| | Проблемы современной экономики, N 4 (12), 2004 | | ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ | | Пахомова Н. В. член-корреспондент РАЕН,
профессор кафедры экономической теории экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
| |
| | К вопросу о мотивах исследования. В этой статье мы продолжим поднятую в ряде предшествующих публикаций журнала проблему оценки последствий социально-экономических реформ в России и странах СНГ[1] . Однако предлагаем посмотреть на данную проблематику с несколько иной, возможно, нетрадиционной точки зрения. Задача анализа и оценки итогов пятнадцатилетнего периода рыночных реформ в России и в других странах с переходной экономикой с позиции решения ресурсно-экологических проблем, как нам представляется, не будет полной без учета обобщения исследовательских результатов по этому вопросу зарубежных специалистов.
В течение уже относительно продолжительного периода рыночного реформирования стран СНГ эколого-экономический анализ отечественных ученых и специалистов из "дальнего" зарубежья проходил, если можно так выразиться, преимущественно параллельно, без необходимого широкого обмена мнениями, позициями и оценками. Причины этого различны, начиная от языковых барьеров, сложности комплектации библиотечных фондов дорогостоящими зарубежными научными изданиями и ограниченной их доступности через сеть Интернет до пока еще недостаточно активного участия россиян и ученых из ряда других стран СНГ в международных конференциях и семинарах.
Представляя данный материал, также надеемся, что он поможет более четко высветить некоторые острые ресурсно-экологические проблемы, да и пути их решения, с учетом богатого и в целом успешного и эффективного опыта ресурсно-экологического управления в развитых странах Запада. Мы также имеем в виду задачу облегчения интеграции научно-исследовательской молодежи России и других стран Содружества в международное научное эколого-экономическое пространство. Необходимой предпосылкой такой интеграции является знание процесса формирования позиций по данному вопросу представителей основных эколого-экономических школ.
Научно-аналитическое "сопровождение" со стороны зарубежных специалистов процессов социально-экологического реформирования стран с переходной экономикой осуществлялось в течение всего прошедшего пятнадцатилетнего периода. За это время подходы, оценки, выводы зарубежных специалистов не могли не претерпеть определенную эволюцию, отразившую не только динамику самой эколого-экономической проблематики трансформационных процессов, но и активное развитие в этот период эколого-экономических концепций и прикладных методов.
Отправные пункты анализа ресурсно-экологической проблематики трансформационных процессов. Прежде всего, следует напомнить, что именно острота ресурсно-экологических проблем и невозможность их разрешения в рамках предшествующей модели хозяйствования и социально-политической системы явились важными побудительными мотивами трансформационных процессов, охвативших в конце 1980-х - начале 1990-х гг. значительную часть бывших социалистических стран Евразийского региона. В течение прошедшего периода ресурсно-экологическая политика во всех странах с переходной экономикой (хотя и в разной степени и с разной интенсивностью применительно к различным этапам этого сложного периода) находилась в поле внимания властных структур, а также предпринимательских кругов и населения.
В немалой степени это внимание стимулировали, наряду с необходимостью разрубить узел старых экологических проблем (доставшихся в наследие от прошлого) и предпринять меры по разрешению новых, и другие факторы. К их числу относятся рост экологического сознания широких слоев населения, заинтересованность определенной части предпринимателей в повышении за счет ресурсно-экологических факторов конкурентоспособности и укреплении своей репутации, в том числе на международных рынках, позиция научных кругов, определенной части депутатского корпуса, негосударственных организаций и т.д. Что касается властных структур, то их реакция на экологические вызовы времени также дополнительно стимулировалась стремлением интегрироваться в мировое экономическое пространство и по возможности соответствовать его высоким социально-экологическим и демократическим стандартам.
Если обратиться к опыту России, то в этот период на макроэкономическом уровне основные усилия были сосредоточены прежде всего на создании законодательной базы, соответствующей новым политико-экономическим условиям и формирующемуся гражданскому обществу. Решались также проблемы обоснования направлений ресурсно-экологической политики и инструментов ее реализации, реформирования органов ресурсно-экологического контроля и управления и др. Вместе с тем, на что неоднократно обращали и продолжают обращать внимание специалисты, экологическая проблематика все же не стала приоритетным направлением деятельности государства и многих его институтов[2].
В ряде случаев происходила не доработка существующих и в целом оправдавших себя инструментов, а их упразднение. Примерами этого могут, в частности, служить ликвидированные специализированные фонды охраны природы, а также платежи за воспроизводство лесных ресурсов и минерально-сырьевой базы, упразднение которых подорвало экономические основы лесовосстановления и геолого-разведочных мероприятий в стране. На эту ситуацию накладывалась недостаточная проработанность вводимых новых инструментов экологической политики. Так произошло, например, с нормами административной ответственности за экологические правонарушения. Расширение этих норм введенным в действие в 2002 г. Кодексом РФ об административных нарушениях оказалось не подкрепленным механизмами их реализации. На практике это приводит не к усилению, а к ослаблению экологической ответственности природопользователей, особенно крупных компаний, обладающих сильными и хорошо оплачиваемыми юридическими службами.
Особую остроту экономическая проблематика в России приобрела с начала текущего десятилетия, когда были исчерпаны временные резервы, связанные с резким падением национального производства и вызванным преимущественно этим фактором некоторым сокращением негативного давления на окружающую среду. С 2000-2001 гг. параллельно с экономическим ростом по всем основным параметрам стало наблюдаться ухудшение экологической ситуации. Особенно показательным в этом отношении является рост образования токсичных отходов, составивший уже в 2001 г. по сравнению с 1996 г. 70%. Происходило и расширение зоны негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения. Так, если в 2000 г. максимальные разовые концентрации вредных веществ в более чем 10 ПДК (что соответствует аварийной ситуации) были зафиксированы в 40 городах страны, то в 2001 г. - уже в 48 городах с населением в 50 млн человек[3] .
Поставленная и реализуемая в России, а также в ряде других стран задача удвоения (или существенного роста) основных макроэкономических показателей придает всем этим процессам еще большую остроту. Одновременно государства Содружества предпринимают активные усилия по интеграции в мировое экономическое пространство с характерными для него высокими социально-экологическими стандартами и требованиями. Как показывает международный опыт, растущая экономика имеет возможность отвечать критериям устойчивого развития и повышать социально-экологическое благосостояние населения только тогда, когда федеральные, региональные, местные власти, бизнес, общество в целом работают совместно над поиском наиболее эффективных инструментов и методов решения проблем. К их числу относятся экологически направленная структурная перестройки экономики, поддержка и развитие высокотехнологичных, экологически безопасных и ресурсосберегающих производств, применение новых инструментов экологической политики, включая международные стандарты экологического менеджмента, добровольные экологические соглашения, обеспечение информационной открытости процессов принятия и реализации эколого-экономических и управленческих решений.
Оценка того, каким образом все эти задачи решаются, какие возможности и вместе с тем препятствия открываются на этом трудном пути, будет неполной без анализа предшествующего опыта ресурсно-экологического реформирования с учетом критического взгляда на этот опыт авторитетных зарубежных специалистов.
Начальный этап рыночных реформ и оценка первых попыток решения ресурсно-экологических проблем. В начальный период рыночного реформирования России, стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СНГ в центре внимания зарубежных специалистов, наряду с оценкой тяжелого "экологического наследия" прошлого, находились следующие проблемы. Это - выбор модели трансформации к рыночному гражданскому обществу, отвечающие ему процессы либерализации, приватизации, демонополизации, реформы ценообразования, с одной стороны, и влияние всех этих процессов на формируемую национальную модель системы экологического управления, с другой. В этот период широкое распространение получил тезис о преимуществах для стран с переходной экономикой рыночно-ориентированных инструментов охраны окружающей среды по сравнению с командно-контрольными[4] .
Вместе с тем реальная эффективность экономических инструментов, включая ресурсные и экологические платежи, играющие центральную роль в реализации общепринятого принципа экологической политики "загрязнитель - платит", не была оценена как высокая. Причины этого зарубежные специалисты связывали с отставанием индексации платежей по отношению к темпам инфляции[5] , с отсутствием развитых институциональных условий рыночной экономики, со слабостью еще только формирующейся правовой системы, плохой системой экологического мониторинга и слабой способностью властей реализовывать и контролировать собственные решения (weak enforcement capability)[*] . Что касается механизмов, обеспечивающих и контролирующих реализацию вырабатываемых природоохранных решений, то согласно современным представлениям, их формируют такие действия, как регулярные инспекции предприятий - загрязнителей среды, применение санкций к нарушителям норм экологического законодательства и безопасности, проведение переговоров в формате "органы экологического контроля - бизнес" для поиска решений сложных проблем и др.[6]
Одновременно ряд исследователей предостерегал против опасности идеализировать чисто рыночные подходы к охране окружающей среды, обращая внимание на то важное обстоятельство, что стремление предприятий к прибыли может осуществляться ими за счет и в ущерб экологическим целям[7] .
Экологическая политика середины 1990-х годов. В ряде стран с переходной экономикой, прежде всего в государствах ЦВЕ, к середине 1990-х гг. стали наблюдаться позитивные изменения в экологической ситуации. Эти позитивные процессы расценивались не только как следствие повсеместно глубокого падения производства, сопровождавшего рыночные трансформационные процессы, но и как результат разработки усовершенствованной экологической политики и инструментов ее реализации, проведения реформы ценообразования, включая отмену субсидий на энергетические ресурсы, соответствующих изменений отраслевой структуры экономики.
Объектом специального внимания в этом отношении были фонды охраны природы, которые рассматривались как оправдавший себя и эффективный инструмент финансовой поддержки сильной экологической политики[8] . Что касается России, то уровень ее природоохранных расходов оценивался как неадекватно низкий и не достаточный для формирования необходимых источников экологических инвестиций. Одновременно для всех стран рассматриваемой группы к числу нерешенных относилось сохранение неоправданно высокого уровня энергоемкости производства[9] .
Важную помощь для государств ЦВЕ и других стран с переходной экономикой оказали разработка и принятие документов Второй Конференции Министров по Окружающей Среде (Люцерн, 1993), включая Экологическую программу действий для стран ЦВЕ. Рекомендации этой и последующих Конференций Министров по Окружающей Среде тесно увязывались с решениями Второй Всемирной Конференции по Окружающей Среде и Развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). Объектом изучения со стороны зарубежных ученых были усилия стран с переходной экономикой по овладению инструментами устойчивого социально-экономического планирования на различных уровнях управления (общенационального, регионального, локального).
Специальное внимание при этом уделялось опыту реализации Местной Повестки 21 с учетом широко распространенного в этот период мнения о муниципальных образованиях как одного из ведущих двигателей формирования устойчивой и экологически безопасной модели социально-экономического развития. Сама же эта модель должна базироваться, по оценкам зарубежных специалистов, на интеграции в рамках муниципальных образований ресурсно-экологического и социально-экономического планирования, а также предполагает формирование необходимой институциональной основы планирования, включая вовлечение на демократической основе в процесс разработки и реализации данных комплексных программ основных заинтересованных лиц - стейкхолдеров[10] .
Если ранее ресурсно-экологическая проблематика стран с переходной экономикой исследовалась преимущественно в целом, без подробной детализации по странам, то с этого периода все большее внимание стало уделяться сравнительному анализу практического опыта различных стран и его сопоставлению с подходами, реализуемыми в странах ЕС и OECD. В частности, именно в таком контексте на систематической основе стали изучаться процессы разработки и реализации национальных и региональных ресурсно-экологических политик стран с переходной экономикой[11] .
Ресурсно-экологические реформы в странах с переходной экономикой и на этом этапе исследовались не изолированно, а в контексте общих социально-экономических и политических реформ, от эффективности и последовательности которых, по мнению зарубежных специалистов, существенным образом зависела возможность вырабатывать и реализовывать развитую национальную и региональную экологическую политику. Рыночное реформирование оценивалось также c позиции мер, способствующих децентрализованному, более демократическому принятию экологически значимых решений и накоплению в различных отраслях экономики необходимых финансовых ресурсов для экологически ориентированной модернизации производства.
Что касается России, то и в этот период обращалось внимание на то, что достигнутые страной результаты в этой области были, во-первых, неоправданно низкими в сравнении с группой наиболее продвинутых в области рыночного реформирования стран и, во-вторых, они не были систематическими и устойчивыми. Финансово-экономический кризис 1998 г. не мог не сократить возможности разработки проактивной устойчивой ресурсно-экологической политики на национальном и региональном уровнях. Более того, на некоторое время экологическая проблематика перешла на задний план при рассмотрении ведущих направлений деятельности государства, вновь оказавшись "неконкурентоспособной" в сравнении с экономическими и социальными приоритетами того времени[12] .
Экологическая ситуация и система ООС в России после кризиса 1998 г. В России после кризиса 1998 г. экологическая ситуация и система экологического управления, как свидетельствовали зарубежные коллеги, нуждались в активном внимании со стороны исследователей и политиков. В качестве нерешенных и наиболее острых был идентифицирован целый комплекс проблем. В их числе - деградация естественных ресурсов и недостаток средств для финансирования природовосстановительных мероприятий; высокий уровень ущербоемкости и энергоемкости ВВП в сравнении не только с развитыми странами, но и по отношению к странам с переходной экономикой; недостаточное внимание, уделяемое экологическим и ресурсосберегающим стратегиям, проблемам экологической модернизации, со стороны предприятий и региональных властей[13] .
В этих условиях усиление и развитие экологической политики рассматривались в качестве задачи, имеющей для страны стратегическое значение. В целом в конце 1990-х гг. система охраны окружающей среды в России оценивалась как испытывающая значительное влияние многоаспектного трансформационного процесса с сильными финансовыми ограничениями и широким шлейфом нерешенных социальных, экономических и политических проблем. В зарубежных научных публикациях обращалось внимание на критическое значение, которое имеет задача радикальных институциональных реформ в экономической и политической областях, а также в системе общественных ценностей. Указанные реформы рассматривались в качестве необходимого условия для преодоления институциональной инерции, сокращения существенного влияния на выработку и реализацию экологически ответственных государственных решений российского сырьевого лобби, представителей других бизнес-элит, бюрократии, а также широко распространенной коррупции. При этом особо подчеркивалось, что неблагоприятные рамочные институциональные условия задают противоречащие экологическим целям ориентиры поведения предприятий на рынке, искажая, таким образом, действие и подрывая эффективность рыночных сигналов[14] .
Острота накопившихся в стране проблем в управлении ресурсно-экологической сферой может быть проиллюстрирована путем сопоставления их с усилиями, которые предпринимались в этот же период в других странах с переходной экономикой [7, р.61-80].
Для реформирования и укрепления национальных институтов экологического контроля и управления в странах с переходной экономикой были разработаны следующие направления:
расширение сферы компетенции и ответственности национальных Министерств по ООС, рост соответствующего аппарата (в Словении, которая ныне является членом ЕС, этот рост с 1991 по 1995 г. составил с 300 человек до 1200);
укрепление и расширение экологического мониторинга и информационных систем, как и системы экологического инспектирования предприятий-природопользователей;
формирование в министерствах центральных подразделений, занимающихся стратегическим анализом и выработкой экологической политики;
выработка более эффективных процедур распределения и использования средств экологических фондов;
создание механизма, обеспечивающего доступ населения к экологической информации и его участие в принятии экологических управленческих решений.
Глобализация, расширение Евросоюза и экологические вызовы для России. С начала текущего десятилетия к числу интенсивно обсуждаемых относятся проблемы глобализации, новой торговой политики, направлений ее либерализации и их влияния на качество окружающей природной среды и занятость. Специальное внимание в этот период стало уделяться методам экологического регулирования в новой глобальной экономике и воздействию этих процессов на размещение, конкурентоспособность и уровень занятости в различных секторах современной мировой экономики, включая государства СНГ. Активно исследуется и ответ бизнеса на эти глобальные вызовы, в том числе в форме адекватной инвестиционной политики, разработки экологических стратегий и развитых систем экологического менеджмента, применения принципов экологического аудита, перехода на международные стандарты учета и отчетности и т. д.[15]
С учетом обострения глобальных экологических проблем значительные усилия стали концентрироваться на анализе рамочных условий и механизмов реализации Киотского протокола. Россия, а также ряд других стран с трансформируемой экономикой (прежде всего Украина) в качестве потенциально активных игроков международного механизма торговли правами на выброс парниковых газов стали объектом специальных и весьма многочисленных исследований, причем не только ученых, но и представителей политических кругов. Тематика этих исследований весьма разнообразна и включает такие вопросы, как потенциальное сокращение выгод и стимулов участия России и Украины в международной торговле эмиссионными правами вследствие выхода США из Киотского протокола; проблема координации данного международного механизма с соответствующими национальными и особенно региональными механизмами (с учетом уже отмеченной слабости институтов) для реализации политико-экологических решений; реальная динамика энергоэффективности в свете долгосрочной программы роста российской экономики и др.[16]
В связи с расширением ЕС тематика исследований зарубежных специалистов, прежде всего европейских, претерпела некоторые изменения. Объектом наиболее углубленного и подробного анализа становится ресурсно-экологическая политика десяти новых членов Евросоюза, значительная часть которых прошла период рыночных реформ. Понятно, что этот анализ представляет безусловный интерес для России и стран СНГ с учетом общности экологического, социально-экономического и политического прошлого.
В ходе данного анализа были, в частности, идентифицированы наиболее серьезные вызовы, стоящие на пути реальной интеграции новых государств-членов Евросоюза в единое эколого-экономическое пространство. К числу этих "вызовов" исследователями отнесена необходимость преодоления финансовых, административных, экологических, демократических, энергетических и политических дефицитов[17]. Объектом рассмотрения тем самым вновь выступают институциональные реформы, необходимые для согласования подходов к ресурсно-экологическим проблемам в так называемой "старой" и "новой" Европе. Активно исследуется и такая важная проблема, как последствия активной рыночной либерализации для достижения путей экологически устойчивого социально-экономического развития в новых государствах-членах ЕС[18] .
Приведенный здесь ретроспективный обзор взглядов зарубежных специалистов на ресурсно-экологические проблемы и инструменты их решения в России и других странах с переходной экономикой представляется весьма поучительным. Разумеется, данные проблемы находились в поле внимания и отечественных ученых, предпринимателей, представителей органов власти, и определенные усилия по их решению предпринимались. В последние годы эти усилия включаются в общие меры по реализации административной, налоговой, социально-политической и других реформ.
Что касается России, то она тоже находится перед лицом определенных "дефицитов" и серьезных экологических вызовов, преодоление которых необходимо для придания долгосрочной устойчивости социально-экономическому развитию и повышения качества жизни россиян, а также полноценной интеграции в современное международное эколого-экономическое пространство. Важные задачи стоят в области освоения нового поколения инструментов экологической политики, которые получают все более широкое распространение среди наших основных зарубежных партнеров из развитых стран. В их числе - современные правила и инструменты реализации экологической ответственности предпринимательства, развитие добровольных экологических соглашений и активное применение всего комплекса информационных инструментов экологической политики[19] .
Необходимыми условиями применения этих новых инструментов является развитие институтов гражданского общества, переход на новые стандарты информационной открытости и прозрачности, преобразование стиля управления. Важно дополнить преобладавший до последнего времени стиль "сверху - вниз" управлением "снизу - вверх" с одновременным подключением к обоснованию и контролю за реализацией сильной ресурсно-экологической политики основных "актеров" современной политической сцены, включая местные органы власти, предпринимателей и их ассоциации, население, финансово-банковские институты, представителей научных кругов, СМИ и негосударственные организации. |
| |
|
|