|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (28), 2008 | | | | К РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ЭНЕРГЕТИКИ | | | Асадулаев А. Б.
доцент кафедры экономической теории и экономической политики
Санкт-Петербургского государственного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются основные задачи укрепления энергетической безопасности, которые оказывают воздействие на территориальное устройство России по четырем основным направлениям. Повышение энерговооруженности и производительности труда уменьшает территориальную социально-экономическую дифференциацию. Энергобезопасность обеспечивает эффективное использование земельных ресурсов регионов, развитие магистральных электрических, трубопроводных и дорожных сетей определяет экономическую целостность России. Развитие инфраструктуры создает возможность для территориального переустройства России, первым шагом к которому является воссоздание экономического районирования, необходимого для кластеризации экономики | | Ключевые слова: энергетическая безопасность, территориальное устройство, экономический район, энергетическая инфраструктура, дорожно-транспортная инфраструктура |
В 2008–2020 гг. в соответствии с Программой социально-экономического развития России намечена коренная реформа российской энергетики и территориального устройства. Ключевым фактором совершенствования территориального устройства России в условиях перехода к инновационной экономике является укрепление региональной энергетической и одновременно транспортной и коммуникационной безопасности. При этом безопасность регионов не означает их полной автономии, а, напротив, предполагает их включение в единую и контролируемую государством инфраструктурную систему.
Следует отметить, что оценка потребителями энергоресурсов необходимости создания автономной от внешнего регулирования энергосистемы, во многом определяется государственной политикой. Так, по данным опросов в рамках проекта «Евразийский монитор» (2008 г.) в Азербайджане, России, Казахстане и Украине большинство опрошенных считают необходимым автономное регулирование и независимость от поставок энергоресурсов из других стран, даже если это обходится слишком дорого (см. рис.1). В Беларуси и Армении, напротив, на первое место поставлены экономические соображения. | | |  | | Рис.1. Нужно ли стремиться стать независимым от поставок энергоресурсов из других стран, даже если это обходится слишком дорого? (%) (не указаны затруднившиеся ответить) |
Энергетическая реформа, важным рубежом которой стала ликвидация в 2008 г. РАО ЕЭС, повысила роль территориальных генерирующих станций (ТГК) и межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК). Так, ТГК-4 инвестировала 7,7 млрд руб. на сооружение к 2010 г. нового энергоблока мощностью 2240 МВт, оснащенного современной парогазовой турбиной, на Новомосковской ГРЭС. Это позволит экономить газ и улучшит экологию. Сооружение магистральных теплосетей и центральных теплопунктов позволило обеспечить жителей Новомосковска центральным отоплением и горячей водой. Такой же энергоблок, сооружаемый ТГК-10, улучшит энергоснабжение Тюмени.
МРСК Центра и Приволжья завершает сооружение подстанций 110 кВ в Ижевске, Нижнем Новгороде и Рязани. Новые трансформаторы позволят снизить энергодефицит, подключить новых потребителей, ввести в строй новые жилые и деловые комплексы в Нижнем Новгороде на стыке Волги и Оки, а также в других городах. В Омской области впервые за 12 лет в 2008 г. построена новая линия электропередачи 110 кВ «Великорусское Оконешниково».
Однако локализация единой энергосистемы не доведена до МО, 95% из которых в 2008 г. оставались дотационными и зависели от трансфертов из региональных бюджетов. Число городов-доноров уменьшается, т.к. в бюджетах городских округов остается лишь 10–15% собираемых на их территории налогов. Вместо обеспечения подотчетности органов местного самоуправления, прозрачности и подконтрольности их работы гражданам делаются противоречащие Конституции РФ попытки выстроить административную вертикаль, подчинив органы МО региональной администрации. Используя нечеткие положения Федерального закона № 131, органы МО устраняются от реализации таких полномочий как энергетическое и транспортное обслуживание населения, ликвидация чрезвычайных ситуаций, организация экологического контроля, а также поддержка сельхозпроизводства, социальное обслуживание и социальная поддержка населения, регулирование занятости и трудовых отношений. В результате руководители городов не отвечают за состояние коммунальной энергетической инфраструктуры, ремонт жилого фонда и дорог, ликвидацию транспортных пробок и других кризисных дорожных ситуаций. Транспортный налог, собираемый с населения МО, полностью передается в вышестоящие бюджеты, а бюджет МО расходуется в основном на зарплату чиновников, не имеющих полномочий и не несущих ответственности за территориальное развитие.
Региональная реформа на уровне МО должна включать:
– установление единых правил при определении статуса МО и его границ;
– четкое разграничение полномочий регионов и МО, в т.ч. в энергетической сфере, включение муниципальных программ в региональные программы социально-экономического развития, включение МО в механизм долевого финансирования инвестиционных проектов;
– увеличение доли налоговых доходов в бюджетах МО, обеспечение самостоятельности органов МО в формировании доходов местных бюджетов, включение органов МО в процесс администрирования местных налогов, расширение самостоятельности МО в определении приоритетов и расходовании ресурсов;
– изменение федерального законодательства, чтобы в распоряжении МО оставалось имущество, необходимое не только для обеспечения деятельности МО, но и для обеспечения муниципальных нужд, в т.ч. энергетических и транспортных, для формирования бюджетной базы МО;
– формирование и развитие муниципальной статистики, выработка единых критериев оценки работы МО (до сих пор Счетная палата, Министерство финансов и другие контролирующие организации, анализируя одну и ту же исходную информацию, приходят к совершенно различным выводам).
Нечеткое определение зоны ответственности региональных и муниципальных властей, механизма распределения и использования материальных и финансовых ресурсов мешают обеспечению энергетической безопасности как многоуровневой системы. Дотации из вышестоящих бюджетов при отсутствии федеральных стандартов по гарантируемым Конституцией РФ бюджетным услугам стимулируют не территориальное развитие, а иждивенчество и апатию.
Характерен пример Хабаровска, где за счет муниципального имущества был создан центр инновационных технологий со 100% учредительством администрации. Центр дает 400 млн руб. дополнительных доходов в год, которые расходуются на развитие городского энергетического, дорожного и коммунального хозяйства. Неналоговые доходы, среди которых преобладают доходы от муниципального имущества, в 2006 г. составили 28% доходов бюджета, что намного превышает среднероссийские показатели. Однако согласно статье 50 ФЗ-131 город должен в 2009 г. продать или перепрофилировать это имущество.
Последняя инвентаризация коммунальной инфраструктуры проводилась в 2004 г. В собственности муниципалитетов было 70% теплосетей, 95% системы водоснабжения, около 40% электросетей.
Обеспечение энергетической безопасности регионов оказывает воздействие на их территориальное устройство по четырем основным направлениям. Во-первых, уменьшение различий в энерговооруженности труда и цене энергии становится базой для уменьшения дифференциации регионов по производительности труда и конкурентоспособности экономики. Камчатка в 2008 г. стала первым регионом, получившим субсидии для снижения цены киловатт-часа электроэнергии. В остальных дальневосточных регионах она до их пор в несколько раз выше среднероссийской, что подрывает конкурентоспособность их предприятий и инвестиционный потенциал. Для решения этой проблемы необходимо сооружение приливных, геотермальных и других станций, использующих богатые энергоресурсы Дальнего Востока и Сибири.
Низкая (в некоторых областях – в 20 раз ниже, чем в развитых странах) производительность труда – главная проблема российской экономики. Эта проблема обостряется по мере роста зарплаты и приближения цен на сырье к мировому уровню. Энергосберегающие технологии имеют особое значение для повышения производительности труда, поскольку они не требуют сокращения числа рабочих мест, улучшают условия труда и экологию.
Особое значение имеет энергетическая безопасность Сибири и ДВФО. В Сибири производится около 200 млрд кВт-ч электроэнергии, а потребление к 2010 г. достигнет 251–254, а к 2020 г. – 366–383 млрд кВт-ч. Во многих регионах энергетики отказываются подключать к сетям новые производства. 23 крупных месторождения не осваиваются из-за отсутствия дорог и ЛЭП. ДВФО, занимая 40% территории России, и обладая огромными природными ресурсами, катастрофически отстает по производительности труда и другим показателям. Здесь проживает менее 9 млн чел. (в соседних провинциях Китая – более 100 млн чел), причем население сокращается.
В Томской области дефицит электроэнергии в 2008 г. составил 35–40% и к 2010 г. превысит 50%. К 2016 г. потребление электроэнергии в связи со строительством нефтеперерабатывающего комплекса, целлюлозно-бумажного и лесоперерабатывающего комбинатов, цементного завода, освоением Бачкарского железорудного и ряда нефтегазовых месторождений, развитием технико-внедренческой ОЭЗ (высокотехнологичный и наукоемкий бизнес дает 10% ВРП области) увеличится вдвое. В это время генерирующие мощности из-за выработки ресурса оборудования снизятся на 67%.
Во-вторых, энергобезопасность обеспечит использование важнейшего конкурентного ресурса России – обилия земель, пригодных для жилищного и промышленного строительства, расширения посевов, в т.ч. культур, предназначенных для выработки топлива, пастбищ (это позволяет получить гораздо более ценные в экологическом отношении и дорогие продукты, чем при стойловом содержании скота). При достаточном энергообеспечении прекрасные перспективы в России имеет аквакультура (ее доля в мировом производстве водных биоресурсов в ближайшие годы станет преобладающей) и лесное хозяйство (Россия располагает 1/4 мировых ресурсов леса).
По данным Роснедвижимости, земли поселений в России составляют всего 1,1% общего земельного фонда (19,1 млн га), земли промышленности , энергетики и обороны – 1% (16,7 млн га), причем используются они крайне плохо. Преобладают слабо используемые земли сельскохозяйственного назначения (реальный объем посевов сократился по сравнению с советским периодом вдвое), лесного фонда и земли запаса (см. рис. 2). Принадлежат эти земли в основном (92,4%) государству и муниципальным образованиям (1.580 млн га). Лишь 7,2% (123,8 млн га) уже зарегистрированы в собственности граждан (см. рис. 3) и 0,4% (6 млн га) – юридических лиц, однако в последние годы происходит незаконная и использующая прорехи в правовой базе приватизация этой земли. | | |  | | Рис.2. Структура земельного фонда России по значению (в % к итогу) | | |  | | Рис.3. Структура земельного фонда России по принадлежности (в % к итогу) |
На 2009–2010 гг. запланировано массовое строительство на этих землях индивидуальных домов – около 1 млн в год. Для создания соответствующей инфраструктуры регионам выделяется примерно 90 млрд руб. и еще столько же – на дорожное строительство. Запрещена продажа и другие формы отчуждения федеральной, принадлежащей Минобороны, Минсельхозу и другим государственным и муниципальным органам в пределах городской черты, либо в пределах 30 км от границ больших (с населением более 1 млн чел.),15 км. – средних (от 1 млн до 100 тыс.чел.) и 5 км от границ небольших (с населением до 100 тыс. чел.) городов. Неиспользуемая земля передается в специальный фонд со статусом государственной корпорации под жилищную застройку.
Реализация этой программы позволит изменить социальный и инвестиционный облик регионов, но лишь при надежном энергообеспечении. До сих пор подключение к магистральным энергосетям внутри Петербурга и городов области стоит 550 руб. за кВт., а для садоводства (в Петербурге насчитывается около 640 тыс. дачных, садовых и огородных участков площадью 60 тыс. га) – 26 тыс. руб. – в 40 (!) раз больше. Это затрагивает интересы 2,5 млн.чел. В 2009-2020 гг. к энергосетям подключатся в России десятки миллионов граждан.
Следует отметить, что единая система обеспечения энергобезопасности предполагает максимальное использование местных источников энергоресурсов. Весьма перспективен переход от централизованных к автономным (для предприятий, микрорайонов и т.д.) системам теплоснабжения. Это дает большую экономию на содержании теплосетей, где теряется много энергии, особенно в суровые зимы. Автоматизированное оборудование и новая технология повышают коэффициент сгорания топлива с 60 до 90%. Опыт ряда регионов показал, что теплоснабжение можно удешевить в 10 раз. При этом оно становится более гибким, учитывает запросы конкретного потребителя, заинтересовывает его в энергосбережении. Фирма, проводящая работы, выполняет весь цикл от проектирования, поставки и монтажа оборудования, систем безопасности, контроля, циркуляции, фильтрования и распределения термоагента до обслуживания, установки и обучения персонала.
В-третьих, развитие сети магистральной энергопередачи (электросети, газо- и нефтепроводы) совместно с сетью дорог и линий связи в современных условиях стало основой экономического роста и обеспечения территориальной целостности России. Инфраструктура, унаследованная с советских времен, физически и морально устарела и не позволяет освоить новые источники дефицитных ресурсов, надежно связать приграничные регионы с центром России, а не только с соседними государствами, куда эти ресурсы уходят без обработки, по низкой цене, а часто контрабандой.
С 2005 г. управление межрегиональными распределительными сетевыми комплексами (МСРК) осуществляет Федеральная сетевая компания. К 2009 г. заработают уже 10 МСРК – Центра, Северо-Запада, Юга, Северного Кавказа, Центра и Приволжья, Сибири, Урала, Волги, Московского региона, а также «Тюменьэнерго» и «Ленэнерго». В отличие от ряда зарубежных стран, в России приватизация тепловых генерирующих станций сопровождалась централизацией управления магистральными электросетями. Эта политика себя оправдала.
Прежде всего, улучшилось качество электроэнергии – уровень и частота напряжения переменного тока. Для бытовых потребителей при номинальном напряжении сети 220В нормально допустимым отклонением считается ±5%, а предельно допустимым – ±10%. По частоте напряжения переменного тока, при норме в 50 Гц, допустимым отклонением является ±0,2 Гц, предельно допустимым – ±0,4 Гц.
В 2006–2008 гг. все без малого 17 тыс. центров питания – подстанций напряжением 0,4 кВ в МРСК получили сертификаты качества электроэнергии, организован его непрерывный мониторинг для бытовых и промышленных потребителей, оптимизированы схемы электроснабжения, реконструируются энергообъекты, создается единая система управления качеством.
Потери электроэнергии в сетях в 2005–2007 гг. сократились с 10,11 до 8,31%, несмотря на увеличение объема переданной энергии (в 2007 г. – почти на 3% – до 648,7 млрд кВт-ч.). Это означает экономию более 10 млрд кВт-ч.
Главное же – на базе соглашений Федеральной сетевой компании с властями субъектов федерации построено и реконструировано в 2006 г. 8 тыс., а в 2007 г. – уже 17 тыс.км линий электропередач, в 2006 г. – 5,5 тыс., а в 2007 г. – уже 8,7 тыс. МВА трансформаторной мощности. Инвестиции в этот сектор экономики в 2006-2007 гг. выросли вдвое, а в 2008 г. увеличатся еще в 1,5 раза (рис. 4). При этом снизилась аварийность и недоотпуск электроэнергии потребителям из-за технологических нарушений. В ближайшее пятилетие магистральный сетевой комплекс России вырастет в 1,6 раза, что снимет ограничения на развитие многих территорий. | | |  | | Рис.4. Объем инвестиций в распределительные сети в 2006-2008 гг. (млн. руб.) |
Однако предстоит решить еще более сложную качественную задачу – создать автоматизированную систему управления технологическими процессами (АСУТП), дистанционного управления из диспетчерских центров с использованием системы технологического видеонаблюдения, приборов спутниковой связи, модемом на базе GSM и «Глонасс». Это позволит контролировать состояние оборудования и высоковольтных линий (это особенно важно в период гололеда, когда на проводах образуется снежно-ледяная «муфта», они провисают, прокручиваются и под порывом ветра обрываются). АСУТП мгновенно передает сведения о поврежденном участке, износе оборудования, приближении к подстанции неизвестного объекта. Специальный алгоритм препятствует неправильным действиям оперативного персонала. К 2010 г. технологическая информация со всех 800 магистральных подстанций, среди которых новые подстанции 330, 500 и 750 кВ на Северо-Западе, в Центральном, Московском и других регионах, будет собираться в автоматическом режиме.
Для предотвращения гололедных аварий вводится система плавки (нагревание проводов токами короткого замыкания), используются провода с низким аэродинамическим коэффициентом (они не «пляшут» при сильном ветре), специальным покрытием, ограничителями прокрутки и т.д.
Для развития депрессивных регионов России необходимо комплексное развитие всех видов инфраструктуры. Целесообразно по примеру Австралии и других стран вычитать расходы на ее строительство из базы налога на прибыль. Это позволяет снизить расходы и соответственно увеличить инвестиции компаний на 24%, а также снизить ставки по кредитам на инфраструктурные проекты на 40% по сравнению с рыночными. Следует учесть, что 2/3 инвестиций по федеральным программам получило всего 8–10 регионов, а отставание депрессивных территорий увеличилось. По данным Министерства транспорта (2003 г.) 56% федеральных автомобильных дорог имеют неудовлетворительную прочность (рис.5), 37% – неудовлетворительную ровность, 37% – неудовлетворительные сцепные свойства. Они работаю в режиме перегрузки и отличаются гораздо большим, по сравнению с другими странами, числом погибших в ДТП (рис. 6). | | |  | | Рис.5. Транспортно-эксплуатационное состояние сети федеральных автомобильных дорог | | |  | | Рис.6. Состояние безопасности на автомобильных дорогах в России и других странах (число погибших в ДТП в расчете на 100 тыс. жителей) |
Плотность автодорог в среднем на 1 чел. в России в 3 раза меньше, чем в развитых странах, а на единицу территории мы отстаем в 8–15 раз. В России на 1000 кв. км приходится 31 км дорог с твердым покрытием, в Швеции и Финляндии – 220–230 км, а в странах Балтии – 320–330 км. В Германии на 1000 кв. км приходится 1600–1700 км хороших дорог.
Технологии дорожного строительства рассчитаны на низшую пропускную способность. В современных условиях предстоит коренным образом изменить подготовку основания дороги (удалить старую насыпь и покрытие), используя асфальтобетон, армирующие структуры (геосетки, георешетки, геотекстиль). До сих пор в Сибири и на Дальнем Востоке существуют лишь грунтовые дороги (дорога Чита-Хабаровск сооружается с 1978 г.!). Стоимость новых дорог доходит до 1 млн долл. за 1 км, но это окупается за счет увеличения объема перевозок (в т.ч. международных), уменьшения транспортных расходов (их доля в цене российских товаров в 2-3 раза выше, чем за рубежом), сокращения числа ДТП, расходов на бесконечное и связанное с хищениями латание старых дорог, а главное – за счет развития малых городов и периферийных территорий, которые до сих пор оставались на обочине экономики.
Расходы на дорожное строительство в 2000–2006 гг. сократились с 2,9 до 1% ВВП. Намечено увеличить их до 4,8%, но государство даст лишь 2,2%. Большую часть при условии развития энергетики дадут частные инвесторы, но они не пойдут на это без использования механизма государственно-частного партнерства и концессий. До сих пор вложения в инфраструктуру приходилось оплачивать из чистой прибыли и даже при безвозмездной передаче имущества государству затраты не вычитались из налогооблагаемой прибыли. Повышение энергетической и транспортной безопасности позволит занять безработных из трудоизбыточных регионов, уменьшит социальную напряженность в обществе и создаст основу будущего территориального переустройства России.
Создание возможностей для этого – четвертое важнейшее следствие формирования новой энергетической, транспортно-коммуникационной и инновационной инфраструктуры. Качество экономического пространства определяется через три главные характеристики: плотность (факторы производства и ВРП в расчете на единицу площади); размещение (равномерность, дифференциация и концентрация населения и экономической деятельности); связанность (интенсивность экономических связей, зависящая от инфраструктурного обеспечения) [1].
Концепция районирования России изменялась по мере развития ее экономики. К.И.Арсеньев еще в 1818 г. в своей работе «Начертание статистики Российского государства» предложил ее деление на пространства» по естественным и экономическим признакам, которое нашло отражение в словаре Брокгауза и Эфрона [2]. В конце Х1Х века П.П.Семенов (его поддержал Ю.Э.Янсон) разделил европейскую часть России (исключая Польшу, Финляндию и Донскую область) на 12 районов. Д.И.Менделеев во введении к сборнику «Фабрично-заводская промышленность и торговля России» выделил 14 экономических «краев или областей» по трем критериям – история населения, удобства путей сообщения, избыток легко и дешево получаемого топлива. Д.И.Рихтер обосновал концепцию разделения России на 16 районов [3].
II Всероссийский съезд Советов (декабрь 1918 г.) признал прежнее административное деление на губернии и уезды устаревшим и не соответствующим организации экономики [4]. В Плане ГОЭЛРО районы рассматривались как комбинированная система хозяйства, построенная «на принципе их максимальной общей работоспособности, т.е. на принципе энергетическом», [5], с учетом специализации производства и транспортных связей. В итоге были определены 12 экономических районов для Европейской и 9 – для Азиатской России, из которых в 80-х гг. было оставлено 19, [6]. Официально регион определяется как часть территории страны, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий, [7]. Однако на деле в качестве региона выступает субъект федерации, выделенный по административному или этническому принципу. Только субъекты РФ обладают своей собственностью, бюджетом и властью, позволяющей (с очень большими ограничениями) разрабатывать и реализовывать инвестиционно-инновационные проекты, формировать кластеры, регулировать специализацию и кооперирование производства.
Такое территориальное устройство закреплено в Конституции РФ и не может быть легко изменено, хотя в последние годы на добровольных началах произошло укрупнение Красноярского, Пермского, Забайкальского, Камчатского краев. Важное значение имело создание 7 федеральных округов. Они выполнили важную работу по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Однако они не обладают экономической властью, правом владеть, распоряжаться и пользоваться материальными и нематериальными активами, развивать межрегиональную инфраструктуру, создавать кластеры, которые во многих странах стали основой конкурентоспособного производства, соединяющего преимущества глобализации и локализации. Многие мелкие субъекты РФ не в состоянии обеспечить свою энергетическую, продовольственную и другие виды социально-экономической безопасности и потому остаются депрессивными, что угрожает экономическому и социальному единству России.
В своей работе 2002 г., [8], мы отмечали большие различия между округами по территории (Северо-Кавказский – 3,5%, а ДВФО – 36,3%), численности населения (ДВФО – 4,9%, ЦФО – 25,4%), ВРП (от 6,0 до 29,3%), промышленному (от 5,7 до 23,9%) и сельскохозяйственному производству (от 3,1 до 27,0%), обороту розничной торговли (от 4,2 до 43,7% – более чем в 10 раз!). В последние годы доля Москвы и ЦФО в общероссийском объеме инвестиций продолжала расти, а Сибири и ДВФО – сокращаться. Еще более опасен рост дифференциации регионов по ВРП, объему инвестиций, реальных доходов, инфраструктурных услуг на душу населения.
Укрепление социально-экономической, в т.ч. энергетической безопасности, обеспечивающее целостность экономического пространства России, требует воссоздания системы экономического районирования с наделением районов реальными полномочиями, ресурсами и ответственностью за формирование новой межрегиональной инфраструктуры и переход от ресурсно-сырьевого к инновационному развитию экономики. Единое экономическое пространство базируется на единообразной и устойчивой правовой базе, общей инфраструктуре, развитии научно-производственной кооперации на кластерной основе, социальной консолидации и преодолении устойчивой бедности, исключающей миллионы людей из инновационной деятельности. |
| |
|
|
