|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (80), 2021 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Князькова А. А.
магистр менеджмента, эксперт по стратегическому маркетингу и управлению талантами,
Директор Vertical Marketing (г. Санкт-Петербург)
| |
| | | | | В статье рассматриваются перспективные направления экспертного сопровождения деятельности федеральных органов исполнительной власти в России. Приведен анализ международных моделей экспертных и консультационных советов, сопровождающих деятельность органов исполнительной власти отдельных стран: Великобритании, Франции, Индии, Австралии, Канады. Сформулированы характеристики эффективного экспертного сопровождения деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ в процессе обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны | | Ключевые слова: устойчивое развитие, социально-экономическое развитие, экспертное сопровождение, экспертный совет, федеральные органы исполнительной власти | | УДК 658.71; ББК 65.41 Стр: 37 - 41 |
Практика привлечения экспертов в системе взаимодействия стейкхолдеров и для оказания экспертных услуг в реализации деятельности государственной власти широко используется в рыночной экономике многих стран мира. В России проблема привлечения экспертного сообщества для нужд органов власти активно обсуждается исследователями из сферы политологии, экономики, права, менеджмента и др. [1, 4, 7, 9, 10]. На сегодняшний день Россия стоит перед политической дилеммой экспертизы и цифровых государственных закупок экспертного сопровождения для нужд федеральных органов исполнительной власти. Контроль над бюджетированием расходов, оценка качества оказываемых услуг, целевые показатели использования федеральных средств, эффективность самих ФОИВ в принятии решений, привлечение сторонних экспертов, повышение открытости власти — это актуальные вопросы, которые стоят перед современной Россией и ее возможностями экономического роста [8]. В процессе исследования подлежат рассмотрению практики инклюзивного плюралистического подхода к экспертным знаниям и для достижения баланса между деполитизацией независимых экспертиз государственных решений и политизацией в контексте контроля и политической подотчетности.
Инновационная значимость исследования связана с формулировкой предложений и рекомендаций для дальнейшего совершенствования механизмов реализации и бюджетирования расходов на экспертное сопровождение деятельности федеральных органов исполнительной власти в России для обеспечения устойчивого развития экономики.
Актуальность исследования обуславливает необходимость решения следующих задач:
• Изучить зарубежный опыт экспертных и консультационных советов при органах исполнительной власти в отдельных странах: Великобритании, Франции, Индии, Австралии, Канады.
• Выявить характеристики эффективного экспертного сопровождения деятельности органов исполнительной власти для устойчивого социально-экономического развития.
• Сформулировать возможности и перспективы для применения зарубежного опыта экспертного сопровождения органов исполнительной власти в России.
Дальнейшие исследования, по мнению авторов, должны быть нацелены на изучение деятельности международных надстрановых структур, в том числе рассмотрение опыта международных организаций; анализ текущего экспертного сопровождения федеральных органов исполнительной власти в России, включая уровень Правительства РФ; выявление «проблемных точек» в бюджетировании и гос. закупках экспертных услуг для нужд органов власти в России.
Исследование показало, что первые попытки применения совещательно-консультативных органов в России были представлены в контексте задач общественных советов. Основная функция общественных советов была определена заметно позже — только в 2014 г., после принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. В п. 1 ст. 9 общественные советы наряду с общественными палатами названы «субъектами общественного контроля». В ст. 4 общественный контроль определяется как «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций». Ряд исследователей сразу же обратили внимание на тавтологический характер данного определения: «контроль–это деятельность субъектов контроля» [2, 3, 6]. Отход от глобальной нормативной модели был налицо: основной функцией общественных советов был назван общественный контроль, а не экспертиза. Что касается социологов и политологов, занимающихся изучением совещательно-консультативных органов, то они, как правило, используют не модель общественного контроля, а глобальную нормативную модель.
Некоторые авторы пришли к выводу, что общественные советы, как институты гражданского общества, в отечественных условиях носят чисто имитационный характер [5, 11, 12].
В методологическом плане такой подход к анализу институтов гражданского общества предполагает отсутствие актуализации и учета специфики национальной административной культуры [11].
Идея создания экспертных советов при органах исполнительной власти продиктована вызовами изменений, в которых постоянно пребывает современное общество. Решения властей, как местного, так и вышестоящих уровней должно соответствовать потребностям общества, бизнеса для соответствия вызовам не только сегодняшнего дня, но и прогнозируемым тенденциям, для поддержания формы экономико-социально ориентированного государства в соответствии с национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития страны.
Каким может быть представлен идеальный орган исполнительной власти для граждан, для бизнеса, для самого себя? Саморазвивающийся, интеллектуальный, доступный, оперативный — то каким чаще всего хотят видеть ФОИВ сами граждане (на основании аналитических отчетов оценки работы ФОИВов гражданами).
Одним из механизмов реализации потенциала ФОИВа является участие экспертного сообщества в политической жизни общества через поиск наилучшего решения в консультативном сопровождении органов исполнительной власти, конструктивная критика и рефлексия непопулярных решений, поиск болевых точек и работа над самоорганизацией, саморегулированием внутренних процессов и самосовершенствованием в сфере своих профессиональных компетенций.
Федеральные органы исполнительной власти, следуя предписаниям вышестоящего руководства, создают условия для сотрудничества с экспертами в силу своих возможностей и внутреннего видения руководством необходимой глубины погружения экспертов в процессы ведомства и привлекаются в части тех вопросов, в которых заинтересованы сами представители органов исполнительной власти. Экспертные советы в большинстве ФОИВов представлены в разделе Консультативно-совещательных органов. Роль Экспертных советов в основополагающем формате в разных ведомствах представлена в разных вариантах исполнения вне «унифированного стандарта».
Согласно данным официальных сайтов ФОИВов 56 из 72 ведомств (78%) имеют в своих структурах 149 образований, в той или иной мере относимых к экспертным советам.
Объединения с участием экспертов при органах исполнительной власти могут быть представлены в различных вариациях (Рис. 1.)
Согласно данным официального сайта проекта «Госрасходы» Счетной Палаты в период с 2018 по 2020 год федеральными органами исполнительной власти были заключены 327 гос. контрактов на оказание услуг с привлечением экспертов на сумму более 4 млрд 726,7 млн руб.2 На рис. 2 и в табл.1 отражены распределения объема затрат на экспертное сопровождение среди ведомств. | | |  | | Рис. 1. Распределение категорий советов в органах исполнительной власти РФ по данным на апрель 2021 года | | |  | | Рис. 2. Распределение объема затрат на экспертное сопровождение по ведомствам с 2018 по 2020 гг. |
Заинтересованными в коммерческой экспертной поддержке оказались 14 Министерств из 21 (или 67%) и только 9 из 29 федеральных служб (31%).
Таблица 1
Распределение объема затрат на экспертное сопровождение по ведомствам с 2018 по 2020 год
| Ведомство | Объем затрат
на экспертное
сопровождение
(млн руб.) | Количество гос.
контрактов на экспертное
сопровождение (2018–2020) |
|---|
| Минпромторг | 1 472,50 | 122 | | Минпросвещения | 909,7 | 52 | | Минэнерго | 711,2 | 54 | | Минобрнауки | 369 | 13 | | Минцифры | 353,8 | 8 | | Минтранс | 171,8 | 9 | | Роструд | 154,5 | 8 | | Росстат | 117,6 | 4 | | Минсельхоз | 75 | 6 | | Россотрудничество | 58,7 | 5 | | Минфин | 45,2 | 5 | | Минэкономразвития | 42,9 | 4 | | Минтруд | 42 | 5 | | Росавтодор | 33 | 1 | | Росстандарт | 30,3 | 4 | | Минспорта | 27,1 | 7 | | Минприроды | 25,7 | 4 | | Минкульт | 25,6 | 7 | | Минздрав | 20 | 1 | | ФМБА | 18,2 | 3 | | Росавиация | 12 | 2 | | Ростуризм | 8,8 | 2 | | ФНС | 2,2 | 1 | | ИТОГО | 4 726,72 | 327 |
Таким образом, проблема и актуальность исследования продиктована неэффективностью расходования государственного бюджета. При наличии в составе органов власти собственных привлеченных экспертов, огромные средства тратятся на экспертные и консалтинговые услуги, подготовку отчетов и исследований, помимо содержания собственных общественных и экспертных советов и рабочих групп по направлениям.
Автором проведено исследование международного опыта экспертного сопровождения услуг органов власти в других странах. Обращаясь к опыту других стран, нельзя не выделить Великобританию. Механизмом взаимодействия исполнительных органов власти Великобритании с экспертами и гражданами — это открытая подача мнений, предложений в ответ на открытые консультации ведомств по различным актуальным вопросам Комиссий3. Например, в марте 2021 года были проведены 428 консультаций, а на апрель было получено 96 заявок. В открытой консультации указан отправитель, например, Министерство, к области которой относится данный вопрос, сроки подачи мнений и ответов, описание консультации, приложены все документы и навигация по ним для пользователя, контакты для вопросов и направления предложений. Это не только механизм повышения прозрачности и антикоррупционных схем взаимодействия, но и вовлечения граждан в принятие решений органов исполнительной власти.
Европейский взгляд на экспертное сопровождение со многом схож с позицией Франции. Большинство характеристик французских стратегий европейского посредничества интересов (важность научных знаний, высокий уровень активности в области стандартизации, обращение к национальным властям в процессе разработки политики) хорошо подходят для европейской многоуровневой системы и ее функционально-ориентированного управления сетью. Они особенно хорошо адаптируются к логике влияния сообщества профессиональных организаций, как в переносе национальных процедур посредничества интересов в новое политическое пространство. Хотя многие аспекты французских стратегий достаточно хорошо соответствуют логике европейского влияния, существуют очевидные трудности адаптации органов исполнительной власти.
В Индии комиссия по планированию в 2020 году создала HLEG The High-Level Expert Group для разработки основ обеспечения легкодоступного медицинского обслуживания граждан, разработки архитектуры финансирования здравоохранения и финансовой защиты для каждого гражданина4.
Высококвалифицированная Экспертная Группа HLEG разработала конкретные рекомендации в шести критических областях, которые имеют важное значение для расширения и укрепления потенциала системы здравоохранения Индии для реализации целей всеобщего охвата здравоохранения. Сюда относятся: финансирование здравоохранения и финансовая защита, нормы медицинского обслуживания, кадровые ресурсы здравоохранения (HRH), участие сообщества и граждан, доступ к лекарствам, вакцинам и технологиям, а также управленческие и институциональные реформы5.
Правительство Индии в соответствии со своей программой реформ учредило NITI Aayog, чтобы заменить Комиссию по планированию, учрежденную в 1950 году. Это было сделано для того, чтобы лучше служить нуждам и чаяниям народа Индии. Важное эволюционное изменение по сравнению с прошлым, в том, что NITI Aayog выступает в качестве квинтэссенции платформы правительства Индии, чтобы объединить государства для совместных действий в национальных интересах и тем самым способствовать кооперативному федерализму. Фактически, NITI Aayog — это главный аналитический центр правительства Индии, обеспечивающий как направление, так и политику. При разработке стратегической и долгосрочной политики и программ для правительства Индии NITI Aayog также предоставляет соответствующие технические консультации Центру и штатам. Весь спектр деятельности NITI Aayog можно разделить на три основных направления: политический дизайн и разработка программ; содействие кооперативному федерализму; мониторинг и оценка.
Аналитический центр и Центр знаний и инноваций NITI Aayog представила свою всеобъемлющую национальную стратегию для Новой Индии, в которой определены четкие цели на 2022–2023 гг.6
Роль консультативных советов и экспертных групп с привлечением высококвалифицированных граждан и профессиональных организаций чрезвычайно высока в таких странах как Австралия и оказывает поддержку властям штатов в решении задач исполнительной власти.
Консультативные экспертные советы в Австралии также популярны, как в Канаде и некоторых странах Европы. Они представлены экспертной независимой поддержкой, в том числе менторской поддержкой в запуске новых проектов и услуг, а также регулярной экспертной поддержкой при необходимости внедрения внутренних технологичных изменений.
Консультативные советы образованы сетью взаимодействия, как проверенный элемент управления, который поддерживает бизнес, повышает уровень консалтингового сектора, стимулирует инновации как в корпоративных организациях, так и в некоммерческих и государственных структурах. Например, опираясь на многолетний опыт, Консультативный совет RAND предоставляет исследовательские услуги, систематический анализ и новаторское мышление глобальной клиентуре, в которую входят государственные учреждения, фонды и фирмы частного сектора7. Специальные политические эксперты проводят глубокую аналитическую экспертизу, представляют широкий спектр дисциплин, привнося разнообразный профессиональный и образовательный опыт. Предположительно действует несколько сотен различных экспертных групп и советов, как внутренних, так и международных.
Интересно также рассмотреть опыт Канады. Для оказания помощи канадцам в поддержании и улучшении своего здоровья, Министерство здравоохранения Канады Health Canada запрашивает информацию и советы от других людей, групп, агентств и правительств, включая обращения за советом к экспертам через внешние консультативные органы. Эти органы состоят из людей, не входящих в федеральное правительство, выбранных за их знания и опыт. Например, политика Министерства здравоохранения Канады в отношении внешних консультативных органов (2011 г.) предлагает исчерпывающий объем подробного описания взаимодействия с консультативными органами, представленный в 8 главах8.
Использование внешних консультативных органов согласуется с обязательствами правительства Канады по вовлечению вне правительственных людей и организаций в работу правительства и процессы принятия решений. Таким образом, внешние консультативные органы предоставляют Министерству здравоохранения Канады экспертные рекомендации от людей, обладающих ценными знаниями и профессиональным опытом. Совет может относиться к научным, техническим, политическим или программным вопросам. Деятельность консультативного органа Министерства здравоохранения Канады осуществляется в соответствии с принципами и требованиями, изложенными в применимой политике и законодательстве федерального правительства, например, в отношении конфиденциальности, официальных языков и управления рисками. Эта политика отражает и поддерживает принципы открытости, прозрачности и подотчетности. Политика применяется ко всем ситуациям, в которых Министерство здравоохранения Канады, через него филиалов, дирекций и агентств, использует внешний консультативный орган на долгосрочной или временной (специальной) основе. «Внешние консультативные органы» включают рабочие группы, группы экспертов, справочные группы, целевые группы и комитеты, созданные из членов, не связанных с федеральным правительством, и выбранных для предоставления экспертных консультаций.
Отдельно стоит рассматривать опыт экспертных и консультационных советов международных надстрановых структур. Например: опыт государств-участников СНГ и Межпарламентской Ассамблеи СНГ; экспертные и консультационные советы объединения БРИКС; практики экспертного сопровождения союзного государства по разработке рекомендаций для государственных органов Республики Беларусь и Российской Федерации; опыт привлечения экспертных групп к изучению вопроса конкуренции и стратегические экспертные практики ЕАЭС; экспертное сопровождение Евразийской экономической комиссии; обзор практик экспертизы по Евразийскому пространству.
Также требуется дополнительное изучение и рассмотрение практик таких международных организаций как Совет по правам человека Организации Объединенных Наций и опыт Всемирной Организации Здравоохранения.
В целом, практика международных организаций и международных надстрановых структур по привлечению экспертов, созданию экспертно-консультативных групп достаточно обширна и применяется на разных уровнях принятия решений по иерархии — от глобальных целей устойчивого развития до локальных специальных вопросов в конкретной стране. Совершенствующаяся и адаптивная нормативная база в вопросах привлечения экспертов позволяет гибко реагировать на вызовы и глобальные проблемы как в случае с пандемией COVID-19, так и конструктивно поддерживать локальные и местные власти.
Резюме
Применение эффективных практик экспертного сопровождения при органах исполнительной власти для экономического развития России имеет важное значение и характеризуется следующими факторами:
• движением к открытости и прозрачности работы ведомств;
• интеграцией экспертных знаний в непосредственной критической защите интеллектуальных разработок;
• расширением возможностей самих ведомств благодаря предоставлению экспертами ресурсов, связей и поддержки;
• вовлечением во взаимодействие с широким кругом людей, обладающих потенциально значимыми знаниями;
• повышением доверия к органам власти, одобрением общественности;
• более открытым диалогом между органами власти, гражданами и бизнесом;
• повышением эффективности гос. управления через комплексный подход к принятию решений в социально-экономической политике.
Экспертные Советы ФОИВ и Главный Центр, консолидирующий в себе экспертное сопровождение по ФОИВ, могут стать уникальными проводниками для диалога и налаживания международных связей на всех уровнях гос. объединений, правительств стран, международных организаций, гос. органов отдельных государств, бизнес-партнеров и гражданских организаций. Это позволит России:
• расширить научно-экспертный диалог по различным направлениям на международных площадках;
• создать международные рабочие группы по подготовке консультационно-аналитических и прогностических материалов;
• транслировать экспертность российских представителей в части разработки инициатив и предложений по развитию межстранового сотрудничества;
• организовывать совместные мероприятия и внешние проекты;
• проводить международные научные исследования;
• создавать экспертные международные площадки;
• проработать содержательные вопросы обеспечения деятельности России на международной арене;
• глубоко изучить стратегии и практики по достижению целей устойчивого социального-экономического и инновационного развития в мире;
• создавать новые международные форматы открытого взаимодействия для налаживания и укрепления связей России с другими странами;
• объединить экспертность рабочих групп при международных надстрановых организациях для специальных консультаций ФОИВ и привлечения для консалтинга по вопросам цифровой повестки, промышленного сотрудничества, развития экономики и конкурентной политики;
• разработать электронные доступные ресурсы для экспертной поддержки ФОИВ в части разработки практических мер по обеспечению устойчивого развития и выходу из кризисных последствий пандемии для экономики и общества;
• совершенствовать нормативно-правовые акты в международных отношениях;
• развивать экономическую интеграцию в мировую экономику по направлениям через изучение эффективных регуляторных практик. |
| |
|
|
