|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (54), 2015 | | | | ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ | | | Чупина Д. А.
ст. преподаватель кафедры мировой экономики
Уральского государственного экономического университета (г. Екатеринбург)
| |
| | | | | В статье предложена и обоснована корректировка формата интеграционного взаимодействия в ЕАЭС, состоящая в учреждении перераспределительного фонда в целях стимулирования экономического роста и сглаживания хозяйственных дисбалансов в объединении с учетом опыта работы аналогичных финансовых институтов в ЕС и МЕРКОСУР | | Ключевые слова: ЕАЭС, ЕС, Меркосур, наднациональный перераспределительный фонд | | УДК 339.924; ББК 65.5 Стр: 41 - 44 |
Современное состояние интеграционного взаимодействия в ЕАЭС и планы по его развитию повышают актуальность вопроса об учреждении наднационального перераспределительного фонда для выравнивания уровней экономического развития стран-членов регионального интеграционного объединения (РИО). Во-первых, текущий 2015 г. ознаменован состоявшимся вступлением Армении и ожидаемым присоединением Киргизии, чьи душевые ВВП в 2013 г. отставали от среднего в «пятерке» ЕАЭС на 56,8% и 84,4%, соответственно [1]. Во-вторых, диспропорции, усиливающиеся с расширением состава участников РИО, осложняют начавшееся в 2015 г. формирование экономического союза, в частности реализацию согласованной макроэкономической политики и потенциальное введение единой региональной валюты. В-третьих, возможность создания перераспределительного фонда в ЕАЭС поддерживается наличием финансируемых механизмов стимулирования экономического роста в догоняющих странах объединения (поставки углеводородов беспошлинно и/или по сниженным ценам и др.), которые, тем не менее, нуждаются в переформатировании для корректировки их нецелевого, несвязанного и непрозрачного характера.
При создании нового института в Евразийском экономическом союзе целесообразно учесть соответствующие зарубежные наработки. Опыт ЕС примечателен наиболее продолжительным периодом проведения политики выравнивания при том, что заявленная цель ЕАЭС совпадает с генеральной установкой Евросоюза. Практика МЕРКОСУР, объединяющего развивающиеся страны, среди которых есть государство-гегемон Бразилия, для ЕАЭС ценна фактическим совпадением достигнутой ступени интеграции. Принципы работы Фонда развития КАРИКОМ в главном совпадают с организационными подходами в аналогичных структурах ЕС и МЕРКОСУР, а, следовательно, во избежание дублирования информации этот институт может быть исключен из анализа сценариев создания перераспределительного фонда ЕАЭС. Данные по работе Инициативы для интеграции АСЕАН крайне ограничены, поэтому использование азиатской модели в качестве примера затруднено. Таким образом, в таблице 1 для разработки важнейших аспектов учреждения Фонда — систем управления, наполнения и распределения — нами рассмотрены в качестве образцов опыт Европейского союза (вариант 1) и Южноамериканского общего рынка (вариант 2).
Проведенный сценарный анализ показал, что полное копирование ни опыта ЕС, ни практики МЕРКОСУР не является приемлемым, а значит, следует выборочно использовать наиболее подходящие решения (вариант 3). Система управления и в европейском, и в южноамериканском объединениях является трехступенчатой и включает этапы: 1) первичный отбор проектов для финансирования и контроль за расходованием средств на местах; 2) вторичный отбор проектов в рамках всего РИО, общий контроль за реализацией политики выравнивания и ее координация с другими направлениями надгосударственной экономической политики; 3) утверждение расходов. В обоих случаях одобрение сумм и направлений финансирования возложено на высшие наднациональные органы: в ЕС — Европейский Совет и Европейский Парламент, в МЕРКОСУР — Совет общего рынка. Работа первого и второго управленческих уровней в ЕС и МЕРКОСУР имеет ряд отличий. Во-первых, латиноамериканская система задействованных наднациональных институтов представляется более разветвленной по сравнению с европейской. Если в ЕС функции вторичного отбора проектов, общего контроля и координации работы фондов полностью возложены на Генеральный директорат региональной и городской политики, то в МЕРКОСУР эти полномочия разделены между Комиссией постоянных представителей МЕРКОСУР (проверка проектов на соответствие базовым требованиям оптимизации использования природных ресурсов, снижения воздействия на окружающую среду, сохранения географической, экономической, социальной и культурной специфики места реализации), Техническим советом Фонда структурной конвергенции и Специальной экспертной группой (совместная оценка целесообразности и устойчивости проектов, а также возможности их реализации с технической и финансовой точек зрения), Группой общего рынка (представление проектов Совету общего рынка) и Секретариатом (подписание документов со странами-бенефициарами). Во-вторых, в МЕРКОСУР для реализации политики выравнивания созданы специальные органы как в странах-членах (национальные технические подразделения), так и в объединении (Технический совет Фонда), в то время как в ЕС соответствующие функции вменены в качестве дополнительных обязанностей существующим региональным, государственным и надгосударственным органам управления, наибольшим образом связанным с решением проблемы стимулирования экономического роста (министерства экономики, инвестиций и т.п.). Наконец, в МЕРКОСУР функционирует только Фонд структурной конвергенции, а в евроинтеграции — три фонда (Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и Фонд сплочения). | | | Таблица 1
Возможные сценарии организации перераспределительного фонда ЕАЭС |  | | Составлено автором |
По итогам исследования для ЕАЭС представляется предпочтительным заимствование системы управления Фондом в «формате» ЕС, так как это позволит избежать избыточного учреждения новых органов. Утверждение финансирования будет возложено на Высший Евразийский экономический совет. В существующую организационную структуру ЕАЭС потребуется включить только профильный наднациональный институт для окончательного отбора проектов, общего контроля и координации, хотя возможна передача этих функций Департаменту макроэкономической политики Евразийской экономической комиссии или Евразийскому банку развития. Реализацию политики выравнивания на местах можно поручить экономическим министерствам стран-членов: Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству национальной экономики Республики Казахстан, Министерству экономики Республики Беларусь, Министерству экономики Республики Армения, Министерству экономики Кыргызской Республики.
Что касается наполнения фондов, то оно принципиально различается в ЕС и МЕРКОСУР в соответствии с уровнем интеграции в РИО. В ЕС, достигшем высшей стадии интеграции, экономического союза, политика сплочения является одной из важнейших расходных статей общего бюджета (около 30% ассигнований). В свою очередь европейский бюджет формируется из следующих источников [2]:
1. 75% пошлин, взимаемых с товаров, ввозимых из-за пределов ЕС и налоговые сборы на сахар;
2. отчисления НДС, взимаемого с гармонизированной по странам ЕС налоговой базы по фиксированной ставке 0,3%;
3. взносы государств-участников, рассчитанные от размера их ВНД;
4. прочие доходы в виде налогов на доходы сотрудников общеевропейских органов, штрафов за просроченные платежи и проч.
Объем бюджета ЕС равен примерно 1% ВВП РИО, причем пополняется в основном за счет взносов стран-членов, среди которых на пять крупнейших европейских экономик приходится почти 70% поступивших в бюджет средств за 2007–2013 гг. [3].
В МЕРКОСУР, завершающем отладку таможенного союза и закладывающем основы общего рынка, бюджет объединения отсутствует и для наполнения Фонда структурной конвергенции выбран механизм квот. Размеры квот по странам закреплены законодательно без объяснения принципа их установления [4], однако они близки к долям государств-участников в совокупном экспорте РИО в год учреждения Фонда. В 2005 г. на Аргентину пришлось 24,7% общего экспорта товаров и услуг из МЕРКОСУР, а ее вклад в Фонд составляет 25,0%, соотношение для Бразилии — 70,5% и 70,0%, Уругвая — 2,7% и 2,0%, Парагвая — 2,1% и 1,0%, соответственно [5].
Текущий уровень интеграции в ЕАЭС предполагает использование общего бюджета только для финансирования работы и проведения заседаний органов Союза [6]. Если бы ЕАЭС формировал общий бюджет на европейских принципах, то в ценах 2013 г. он составил 24 млрд долл., из которых в Фонд перечислили бы 30% или 8 млрд долл., что меньше нефтегазового трансфера российской стороны в пользу Белоруссии и Казахстана объемом в 9,4 млрд долл. за тот же период [7, c. 105]. Учитывая, что использование общего бюджета ЕАЭС для более широких целей не предусмотрено, целесообразно аккумулировать средства отдельно для Фонда ЕАЭС по квотам, как в МЕРКОСУР. При квотировании взносов стран-членов на основе их доли в валовом экспорте РИО и при принятии 2013 г. за базу вклад России составил бы 81,1%, Казахстана — 12,0%, Беларуси — 6,0%, Киргизии — 0,5%, Армении — 0,4% [5]. Подчеркнем, что вклад российской стороны может включать нефтегазовый трансфер, направляемый партнерам по ЕАЭС в виде поставок углеводородов беспошлинно и/или по сниженным ценам. Это позволит не только придать данному виду помощи связанный, целевой и прозрачный характер, но и обеспечит наполнение значительной части фонда без дополнительного отвлечения финансовых ресурсов из российской экономики.
При разработке конфигурации системы выделения средств из Фонда ЕАЭС необходимо определиться с принципами функционального и территориального распределения и горизонтом планирования деятельности. При единстве генеральных подходов ЕС и МЕРКОСУР в определении трех приоритетных направлений фондирования — развитие инфраструктуры, повышение конкурентоспособности, умножение человеческого потенциала, в данных РИО существуют и некоторые особенности при выборе целей ассигнований. Важным преимуществом европейского опыта является тесная связь целей Структурных фондов и Фонда сплочения ЕС со стратегией развития всего объединения. Это позволяет «вплести» региональную политику сплочения ЕС в общую «канву» европейской наднациональной экономической политики и подчинить работу перераспределительных фондов генеральной линии развития РИО. В отсутствии аналогичного стратегического документа в МЕРКОСУР цели для Фонда структурной конвергенции формируются в индивидуальном порядке, что может привести к разнонаправленному приложению усилий по стимулированию экономического развития через разные надгосударственные структуры в РИО.
Для мобилизации всех ресурсов в едином направлении при формировании функционального подхода к распределению средств Фонда ЕАЭС целесообразно учесть опыт ЕС. В евразийском РИО отсутствует сформулированная и одобренная стратегия развития и разработка такого документа представляется важной не только в русле работы рассматриваемого надгосударственного института, но и в целом для развития интеграционного взаимодействия между странами-членами Союза. В отсутствии опорного стратегического документа в ЕАЭС для определения более узких направлений финансирования в рамках описанных выше трех ключевых целей можно воспользоваться программными документами Евразийской экономической комиссии/ЕЭК (например, «Об основных направлениях координации национальных промышленных политик Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации»), аналитическими материалами профильных департаментов ЕЭК, результатами НИР ведущих научных центров стран-членов ЕАЭС.
Европейский и южноамериканский подходы к территориальному распределению средств фондов существенно отличаются в связи с географическими особенностями каждого РИО. В ЕС территориальной единицей при распределении финансирования является регион с численностью населения 800 тыс. — 3 млн человек. Перевод европейской политики сплочения с национального на региональный уровень в 1988 г. позволил сконцентрировать помощь в самых проблемных территориях. Однако такая методика географического распределения в ЕС возможна благодаря достаточно равномерному распределению между странами-членами евроинтеграции площади (на формирующие ТОП-3 Францию, Испанию и Швецию приходится 12,9%, 11,8% и 9,6% территории ЕС, соответственно), экономического потенциала (вклад крупнейших экономик Германии, Франции и Великобритании в совокупный ВВП ЕС 20,9%, 15,8% и 14,5%, соответственно) и человеческого капитала (доля самых населенных стран Германии, Франции и Великобритании в общей численности населения ЕС — 16,2%, 12,9% и 12,6%, соответственно) [1, 8].
Для МЕРКОСУР, наоборот, характерна асимметрия масштабов: из шести стран РИО (с учетом Боливии, находящейся в процессе присоединения) на Бразилию приходится 70,1% ВВП, 68,4% населения и 61,6% территории Южного конуса [1]. В таких условиях при применении регионального подхода в ассигновании основным «выгодоприобретателем» стала бы сама Бразилия, для которой, кроме того, характерны значительные внутренние хозяйственные диспропорции. Во избежание подобного сценария в МЕРКОСУР используются фиксированные квоты доступа к средствам Фонда структурной конвергенции, рассчитанные в пользу беднейшей из пяти действительных членов РИО Парагвая (48% средств) и карликовой страны объединения Уругвая (32%).
ЕАЭС характеризуется наличием страны-гегемона России, на которую в 2013 г. приходилось 86,7% ВВП, 84,0% территории и 80,3% населения пяти стран [1]. В условиях таких диспропорций масштабов стран-партнеров применение регионального подхода к выдаче средств из перераспределительного фонда ЕАСЭ приведет к концентрации поддержки в России, которая является государством с самым высоким душевым ВВП в Союзе. Применение европейской методики выделения финансирования регионам с душевым ВРП ниже 75% среднего показателями по РИО для субъектов «пятерки» ЕАЭС по состоянию на 2012 г. дало результаты, представленные в таблице 2. Только 32 из 123 регионов Союза имели ВРП на душу населения выше обозначенного порогового значения, из них 23 российских и 9 казахстанских с суммарным ВРП 61,8% от общего итога пяти стран. Из 91 потенциального региона-бенефициара 57 (или 62,3% получателей) находятся в РФ и 7 — в Казахстане. Кроме того, финансирование получили бы все 7 субъектов Беларуси, 11 — Армении и 9 — Киргизии.
Таблица 2
Результаты анализа регионов Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России как потенциальных получателей поддержки из Фонда ЕАЭС по европейской методике| Показатель | Россия | Казахстан | Беларусь | Армения | Киргизия |
|---|
| Число регионов | 80 | 16 | 7 | 11 | 9 | | Число регионов с душевым ВРП более 75% от среднего по ЕАЭС. | 23 | 9 | 0 | 0 | 0 | | Число регионов с душевым ВРП менее 75% от среднего по ЕАЭС. | 57 | 7 | 7 | 11 | 9 | | Суммарный ВРП регионов с душевым ВРП более 75% от среднего по ЕАЭС, % итога по ЕАЭС | 54,3 | 7,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Суммарный ВРП регионов с душевым ВРП менее 75% от среднего по ЕАЭС, % итога по ЕАЭС | 31,5 | 3,0 | 2,7 | 0,6 | 0,4 | | Регион с максимальным душевым ВРП, долл | Тюменская обл. — 43638,1 | Атырауская обл. — 39779,1 | Минск — 7835,7 | Ереван — 6710,8 | Бишкек — 2779,3 | | Регион с минимальным душевым ВРП, долл | Чеченская респ. — 2599,1 | Южно-Казахстанская обл. — 4682,2 | Брестская обл. — 4055,0 | Ширакская обл. — 2131,3 | Ошская обл. — 538,2 |
Составлено автором по [9–14].
Поскольку европейский «формат» географического распределения для ЕАЭС представляется неприемлемым, то целесообразно рассмотреть возможность адаптации практики квот из МЕРКОСУР. Методика определения размера квот в Южноамериканском общем рынке не раскрывается, поэтому предложено для ЕАЭС рассчитывать квоты обратно пропорционально душевому ВВП стран-участниц. ВВП на душу населения в РФ больше аналогичных показателей Казахстана, Белоруссии, Армении и Киргизии в 1,1 раза, 1,9 раза, 4,2 раза и 11,7 раз, соответственно [1]. В таких же пропорциях лимиты доступа этих стран к Фонду ЕАЭС должны превышать российскую квоту. Таким образом, квота РФ может составлять 5,1%, Казахстана — 5,4%, Белоруссии — 9,8%, Армении — 21,1%, Киргизии — 58,6%. В таком случае для России это будет означать, что выравнивание внутренних диспропорций будет проводиться на национальном уровне за счет собственных ресурсов, а Фонд ЕАЭС станет именно инструментом сглаживания неравенства уровней экономического развития стран в объединении и стимулирования интеграционного взаимодействия между ними.
Наконец, горизонт планирования финансирования в ЕС (многолетние планы по семь лет) значительно глубже, чем в МЕРКОСУР (один год). Европейская модель гарантирует завершение фондирования отобранных проектов даже при смене политических ориентиров в странах-членах, хотя и является менее гибкой с точки зрения внесения оперативных корректировок по сравнению с южноамериканским подходом. Представляется, что в ЕАЭС целесообразно применить именно европейский опыт.
Подведем итоги. Создание перераспределительного фонда в ЕАЭС путем переформатирования существующего двустороннего механизма экономической взаимопомощи стран-членов Союза может способствовать более управляемому использованию этих средств для сглаживания неравенства, что, в свою очередь, может повысить интеграционный потенциал и привлекательность ЕАЭС для других участников. При организации работы фонда ЕАЭС целесообразно учесть европейский опыт в части формирования аппарата управления без излишнего учреждения специальных органов, установлении принципов целевого распределения средств, подчиненного общей стратегии РИО, и закрепления многолетних циклов планирования деятельности. Практика МЕРКОСУР применима в ЕАЭС для конфигурации систем наполнения и распределения через фиксированные по странам квоты для адекватного учета уровня интеграции, возможностей доноров в зависимости от масштабов их экономик и потребностей бенефициаров, определяемых их уровнем экономического развития. |
| |
|
|
