| | Проблемы современной экономики, N 2 (90), 2024 | | ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ | | Калганов И. С. соискатель факультета государственного управления
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
| |
| | В статье проведен анализ альтернативных подходов к трактовке сервисных инноваций в секторе государственного управления во взаимосвязи с исследованием эволюции моделей взаимодействия государства с получателями государственных услуг. Обоснован тезис о преимуществах интегративного теоретико-методического подхода к трактовке сервисных инноваций, а также роли инновационных процессов в обеспечении качества государственных услуг и эффективности взаимодействия с их получателями. Поставлены и решены следующие задачи: представлено содержание демаркационного, инверсионного и интегративного подходов к содержанию сервисных инноваций; исследованы модели государственного управления, включающие модель «традиционного государственного управления», «нового государственного менеджмента» и «нового публичного управления»; обосновываются преимущества интегративного подхода к трактовке сервисных инноваций в условиях цифровой трансформации экономики и формирования модели «нового публичного управления». Показано, что разработка проектов внедрения сервисных инноваций в сектор государственного управления с учетом интегративного подхода в условиях цифровой трансформации обеспечит комплементарность технологических и организационных инноваций, что является фактором повышения качества государственных услуг и удовлетворения потребностей потребителей — физических лиц и организаций. | Ключевые слова: сервисные инновации, демаркационный подход, инверсионный подход, интегративный подход, традиционное государственное управление, «новый государственный менеджмент», «новое публичное управление», цифровая трансформация экономики | УДК 338.246; ББК 65.050 Стр: 167 - 171 | Одним из атрибутивных признаков экономики в условиях ее цифровой трансформации выступает активный рост сектора услуг. Это находит выражение в увеличении доли услуг в общем объеме валового продукта развитых стран и в растущей зависимости динамики агрегированных показателей от состояния сферы сервиса, в высоких темпах прироста численности занятых в этой сфере, а также в структурной трансформации структуры спроса отдельных домохозяйств и субъектов предпринимательства. Одновременно происходят изменения в содержании научных изысканий в области инноваций, авторы которых отказываются от попытки механического переноса представлений о закономерностях инновационных процессов в сфере производства на сферу услуг. Это находит отражение в попытках ввести в категориальный аппарат современной экономической науки понятие «сервисных (невидимых) инноваций», которые принимают формы продуктовых, процессных и организационных нововведений. Особенностью многочисленных исследований в данной области выступает выбор в качестве объекта изучения сервисных инноваций, разрабатываемых и внедряемых в предпринимательской сфере, тогда как сектор государственного управления традиционно исключается из исследовательских программ. Это, в частности, нашло отражение в содержании программных документов Организации экономического сотрудничества и развития (Руководство Осло [1], Руководство Фраскати [2]). В качестве традиционных аргументов, объясняющих низкую адаптивность органов государственной власти к инновациям, исследователи выделяют: отсутствие конкуренции (государственные услуги как сфера «ленивой» монополии); ограниченность бюджетных ресурсов; принадлежность государственных услуг к общественным благам, что выражается в неисключаемости их из потребления и во всеобщей доступности; инертность бюрократического аппарата, склонность к рентоориентированному поведению и отсутствие стремления повышать уровень профессиональных компетенций и др.
В начале XXI века наметились существенные изменения в порядке предоставления государственных услуг и в характере взаимодействия органов государственного управления с их получателями, что нашло отражение в формировании «электронного правительства», «правительства, ориентированного на данные», а также в осознании необходимости перехода к новой модели государственного управления и к модели «умного правительства». Одновременно появились объективные предпосылки для инновационной активности органов государственной власти и сотрудников их аппарата. Это нашло выражение в растущей инновационной активности в секторах, где традиционно доминировало государство (медицина и фундаментальные научные исследования и др.). При этом рентоориентированное поведение бюрократического аппарата стало существенным препятствием для реализации инновационных проектов в иных секторах экономической деятельности, что привело к признанию необходимости внедрения новаций в сектор государственного управления как необходимого условия повышения уровня инновационности экономики в целом. Тезис об отсутствии конкуренции в секторе государственных услуг был опровергнут в результате расширения числа частных поставщиков подобных услуг и расширения сферы государственно-частного партнерства. Немаловажным представляется стимулирующее влияние растущей макроэкономической нестабильности, обусловленной геополитическими вызовами и пандемией коронавируса COVID-19, которые стимулировали усилия по рационализации потребления ограниченных ресурсов и удовлетворению новых потребностей. Все это определило актуальность изучения особенностей инновационных процессов в секторе государственного управления, теоретическую и практическую значимость темы исследования.
Целью исследования выступает обоснование теоретико-методического подхода к исследованию процессов разработки и внедрения сервисных инноваций в сектор государственного управления с учетом эволюции парадигмы его организации. В соответствии с целью в ходе исследования решаются следующие задачи: проводится анализ демаркационного, инверсионного и интегративного подходов к содержанию сервисных инноваций; исследуются модели государственного управления, включающие модель «традиционного государственного управления», «нового государственного менеджмента» и «нового публичного управления»; обосновываются преимущества интегративного подхода к трактовке сервисных инноваций в условиях формирования модели «нового публичного управления».
В настоящее время появилось значительное число исследований, посвященных сервисным инновациям и инновациям в сфере государственного управления. Изучение первой группы работ позволило выделить среди их авторов сторонников ассимиляционного, демаркационного и интегративного подходов. Ассимиляционный подход заключается в механическом переносе теоретических и методических положений, используемых для анализа инноваций в сфере производства, на исследование сервисных нововведений (R. Barras [3]). Демаркационный подход исходит из признания существенных различий между товарами и услугами, что обусловливает качественно новые по содержанию инновации и инновационные процессы в сфере сервиса (К.Б. Герасимов [4]). Интегративный подход основан на синтезе положений демаркационных и инверсионных теорий (F. Gallouj et O. Weinstein [5]). Содержанию сервисных инноваций в сфере государственного управления посвящены работы Дж. Малгана, который их трактовал как «новые идеи создания общественной стоимости» [6, с. 37], И.И. Смотрицкой, изучавшей цифровые технологии и их роль в трансформации модели оказания государственных услуг [7], П. Уиндрум и М. Гарсия-Гони, представивших сущность и типологизацию сервисных инноваций в сфере государственного управления [8], Й. Майлса, исследовавшего сервисные инновации в условиях цифровой трансформации экономики [9], Р.С. Афанасьева и Л.Н. Богданова, изучавших особенности инноваций в секторе государственного управления в современной России [10] и др. Особенности процессов цифровизации сектора государственного управления исследованы в работах Н.М. Сладковой, О.А. Воскресенской [11] и др. Попытка представить эволюцию парадигм государственного управления с учетом отношения к сервисным инновациям и их роли в производстве государственных услуг нашла отражение в работах Б. Десмаршелье, Ф. Джелала, Ф. Галлужа [12], Л.С. Леонтьевой, В.В. Смирновой [13], О.В. Курбатовой [14] и др. В ходе исследования использованы положения теории открытых инноваций Г. Чесбро [15], теории инноваций, ориентированных на сотрудников Р. Кестинга и Дж.П. Улхоя [16], теории пользовательских инноваций Э. фон Хиппеля [17] и др.
В Российской Федерации понятие государственной услуги введено в нормативную базу в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 N 210-ФЗ, где они определяются как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [18]. Изменения нормативной базы стимулировали научные изыскания в этой области. Однако несмотря на значительное число работ, опубликованных в последние годы, следует признать, что в теории и практике государственного управления в России и за рубежом отсутствует единый теоретико-методический подход к трактовке инновационных процессов в сфере государственного управления, к пониманию процессов разработки и внедрения инноваций в исследуемый сектор.
Согласно выделенным выше подходам к исследованию сервисных инноваций, инновации в сфере государственного управления могут рассматриваться как производные от нововведений в производственном секторе (ассимиляционная перспектива), что делает возможным использование традиционных инструментов инновационного менеджмента для повышения качества государственных услуг и удовлетворения потребностей получателей последних. Определенной альтернативой данному подход выступает демаркационная перспектива, согласно которой инновационные процессы в секторе государственного управления кардинально отличаются от нововведений в производственном секторе, что предполагает разработку и внедрение качественно новых инструментов управления инновациями. Наиболее приемлемой представляется интегративная перспектива, которая направлена на достижение синтеза между двумя предыдущими подходами, что позволяет разработать алгоритм внедрения нововведений в исследуемый сектор.
Аналитические позиции, определяемые как ассимиляция, демаркация и интеграцией, неявно присутствуют в рамках трех моделей государственного управления, включающих: традиционное государственное управление, новый государственный менеджмент, новое публичное управление. Эволюция указанных моделей управления может не сопровождаться полным вытеснением альтернативных подходов, элементы которых могут сосуществовать на определенном этапе развития государства.
В модели традиционного государственного управления предпочтительными способами принятия решений выступает иерархическая координация, что предполагает монополию бюрократического аппарата и централизованный механизм оказания государственных услуг. Подобной модели соответствует перспектива ассимиляции инноваций, что находит выражение в содержании государственных услуг, в организации процессов и используемых инструментах оценки эффективности функционирования органов государственного управления. При этом государственные услуги рассматриваются как квазиматериальные продукты, а в качестве целевого ориентира процессов ассимиляции инноваций выступает повышение производительности труда государственных служащих. Достижение этой цели сопряжено с эволюцией организации труда, которая осуществляется в двух направлениях. Первое связано с преодолением специфики государственных услуг и превращением их в однородные квазипродукты, свободные от присущих им технических характеристик, включающих неосязаемость, интерактивность и непосредственность, а также их последствий для потребителя. Индустриализация применительно к сфере оказания государственных услуг означает отказ от включения в их состав нетиповых сервисных продуктов. Второе направление эволюции организации труда заключается в преобразовании нематериальной услуги в материальный товар, или замещении человеческих отношений техническими устройствами, что определяется как цифровая трансформация государственных услуг. Административные процессы оказания государственных услуг при этом организованы в соответствии с фордистскими принципами, предполагающими стандартизацию, механизацию и специализацию; порядок разделение труда определяется и контролируется руководителями органов государственной власти (руководителями структурных подразделений). Государственные услуги рассматриваются как продукты, разрабатываемые бюрократическим аппаратом для пользователей, которые выполняют роль пассивных потребителей в однонаправленных коммуникациях с органами управления. Внедрение инноваций принимает форму разработки «дизайна услуг», что отражается в соответствующих административных регламентах, соответствующих принципам ассимиляционного подхода. В качестве критериев оценки эффективности административных процессов выступают показатели производительности труда, которые традиционно используются в сфере промышленного производства. Подобный подход часто становится демотивирующим для работников государственных структур, поскольку он не учитывает усилия, предпринимаемые в сфере межличностных отношений и при предоставлении услуг на возмездной основе.
В условиях доминирования модели традиционного государственного управления сложилось представление о невозможности внедрения инноваций в процессы администрирования государственных услуг. Однако в действительности инновационные процессы инициируются административными реформами, а инновации, имплантированные в сектор государственного управления, соответствуют принципам индустриализации сервисного продукта. Так, например, в Российской Федерации в 2010 году было положено начало административной реформе, основные положения нашли отражение в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 N 210-ФЗ [19]. Проекты реформирования исходили из признания приоритета технологических инноваций, представленных информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ), а также из необходимости совершенствования административных процессов и внедрения новых организационных форм. Инновации в секторе государственного управления были ориентированы преимущественно на повышение качества государственных услуг, обеспечение их соответствия единым стандартам вне зависимости от территории размещения получателей. При этом использовалась линейная модель инновационных процессов, что находило выражение в разработке процессных и организационных инноваций уполномоченными организациями, а обязанности по разработке и внедрению инновационных проектов при этом были возложены на соответствующие органы исполнительной власти. Так, например, ПАО «Ростелеком» по поручению Правительства РФ выступил единственным исполнителем мероприятий программы «Электронная Россия» [20], а оператором Единого портала государственных услуг (ЕПГУ или Госуслуги) стало Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [21]. Анализ показывает, что указанные организации и ведомства выполняют роль отраслевых научно-исследовательских организаций или отделов НИОКР в рамках корпораций. Базовые агенты (потребители государственных услуг) остаются пассивными экономическими агентами, не принимающими участия в инновационных процессах. Тем самым, реализуется ассимиляционный подход к сервисным инновациям.
«Новый государственный менеджмент» предполагает инкорпорацию принципа максимизации экономической выгоды, доминирующего в коммерческом секторе, в сектор государственного управления. Принцип иерархической координации, лежащий в основе принятия решений, замещается принципом стихийного порядка. Некоторые государственные услуги выполняются частными организациями или передаются на аутсорсинг, при этом конкуренция между частными и государственными поставщиками становится доминирующим механизмом распределения активов. Пользователь государственных услуг выступает в качестве клиента, выбор которого оказывает влияние на состав государственных услуг и порядок их предоставления. «Новый государственный менеджмент» способствует расширению сферы применения инструментов государственно-частного партнерства и созданию социальных предприятий, которые представляют собой гибридные организации, ориентированные на получение частной и социальной выгоды. Подобная модель функционирования сектора государственного управления предполагает точную формулировку целей, которые должны быть достигнуты, заключение «контрактов на управление» с партнерами, создание независимых «центров затрат», обеспечивающих контроль за использованием децентрализованного бюджета. Государственные услуги по-прежнему рассматриваются как товар (материальный продукт), однако ассимиляционный подход к инновациям замещается демаркационным подходом. Это находит выражение в растущей клиентоориентированности органов государственной власти и в активизации роли получателей в определении состава государственных услуг, в реализации собственного выбора в отношении их поставщика и в оценке качества. В качестве критериев оценки эффективности используются показатели выпуска, что соответствует системе показателей финансово-хозяйственной деятельности коммерческих организаций. Однако при этом применяются отдельные показатели состояния межличностных отношений, основанных на доверии, от состояния которых в определенной степени зависит лояльность клиентов. Как и в предыдущей модели, показатели эффективности, относящиеся к финансовому сектору, могут играть роль демотиваторов в случае выявления противоречий с другими показателями, отражающими состояние доверительных отношений и социального капитала государства. Это может стать препятствием для системного внедрения инноваций в систему государственного управления.
Реализации парадигмы «нового государственного менеджмента» имеет неоднозначные последствия в части эффективности инновационных процессов в секторе государственного управления, что соответствует демаркационному подходу к трактовке сервисных инноваций. Это проявляется в том, что инновации, с одной стороны, ассимилируются со сферой производства (индустриализация), с другой стороны, с рынком (процесс внедрения рыночных принципов в экономику). Однако потребности пользователя государственных услуг не способствуют диверсификации предложения услуги и его адаптации к конкретным запросам. Сервисные инновации преимущественно принимают форму процессных, организационных и управленческих. При ведущей роли отдельных уполномоченных организаций и министерств, выполняющих функции разработчиков инновационных проектов, поощряется участие предпринимательских структур в разработке сервисных инноваций. Подобное участие реализуется в рамках государственных (муниципальных) контрактов. Потребитель государственных услуг из пассивного клиента превращается в участника инновационных процессов, чьи предпочтения учитываются в определенной степени. Это, в частности, находит отражение в адаптации государственных услуг к его потребностям. При этом потребитель услуг получает право выбора в условиях конкуренции между государственными и частными поставщиками услуг. Однако подобная роль потребителя государственных услуг не может быть определена как активное участие в инновационных процессах, которые сохраняют признаки линейной модели. Все это позволяет сделать вывод о неоднозначности результатов реализации инновационных проектов в рамках парадигмы «нового государственного менеджмента», которая вследствие присущих ей особенностей препятствует реализации потенциала сервисных инноваций. Конкурентная борьба между государственными и частными поставщиками услуг препятствует обмену информацией и знаниями, при этом учет потребностей пользователя услуг не означает его активного участия в процесс производства инноваций.
Парадигма «нового публичного управления» рассматривает государственную услугу как сервисный продукт и опирается на «сервис-доминирующую логику». При этом «сервисизация» деятельности рассматривается как особая организация и поддержка определенных структур внутренней среды субъектов ориентационного взаимодействия, в основе которых лежит стремление к сбалансированности отношений, максимизации потребительской и общественной ценности, и на этой основе, увеличении эффективности деятельности сектора государственного управления» [22, с. 27–28]. В соответствии с данной моделью деятельность органов государственного управления ориентирована на предложение услуг, которые формируются с использованием принципов интегративного подхода к сервисным инновациям. Данный подход нашел отражение в работах С. Осборна, который предложил термин «логика публичных услуг (Public Service Logic (PSL)» вместо понятийной конструкции (Public Service Dominant Logic (PSDL), что отражает связь с теорией сервисных инноваций (S. Osborne [23]). В модели «нового публичного управления» преобладающим способом координации является сетевое взаимодействие (прежде всего, государственно-частное партнерство), то есть объединение нескольких государственных и/или частных субъектов, взаимодействующих для совместного создания общественной ценности. Пользователь государственных услуг из ее потребителя превращается в равноправного участника процесса их производства. Традиционный контроль замещается управлением на основе доверия. Поскольку органы государственного управления ориентированы на выполнение определенного набора функций (здравоохранение, образование и др.), а не на решение конкретных проблем (экологический кризис, пандемия COVID-19 и др.), горизонтальных отношений и сетевых взаимодействий представляются более предпочтительными, чем вертикальные структуры. С точки зрения способа организации производства, переход от парадигмы «нового государственного менеджмента» к парадигме «нового публичного управления» свидетельствует о значимости совместного производства услуг, совместного создания ценности и роли пользователя в этих процессах. Для оценки эффективности данной модели предоставления государственных услуг целесообразно использовать многокритериальный подход, основанный на соблюдении баланса между техническими, коммерческими и социальными показателями, отражающими состояние многосубъектных сетевых образований. Вне зависимости от выбора критерия для проведения оценки целесообразно выделять краткосрочный и долгосрочный горизонты.
Парадигма «нового публичного управления» вносит существенные изменения в содержание сервисных инноваций, а также в процесс их разработки и внедрения в сектор государственного управления. Реализация интегративного подхода к сервисным инновациям позволяет их отнести к стратегическим нововведениям открытого типа, которые вносят радикальные изменения в административные процессы и институциональную среду. Реализация модели инновационного процесса нелинейного типа становится возможной в результате широкого внедрения сквозных цифровых технологий и формирования многосубъектных сетей в сфере государственных услуг. Особенностями инновационных процессов становится их перманентный характер, что обеспечивает устойчивость развития сектора государственного управления. Тем самым осуществляется переход от линейного и эндогенного проектирования инновационных процессов к открытому и интерактивному проектированию сетевых взаимодействий. В рамках сетей потребитель государственных услуг является активным участником инновационного процесса. В свою очередь, сеть становится организационной структурой, которая объединяет ряд агентов и связывает их с целью совместного производства инноваций. Количество задействованных агентов и сила связи между ними варьируются, что может принимать форму мезоэкономических сетевых образований с высокой интенсивностью и плотностью итераций между участниками (например, Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы [24]). В других случаях сети представлены небольшим числом участников и охватывают локальные субпространства (Федеральные информационно-образовательные порталы и др.). Сетевые образования как формы межорганизационного сотрудничества в области инноваций представляют собой новый способ координации между экономическими агентами, отличающийся от традиционного (иерархического) способа.
Длительное время исследования услуг и анализ государственных услуг развивались параллельно, поскольку представители первого направления использовали эвристический потенциал теории экономики и менеджмента для выявления содержания и особенностей коммерческих услуг, тогда как второе направление развивалось преимущественно в области политических наук и государственного управления. Интеграция достижений двух областей исследования позволило выявить особенности инноваций в секторе государственного управления, что нашло отражение в трех моделях государственного управления, представленных с использованием понятийного аппарата теории сервисных инноваций. Подобный подход позволяет выявить качественно новые аспекты инновационных процессов в секторе государственного управления, заключающиеся в использовании мультиагентных сетей, в которых пользователь государственных услуг становится равноправным участником процессов производства и продвижения государственных услуг. Высокий эвристический потенциал данного подхода доказывает целесообразность дальнейших исследований в данном направлении, что позволит сформулировать эффективный алгоритм взаимодействия органов государственной власти и пользователей государственных услуг.
Проведенное исследование показало, что парадигма «нового публичного управления» объединяет многие теоретические достижения в области инноваций и прежде всего, положение об открытости нововведений как необходимом условии их эффективности и о преимуществах инноваций, ориентированных на пользователей и сотрудников. В секторе государственного управления открытость по отношению к пользователям государственных услуг реализуется в форме содействия исследованиям и в стратегиях, направленных на привлечение клиентов различными способами и в разной степени к инновационным процессам. Это, в свою очередь, выступает необходимой предпосылкой эффективности взаимодействий между государством и получателями государственных услуг, а также фактором повышения качества последних. |
| |
|
|