|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (64), 2017 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ | | | |
| | Протасеня С. И.
аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов
Санкт-Петербургского государственного экономического университета
| | | | В статье приводятся результаты анализа источников формирования и направлений расходования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда и оценки результативности использования средств. Автором вводятся новые группировки аналитических показателей, предлагается метрика целевых индикаторов, алгоритм оценки эффективности использования бюджетных ассигнований, направленные на развитие концептуальных и методических основ финансового анализа дорожной деятельности | | Ключевые слова: дорожные фонды, Федеральный дорожный фонд, бюджетные ассигнования, метрика целевых индикаторов, эффективность бюджетных ассигнований | | УДК 338.47; ББК 65.37 Стр: 122 - 126 |
Автомобильная дорожная сеть как единая система является одной из важнейших инфраструктурных составляющих экономики государства, свидетельствует об уровне экономического и социального развития страны, способствует расширению внешнеэкономической деятельности. От финансового обеспечения и эффективности использования средств дорожных фондов зависит решение проблем капиталоемкой дорожной деятельности.
Федеральным законом от 06.04.2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ и другие законодательные акты, предусматривающие создание системы дорожных фондов. Федеральным законом в Бюджетный кодекс Российской Федерации вносится ст. 179.4 «Дорожные фонды». В соответствии со ст. 179.4, дорожный фонд — это часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования. Дорожная деятельность — это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог. Система дорожных фондов России создана в соответствии с трехуровневой структурой автомобильных дорог (национальных, региональных, местных) и состоит из Федерального дорожного фонда, дорожных фондов субъектов Российской Федерации и муниципальных дорожных фондов.
Основным источником формирования Федерального дорожного фонда Бюджетным кодексом Российской Федерации определены базовый объем ассигнований из федерального бюджета и доходы федерального бюджета, полученные за счет акцизов на автомобильное топливо, а также устанавливается возможность привлечения более 10 неналоговых источников [1].
Доходной частью региональных дорожных фондов являются доходы от акцизов на автомобильное топливо, транспортный налог, неналоговые поступления и федеральное софинансирование. Для региональных дорожных фондов установлено более 30 неналоговых источников.
В муниципальные дорожные фонды с 2014 года зачисляется 10% от суммы топливных акцизов, поступающих в региональные дорожные фонды, а также предполагается федеральное софинансирование. Средства должны распределяться между муниципальными дорожными фондами согласно протяженности автомобильных дорог местного значения. Следует сразу отметить, что было бы целесообразно укрупнить муниципальные дорожные фонды, поскольку в России существует множество муниципальных образований (муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения, городские и сельские поселения, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, т.е. около 23 тысяч бюджетов муниципальных образований), поэтому до каждого из них доходят минимальные средства. Предложением решения данной проблемы может быть формирование муниципальных дорожных фондов на уровне городских округов и муниципальных районов, что позволит сконцентрировать средства и более эффективно решать задачи строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования муниципального значения. Одновременно необходимо провести уточнение способа распределения муниципальных средств с учетом не только протяжённости дорог, но и категории дорог, количества полос, типа покрытия и иных технических характеристик, а также необходимо упростить процедуру оформления прав собственности на автомобильные муниципальные дороги [2].
После воссоздания в 2011 году системы Дорожных фондов в объеме средств Федерального дорожного фонда и направлениях их расходования произошли существенные изменения (табл. 1, 2).
За анализируемый период наблюдается устойчивая тенденция снижения удельного веса базового объема бюджетных ассигнований при одновременном росте удельного веса иных доходов в общем объеме бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда. Если в 2011 г. удельный вес базового объема бюджетных ассигнований составлял 69,8%, то в 2016 г. — 55,0%, снижение составило 14,8 п.п. Если в 2011 г. удельный вес иных доходов составлял 30,2%, то в 2016 г. — 45,0%, прирост составил 14,8 п.п. Данный факт может свидетельствовать о наметившейся тенденции изменения источников финансирования дорожных фондов. Подтверждением данного вывода является также последняя редакция пункта 2 ст. 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 30.11.2016 г. № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 1 января 2017 г. до 1 января 2020 г. приостановлено действие пункта 2 статьи 179.4. Законодательно снижено значение коэффициента, применяемого при установлении базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда — с 0,83 (2011–2016 гг.) до 0,49 в 2017 г. и до 0,40 в 2018 г.
Данные, приведенные в табл. 2, показывают, что сумма израсходованных средств Федеральным дорожным фондом возросла с 363,9 млрд руб. в 2011 г. до 625,1 млрд руб. в 2016 г., рост составил 261,2 млрд руб. или более чем 70%. Однако в 2016 г. по сравнению с 2015 г. рост израсходованных средств составил лишь 3,9 млрд руб. или менее 1%.
В 2016 г. в структуре доля средств на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них не превысила цифру в 50% и снизилась с 66,3% в 2011 г. до 48,6% в 2016 г. Средства перераспределились в сторону финансирования капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них. Если в 2011 г. в структуре доля средств на ремонт и содержание дорог составляла 32,3%, то в 2016 г. цифра достигла уровня в 45,8%, прирост составил 13,6 п.п. В 2016 г. средства Федерального дорожного фонда распределялись практически паритетно между расходованием средств на строительство и реконструкцию (45,8%) и финансированием капитального ремонта, ремонта и содержания дорог (48,6%).
Следует отметить рост затрат на содержание подведомственных казенных учреждений — с 1,9 млрд руб. (0,6%) в 2011 г. до 4,4 млрд руб. (1,0%) в 2016 г., а также значительный рост затрат на иные мероприятия — с 0,7 млрд руб. (0,7%) в 2013 г. до 3,1 млрдруб. (3,1%) в 2016 г. Рост затрат на иные мероприятия составил 2,4 млрд руб. или более чем 342%, однако поскольку данный вид затрат занимает незначительный удельный вес в общем объеме израсходованных средств, то сделать однозначный вывод не представляется возможным.
Средства на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при строительстве и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или муниципального значения, возросли с 55,9 млрд руб. в 2011 г. до 123,0 млрд руб. в 2016 г., рост составил 67,1 млрд руб. или 120%. В структуре доля средств возросла с 15,4% в 2011 г. до 19,7% в 2016 г., прирост составил 4,3 п.п.
Автором проведен анализ результативности финансовых вложений в дорожную деятельность, который выявил, что результативность оценивается по протяженности автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них (км, пог. м), приросту протяженности (км, пог. м) и долям (%), т.е. оценка результативности проводится по показателям, выраженным в натуральных и относительных единицах измерения (табл. 3).
Для создания новой системы комплексной оценки результативности и эффективности использования средств дорожных фондов автор предлагает ввести метрику целевых индикаторов эффективности финансового обеспечения дорожной деятельности [6, 7, 8]. Метрика позволит оценить степень достижения целей финансирования дорожной деятельности и представляет собой следующую группировку аналитических (оценочных) показателей:
– индикаторы продуктивности: соотношение объема фактически использованных бюджетных ассигнований к объему бюджетных ассигнований, предусмотренных законом о бюджете (степень достижения целевых показателей); соотношение количества выполненных мероприятий к общему количеству мероприятий (степень реализации мероприятий),
– индикаторы стоимости: соотношение фактически израсходованных средств на строительство дорог к вводу в эксплуатацию дорог после строительства (показатель стоимости строительства 1 км одной полосы движения); соотношение фактически израсходованных средств на реконструкцию дорог к вводу в эксплуатацию дорог после реконструкции (показатель стоимости реконструкции 1 км одной полосы движения); соотношение фактически израсходованных средств на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог к вводу в эксплуатацию дорог после капитального ремонта и ремонта (показатель стоимости капитального ремонта, ремонта и содержания 1 км одной полосы движения); соотношение фактически израсходованных средств на ввод в эксплуатацию после капитального ремонта и ремонта искусственных сооружений на дорогах к вводу в эксплуатацию после капитального ремонта и ремонта искусственных сооружений на дорогах (показатель стоимости капитального ремонта и ремонта 1 пог. м искусственных сооружений на дорогах); затраты на строительство 1 кв. м дорожного покрытия; затраты на реконструкцию 1 кв. м дорожного покрытия; затраты на капитальный ремонт, ремонт и содержание 1 кв. м дорожного покрытия; затраты на капитальный ремонт и ремонт 1 кв. м искусственных сооружений на дорогах,
– индикаторы результативности: протяженность и соотношение дорог соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям и не соответствующих; протяженность и соотношение дорог обслуживающих движение в режиме перегрузки и функционирующих без перегрузки; протяженность и соотношение автомобильных дорог федерального значения с ограничением пропускной способности и прирост протяженности дорог, на которых устранены ограничения пропускной способности; протяженность и соотношение автомобильных дорог федерального значения не обеспечивающих пропуск транспортных средств с нагрузкой на наиболее загруженную ось 11,5 тонн и прирост протяженности таких дорог; прирост протяженности после строительства и реконструкция автомобильных дорог федерального (регионального и межмуниципального, предусматривающих федеральное софинансирование) значения и соотношение таких дорог к протяженности дорог соответствующих нормативным требованиям,
– индикаторы эффективности: соотношение изменения израсходованных средств на автомобильные дороги федерального (регионального, местного) значения к изменению общей протяженности автомобильных дорог федерального (регионального, местного) значения; соотношение изменения израсходованных средств на строительство дорог к изменению ввода дорог в эксплуатацию после строительства; соотношение изменения израсходованных средств на реконструкцию дорог к изменению ввода в эксплуатацию дорог после реконструкции; соотношение изменения израсходованных средств на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог к изменению ввода в эксплуатацию дорог после капитального ремонта и текущего ремонта; соотношение изменения израсходованных средств на капитальный ремонт и текущий ремонт искусственных сооружений на дорогах к изменению ввода дорог в эксплуатацию после капитального ремонта и текущего ремонта искусственных сооружений на дорогах; соотношение процентов изменения общей суммы израсходованных средств к процентам изменения общей протяженности дорог; соотношение процентов изменения израсходованных средств на строительство дорог к процентам изменения ввода в эксплуатацию после строительства дорог; соотношение процентов изменения израсходованных средств на реконструкцию дорог к процентам изменения ввода в эксплуатацию после реконструкции дорог; соотношение процентов изменения израсходованных средств на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог к процентам изменения ввода в эксплуатацию после капитального ремонта и текущего ремонта.
Для расчета и детального анализа, предлагаемых автором аналитических показателей является проблемой, например, несопоставимость показателей, представленных в Разделе II «Расходование средств Федерального дорожного фонда по направлениям» с показателями Раздела III «Результаты использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда». Так, в разделе III в 12 строке дана протяженность ввода в эксплуатацию дорог после строительства, в 13 строке дана протяженность ввода в эксплуатацию дорог после реконструкции, в то время как в разделе II в 3 строке дана общая сумма израсходованных средств на строительство и реконструкцию дорог и искусственных сооружений на них.
По имеющимся данным в соответствии с новой группировкой аналитических показателей автором проведен анализ эффективности использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда (табл. 4).
Прирост общей суммы израсходованных средств Федеральным дорожным фондом на один километр общей протяженности дороги составил 0,035 млрд руб. в 2014 г. и 0,057 млрд руб. в 2016 г. Рост составил 0,022 млрд руб. на 1 км или 63%. Прирост израсходованных средств на строительство и реконструкцию на один километр дороги составил -0,007 млрд руб. в 2014 г. и 0,169 млрд руб.в 2016 г. Рост составил 0,176 млрд руб. на 1 км или более 2000%. Прирост израсходованных средств на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог на один километр составил 0,06 млрд руб. в 2014 г. и 0,007 млрд руб. в 2016 г. Снижение составило 0,053 млрд руб. на 1 км или 88%.
Темпы роста общей суммы израсходованных бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда составили 5,8% в 2014 г. и 0,63% в 2016 г. Темпы роста общей протяженности дорог составили соответственно 1,65% и 0,13%. Темпы роста израсходованных бюджетных ассигнований опережают темпы роста общей протяженности автомобильных дорог федерального значения. Темпы роста израсходованных средств на строительство и реконструкцию дорог составили -0,24% в 2014 г. и 9,02% в 2016 г. Темпы роста ввода в эксплуатацию после строительства и реконструкцию дорог составили соответственно 14,94% и -28,19%. Темпы роста израсходованных бюджетных ассигнований опережают темпы роста ввода в эксплуатацию после строительства и реконструкцию дорог. Темпы роста израсходованных средств на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог составили -24,89% в 2014 г. и -1,5% в 2016 г. Темпы роста ввода в эксплуатацию дорог после капитального ремонта и текущего ремонта составили соответственно 7,67% и -5,75%. Темпы роста израсходованных бюджетных ассигнований на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог опережают темпы роста ввода в эксплуатацию дорог после капитального ремонта и текущего ремонта.
По всем группам показателей за анализируемый период (2014–2016 гг.) темпы роста израсходованных бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда опережают темпы роста протяженности автомобильных дорог федерального значения (общей протяженности, протяженности в результате ввода в эксплуатацию после строительства и реконструкцию дорог, ввода в эксплуатацию после капитального ремонта и текущего ремонта), что свидетельствует о недостаточно эффективном использовании средств Федерального дорожного фонда.
Таким образом, обобщив взаимосвязи и зависимости показателей Сводной годовой отчетности об использовании бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда за 2011–2016 гг., представленной Министерством транспорта Российской Федерации, можно сделать вывод о недостаточности и несопоставимости показателей в различных формах отчетности для проведения комплексного, системного анализа. Результативность использования бюджетных ассигнований дорожных фондов оценивается по протяженности автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, приросту протяженности и долям. Оценка финансовой эффективности использования бюджетных ассигнований дорожных фондов не проводится.
Для целей обоснования планов, управленческих решений, контроля за их выполнением, поиска, измерения, обоснования и оценки достигнутых результатов, определения величины резервов и путей повышения эффективности использования финансовых вложений в дорожную деятельность автором предложены и обоснованы новые группировки аналитических (оценочных) показателей. При разработке показателей использовались такие принципы как взаимодействие, взаимозависимость, взаимосвязанность и взаимообусловленность.
Для комплексной оценки использования средств дорожных фондов автором разработана метрика целевых индикаторов: продуктивности, стоимости, результативности, эффективности. В основу предложенной метрики положена авторская группировка аналитических показателей.
Разработанная система динамичных аналитических показателей и метрика целевых индикаторов направлена на создание новой системы комплексной оценки результативности и эффективности использования бюджетных ассигнований дорожных фондов Российской Федерации и развитие концептуальных и методических основ финансового анализа дорожной деятельности.
Таблица 1
Динамика и структура объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда за 2011–2016 гг.| Показатели | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | Отклонение от уровня, % |
|---|
2012 г. от
2011 г. | 2013 г. от
2012 г. | 2014 г. от
2013 г. | 2015 г. от
2014 г. | 2016 г. от
2015 г. |
|---|
| Объем всего, млрд руб. | 363,9 | 364,0 | 510,7 | 540,3 | 621.2 | 627,8 | 0,03 | 40,3 | 5,8 | 15,0 | 1,1 | | в т.ч. по источникам формирования: | | Базовый объем бюджетных ассигнований | 254,0 | 2540 | 254,0 | 345,0 | 345,0 | 345,0 | – | – | 35,8 | – | – | | Доля, % | 69,8 | 69,8 | 49,8 | 63,9 | 55,5 | 55,0 | – | -20,0 | 14,1 | -8,4 | – | | Топливные акцизы и иные доходы | 109,9 | 110,0 | 256,7 | 195,3 | 276,2 | 282,8 | 0,1 | 133,4 | -23,9 | 41,4 | 6,6 | | Доля, % | 30,2 | 30,2 | 50,2 | 36,1 | 44,5 | 45,0 | – | 20,0 | -14,1 | 8,4 | – |
Источник: составлено автором на основе [5]
Таблица 2
Динамика и структура направлений расходования средств Федерального дорожного фонда за 2011–2016 гг., млрд руб.| Объем и направления расходования средств | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | Структура средств, % |
|---|
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
|---|
1.Объем средств всего,
в т. ч. на: | 363,9 | 347,2 | 510,7 | 540,3 | 621,2 | 625,1 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 1.1 Дороги федерального значения,
в т. ч. на: | 308,0 | 326,6 | 449,3 | 489,8 | 476,4 | 502,1 | 84,6 | 94,1 | 88,0 | 90,7 | 76,7 | 80,3 | | - кап. ремонт, ремонт и содержание | 99,7 | 125,8 | 179,2 | 223,8 | 233,5 | 230,0 | 32,3 | 38,5 | 40,0 | 45,7 | 49,0 | 45,8 | | - строительство и реконструкция | 204,1 | 196,0 | 248,7 | 248,1 | 224,0 | 244,2 | 66,3 | 60,1 | 55,4 | 50,7 | 47,0 | 48,6 | | - обустройство, обеспечение безопасности и сохранение | 4,2 | 4,7 | 13,8 | 7,5 | 7,0 | 7,2 | 0,8 | 0,7 | 3,0 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | | - содержание подведомственных учреждений | 1,9 | 2,3 | 4,0 | 4,1 | 4,2 | 4,4 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 0,8 | 0,9 | 1,0 | | - НИОКР | – | – | 0,5 | 0,7 | 0,5 | 0,5 | – | – | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | | - иные мероприятия | – | – | 3,1 | 5,6 | 7,2 | 15,6 | – | – | 0,7 | 1,1 | 1,5 | 3,1 | | 1.2 Субсидии на софинансирование дорог регионального или муниципального значения | 55,9 | 20,6 | 61,4 | 50,5 | 144,8 | 123,0 | 15,4 | 5,9 | 12,0 | 9,3 | 23.3 | 19,7 |
Источник: составлено автором на основе [5]
Таблица 3
Динамика результативности использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда за 2013–2016 гг.| Наименование показателей | 2013 г. | 2014 г. | 2015 г. | 2016 г. | Отклонение от уровня |
|---|
2014 г. от
2013 г. | 2015 г. от 2014 г. | 2016 г. от
2015 г. |
|---|
| абс. | % | абс. | % | абс. | % |
|---|
| Общая протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального значения, км | 50862,5 | 51704,1 | 51891,2 | 51959,3 | 841,6 | 1,7 | 187,1 | 0,4 | 68,1 | 0,13 | | Соответствуют нормативным требованиям, км | 23636,0 | 27548,0 | 32879,5 | 37 049,0 | 3912,0 | 16,6 | 5331,5 | 19,4 | 4169,5 | 12,7 | | Доля , % | 46,5 | 53,3 | 63,4 | 71,3 | – | 6,8 | – | 10,1 | – | 7,9 | | Дороги, обслуживающие движение в режиме перегрузки, км | 13475,1 | 12105,0 | 17085,3 | 11253,0 | -1370,1 | -10,2 | 4980,3 | 41,1 | -5832,3 | -34,1 | | Доля, % | 26,5 | 23,4 | 32,9 | 21,7 | – | -3,1 | – | 9,5 | – | -11,2 | | Дороги 1 технической категории, км | 5291,7 | 5573,5 | 5824,5 | 5 942,1 | 281,8 | 5,3 | 251,0 | 4,5 | 117,6 | 2,0 | | Доля, % | 10,4 | 10,8 | 11,2 | 11,4 | – | 0,4 | – | 0,4 | – | 0,2 | | Ввод в эксплуатацию после строительства и реконструкции, км | 586,2 | 673,8 | 422,8 | 303,6 | 87,6 | 14,9 | -251,0 | -37,3 | -119,2 | -28,2 | | Ввод в эксплуатацию после кап. ремонта и ремонта, км | 9309,7 | 10023,6 | 9307,3 | 8 772,5 | 713,9 | 7,7 | -716,3 | -7,1 | -534,8 | -5,8 |
Источник: составлено автором на основе [3, 4, 5] | | | Таблица 4
Оценка эффективности использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда по новым группам показателей за 2014–2016 гг. |  | | Источник: составлено автором на основе [табл. 2, 3] |
| |
|
|
