответственные исполнители (Калужская область), наименование и целевые значения индикаторов (Псковская область, Новосибирская область), наименование и объем финансирования (Оренбургская область). Наиболее полное отражение параметров государственных программ представлено в среднесрочных прогнозах:
• г. Севастополя [10] — приведен подробный перечень и основные параметры, включающие: наименование; номер и дату нормативного правового акта, утверждающего государственную программу; срок реализации; источники финансирования и объем финансирования;
• Курганской области [11] — приведен подробный перечень и основные параметры, включающие наименование, сроки реализации и финансирование;
• Нижегородской области [12] — приведен перечень государственных программ без указания объема финансирования, но включающий наименование, цели, направления (подпрограммы), задачи структурных элементов, показатели, связь с национальными целями развития Российской Федерации.
Аналогичные различия в интерпретациях положений закона наблюдаются относительно включения прогноза баланса трудовых ресурсов. Часть регионов прикрепляют отдельную таблицу (Курская область, Нижегородская область, Оренбургская область, г. Севастополь, Новосибирская область и др.), другие — учитывают основные параметры в разделе «Труд и занятость» комплексной прогнозной формы (Псковская область, г. Санкт-Петербург, Самарская область, Курганская область и др.), некоторые — кратко описывают в текстовом формате (Тюменская область, Краснодарский край).
Содержание среднесрочных прогнозов некоторых субъектов (Мурманская область, Волгоградская область, Новосибирская область, Камчатский край) дополнены иными положениями, определенными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Наличие необязательных положений иллюстрирует фокус внимания региональных органов власти в сфере прогнозирования социально-экономического развития: Волгоградская и Новосибирская области описывают деятельность по совершенствованию государственного и муниципального управления процессами социально-экономического развития, а Мурманская область — проводит сравнительную оценку показателей среднесрочных прогнозов, отражая изменения раннее одобренных параметров прогноза социально-экономического развития на 2024–2026 гг.
Идентификация проблем системы прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Результаты анализа действующих и размещенных в системе ГАС «Управление» долгосрочного и среднесрочного прогнозов СЭР субъектов России позволяют заключить, что для регионального прогнозирования и планирования в Российской Федерации на современном этапе характерны специфические черты, среди которых:
• Вариативность прогнозов сводится к созданию «коридора значений», что оправдано для краткосрочной перспективы и позволяет учитывать возможные колебания, однако в среднесрочном и особенно долгосрочном горизонте такой подход существенно снижает способность предсказывать значения показателей социально-экономического развития и учесть возможные риски.
• Различная интерпретация методических рекомендаций в части объема и формата отражения ряда разделов (в частности, основных параметров государственных программ, оценка факторов и ограничений).
• Оценка рисков в долгосрочных и среднесрочных прогнозах социально-экономического развития подавляющего большинства субъектов Российской Федерации сводится к идентификации и краткому описанию рисков.
• Несистематическое обновление и актуализация долгосрочных прогнозов.
• В отдельных случаях — низкая степень взаимосвязи вариантов среднесрочного и долгосрочного прогнозов.
• Отсутствие единого формата размещения документов стратегического прогнозирования и планирования на официальных сайтах законодательных и исполнительных органов.
В процессе анализа ключевых элементов системы прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и их взаимосвязей были выявлены проблемы, снижающие степень, качество и скорость выполнения задач и достижения целей прогнозирования социально-экономического развития субъектов России (табл. 2).
Таблица 2
Проблемы системы прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации| Группы проблем | Проблемы |
|---|
| Связанные с данными | • Неполнота данных: недостаток статистических данных по некоторым показателям (например, деятельности малого и среднего бизнеса; развития социальной сферы).
• Ограниченность источников данных: основными источниками данных, используемых при формировании долгосрочных и среднесрочных прогнозов СЭР субъектов Российской Федерации являются информационные базы территориальных органов Федеральной службы государственной статистики по субъекту России и Федеральной службы государственной статистики.
• Игнорирование факторов неопределенности: ни один из среднесрочных и долгосрочных прогнозов не содержит оценку рисков, включающую качественный и количественный анализ рисков
• Недостаточный учет региональной специфики
• Невозможность в отдельных случаях оценить качество данных, методы их сбора и обработки | | Связанные с институциональной средой | • Недостаточная координация между субъектами прогнозирования СЭР разных (федерального и регионального) уровней
• Несогласованность стратегий, долгосрочных и среднесрочных прогнозов СЭР субъектов РФ
• Недостаточная прозрачность процессов формирования прогнозных документов
• Ограниченное привлечение экспертов и научно-исследовательских институтов к участию в процессах прогнозирования СЭР
• Неравные возможности регионов по привлечению экспертов и ресурсов
• Низкий уровень общественного контроля за прогнозированием СЭР
• Несоответствие нормативной базы реально сложившейся практике
• Несистематические мониторинг и корректировка прогнозных документов и отсутствие синхронизации в периодах разработки, публикации, обновления и актуализации документов прогнозирования. | | Методологического обеспечения прогнозирования | • Отсутствие рекомендаций по разработке долгосрочного прогноза субъектов России в детальном структурированном формате
• Недостаточное раскрытие в нормативных правовых актах (включая методические рекомендации) сути некоторых требований и предписаний. В частности, отсутствует четкое описание процедур оценки рисков, объема и формата включения параметров государственных программ в консолидированный прогноз СЭР и пр.
• Противоречивость отдельных требований и/или рекомендаций разработки прогнозных документов | | Связанные с политическими факторами | • Отсутствие ответственности за недобросовестное исполнение обязанностей по разработке и публикации прогнозов
• Отсутствие независимой экспертизы прогнозных документов
• Завышение прогнозных оценок показателей СЭР с целью использования позитивного образа будущего региона в предвыборных кампаниях: примером является Стратегия-2030 Республики Татарстан — элемент предвыборной кампании Минниханова Р.Н., ряд показателей которой был существенно скорректирован при первой актуализации стратегии (через 4 года, в 2019): так, в новой редакции по базовому сценарию прогнозный показатель накопленных иностранных вложений был снижен в 7,7 раз, а по оптимистическому — в 16 [13]. | | Связанные с публикацией/ обнародованием прогнозных документов | • Низкая доступность прогнозных документов: на официальных сайтах многих субъектов Российской Федерации отсутствуют опубликованные в сети Интернет прогнозные документы
• Отсутствие адаптированных для отдельных групп заинтересованных сторон версий прогнозных документов: прогнозы СЭР в подавляющем большинстве случаев (исключение составляет, например, среднесрочный прогноз на 2025–2027 годы г. Санкт-Петербурга) представлены в виде текстовых файлов без визуализации данных или интерактивных элементов, что значительно снижает их доступность для различных групп заинтересованных сторон.
• Отсутствие единого формата размещения документов стратегического прогнозирования и планирования в государственных автоматизированных системах (ГАС) «Управление» и «Электронный бюджет» |
Составлено автором
Предлагаемые меры решения идентифицированных проблем. Для решения проблем, связанных с данными, предлагаются меры, включающие, во-первых, уточнение методических рекомендаций в части рекомендуемых источников сбора данных, а также методов их сбора и обработки. В связи с высокой степенью дифференциации регионов и, как следствие, необходимостью учитывать в процессе долгосрочного и среднесрочного прогнозирования специфических особенностей каждого субъекта Российской Федерации, изложение рекомендаций по использованию источников и методов сбора и обработки данных желательно в формате не закрытого перечня конкретных источников и методов, а рамок и требований, которым источники и методы должны удовлетворять.
Во-вторых, дифференциация системы показателей социально-экономических прогнозов на среднесрочный и долгосрочный периоды на два блока: обязательные и дополнительные (специальные) показатели. Единые рекомендуемые формы показателей среднесрочных и долгосрочных прогнозов (разработанные на данный момент), с одной стороны, позволяют унифицировать процесс прогнозирования как на среднесрочном, так и на долгосрочном периоде, а с другой — не стимулирует субъекты учитывать специфические региональные особенности. Двухуровневая система показателей позволит, во-первых, сохранить возможность проведения межрегиональных сопоставлений (по показателям категории блока «Обязательные»), а во-вторых, учесть специфические региональные социально-экономические аспекты и укрепить связь между прогнозами и стратегиями субъектов Российской Федерации.
В-третьих, решению ряда проблем может способствовать разработка единой, доступной для всех субъектов, базы данных с целью агрегирования и консолидации результатов социальных и экономических исследований, проводимых субъектами прогнозирования федерального и регионального уровней, научно-исследовательскими организациями, специализированными консалтинговыми и иными компаниями.
Для устранения существующих методологических пробелов рекомендуется:
• Внесение уточнений и разъяснений ряда категорий, включая более конкретные рекомендации по созданию сценариев социально-экономического развития и их соотношения с вариантами прогнозов; оценке рисков в части рекомендаций методов оценки рисков и формата отражения результатов оценки; формата включения параметров государственных программ в комплексные прогнозы.
• Внедрение механизмов и инструментов систематического взаимодействия между заинтересованными сторонами системы прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (научными институтами, органами федеральной и региональной власти) с целью обсуждения актуальных проблем и предложений в части разработки, публикации, мониторинга и корректировки прогнозных документов субъектов Российской Федерации.
• Регулярное обновление методических рекомендаций с учетом новых вызовов и комментариев стейкхолдеров.
Преодоление существующих проблем институциональной среды требует системного подхода к реформированию процессов разработки социально-экономических прогнозов субъектов России. Решению выявленных проблем может способствовать: во-первых, усиление координации между уровнями управления посредством создания межведомственных платформ для регулярного обмена информацией, согласования параметров прогностических документов и выработки единой методологической базы для разработки сценариев развития субъектами прогнозирования социально-экономического развития федерального и регионального уровней.
Во-вторых, корректировка системы нормативных требований, в частности, методических рекомендаций по подготовке стратегий, долгосрочных, среднесрочных прогнозов с учетом периодичности обновлений, синхронизации сроков разработки и актуализации документов для обеспечения их согласованности, а также установление и реализация процедур периодического комплексного анализа соответствия законодательства текущим практикам разработки прогнозов с целью своевременного внесения изменений в нормативные акты.
В-третьих, внедрение прозрачных процедур мониторинга качества среднесрочных и долгосрочных прогнозов: создание адекватных (отражающих в полном объеме и структурно, содержательно и визуально корректно) публичных реестров прогностических документов и внедрение механизмов независимой экспертной оценки качества их подготовки в части научной обоснованности прогнозных оценок.
В-четвертых, активное привлечение научных институтов и экспертных сообществ, а также развитие механизмов общественного контроля: создание платформ для диалога с гражданским обществом с целью учета мнения различных групп населения при формировании стратегий развития.
В-пятых, повышение возможностей региональных органов: предоставление дополнительных ресурсов (финансовых, кадровых) регионам для проведения качественного анализа социально-экономического потенциала и более точного и научно обоснованного прогнозирования, с целью уменьшения разрыва в уровне компетентности субъектов прогнозирования социально-экономического развития регионального уровня при подготовке прогностической документации.
Для решения проблем, связанных с публикацией/обнародованием прогнозных документов, необходимо внедрение системы единых стандартов по размещению прогнозных документов с четко регламентированными форматами публикации, что обеспечит их доступность и удобство анализа. Создание единого информационного пространства с централизованным хранилищем всех стратегических документов позволит повысить прозрачность процессов планирования и укрепить доверие со стороны гражданского общества. Важным аспектом является развитие механизмов общественного участия: проведение регулярных консультаций, публичных обсуждений и открытых форумов по вопросам формирования долгосрочных планов развития региона, что позволит учитывать мнения различных групп населения и обеспечить более адекватное отражение интересов общества в стратегических документах. Решению обозначенных проблем также может способствовать внедрение современных информационных технологий: использование интерактивных платформ и разработка для существующих государственных информационных систем и официальных сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации удобных для пользователей интерфейсов.
Заключение. В практике функционирования системы прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации наблюдается ряд проблем, связанных с институциональными, политическими, информационными и организационными аспектами. Проблемы прогнозирования и развития субъектов Российской Федерации оказывают многогранное негативное воздействие на все группы заинтересованных сторон. Решение обозначенных проблем требует системного подхода: укрепления институциональной базы управления данными; повышения прозрачности процессов публикации аналитических материалов; внедрения современных информационных технологий для сбора и обработки данных; формирования культуры открытости результатов исследований для всех заинтересованных сторон прогнозирования социально-экономического развития региона. Дальнейшие исследования могут быть направлены на разработку инструментов и механизмов решения выявленных проблем и рекомендаций по их внедрению в практику прогнозирования социально-экономического развития конкретных субъектов Российской Федерации. |
| |
|
|
|
