|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (22), 2007 | | | | ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ | | | Гришин И. А.
доцент кафедры менеджмента Волгоградского государственного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Модернизация промышленности, рассматриваемая как необходимое условие повышения конкурентоспособности российской экономики, в настоящее время является центральной проблемой государственной промышленной политики. Технологическое отставание отечественной промышленности от передовых стран привело к ориентации экономики на экспорт сырья и энергоносителей, что существенно усилило диспропорции производственного комплекса. Это негативно отразилось на экономическом развитии тех регионов, чья промышленность ориентирована на создание технологически сложной продукции, и существенно повысило в них социальную напряженность.
Для выхода из создавшейся ситуации требуется активная промышленная политика государства, реализация которой напрямую зависит от эффективности программных мероприятий, направленных на регулирование промышленного сектора региональной экономики. Предприятия, входящие в состав региональных производственных комплексов, как правило, расположены в городских поселениях, на территории которых осуществляется местное самоуправление, заинтересованное в повышении эффективности функционирования муниципальной экономики. Данное обстоятельство существенным образом повышает актуальность муниципальной промышленной политики и требует более глубокого рассмотрения ее роли и места в системе государственного и муниципального регулирования реального сектора экономики.
В России государственное управление на всей территории страны осуществляется Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. В ст. 72 Конституции РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов вопросы промышленной политики не выделены, а ст. 73 указывает, что `вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти`.
В настоящее время по вопросам нормативно-правового регулирования промышленной политики субъектам Российской Федерации предоставлены широкие полномочия, о чем свидетельствуют разработанные и принятые на основании Гражданского кодекса и иных нормативных правовых актов соответствующие законы на уровне регионов. Например, закон Республики Башкортостан от 6 декабря 1999 года N 38-з `О промышленной политике в Республике Башкортостан`, закон Волгоградской области от 13 июля 1999 г. N 286-ОД `О региональной промышленной политике и промышленной деятельности на территории Волгоградской области`, закон Орловской области от 24 июля 1998 года `О промышленной политике в Орловской области`, закон Пензенской области от 11 января 1999 года N 125-ЗПО `О промышленной политике`, закон Ярославской области от 10.02.98 г. N 1-з `Об основах промышленной политики Ярославской области` и многие другие. Вместе с тем в российской законодательной базе промышленной политики, как уже отмечалось, сохраняется принцип верховенства Федерации, что закреплено в Конституции РФ и ряде других документов.
Оценивая масштабы, компетенцию и возможности региональной промышленной политики, необходимо понимать, что субъект федерации обладает ограниченным политическим и экономическим суверенитетом, поскольку функционирует в рамках правовой, финансовой и других систем общегосударственного управления. В связи с этим `органы государственной власти Российской Федерации по соглашению с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации` [*]. А в статье 26.3. ч. 2 п. 53 федерального закона от 6.10.1999. N 184-ФЗ `Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ` указано, что вопросы организации и осуществления региональных научно-технических, инновационных программ, проектов относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.
В федеративных государствах, к которым относится Россия, проблема соотношения федерального и `субъектного` государственного управления нередко стоит весьма остро и порождает существенные противоречия. Это связано, прежде всего, с двойственностью государственной власти, т.е. государственной власти федерации, распространяющейся на территории ее субъектов, и государственной власти субъекта федерации в его пределах, в силу чего возникают сложности разграничения предметов ведения и определения совместных предметов ведения, где свою государственную власть используют и федерация, и ее субъекты. В связи с этим в вопросах промышленной политики объединение усилий центра и субъекта РФ продуктивно в сферах структуры производства, природных ресурсов, инвестиционного процесса, доходов, занятости, а на уровне региона больший приоритет отдается инфраструктуре, расселению, агломерации, экологии.
Одним из важных аспектов региональной промышленной политики является то, что в городах, поселках и ряде других населенных пунктов субъектов РФ действует муниципальное управление. Это некоторым образом ограничивает возможности управления промышленным комплексом со стороны региональной власти, так как муниципальное управление имеет свою сферу, которая установлена федеральным законом и исключается из государственного управления субъекта федерации.
В настоящее время в российском обществе развернулись острые дискуссии о роли органов местного самоуправления в переходе к устойчивому развитию, в том числе путем усиления муниципальной промышленной политики. В условиях объективной ограниченности ресурсов муниципалитеты испытывают значительные трудности в поддержании нормальной жизнедеятельности местного сообщества, что типично для всей России в целом. Несмотря на то, что в сложившейся системе власти им отводятся в основном коммунально-хозяйственные функции, в силу объективной территориальной привязанности именно муниципалитеты являются самой близкой официальной инстанцией для товаропроизводителей, обеспечивающих основной объем финансовых и материальных поступлений в экономику города [*]. Поэтому практика осуществления и перспективы совершенствования государственной экономической политики на местном уровне ставят задачи по формированию и реализации муниципальной промышленной политики, которая особенно важна для индустриально развитых городов России.
Из вышесказанного следует, что в обобщенном виде нормативной основой формирования муниципальной промышленной политики является законодательство субъектов Федерации, а также федеральные законы и иные правовые акты об организации местного самоуправления. Исключение составляют те случаи, когда на территории муниципального образования находятся промышленные предприятия, имеющие стратегическое значение для государства, регулирование деятельности которых относится к предметам ведения Федерации.
В целом, виды, формы, принципы и методы регулирования промышленного сектора органами местного самоуправления изложены в соответствующих законах субъектов РФ. В частности, в законе Республики Башкортостан `О промышленной политике в Республике Башкортостан` полномочия органов местного самоуправления в области промышленной политики сформулированы в главе 4 (ст.14 п. 3 и ст.15); в законе Волгоградской области `О региональной промышленной политике и промышленной деятельности на территории Волгоградской области` участие органов местного самоуправления Волгоградской области в регулировании промышленной деятельности определено в третьей главе закона и т. д.
Следует также отметить, что в третьей главе Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации`, посвященной вопросам местного значения, в ст. 14 п. 2, ст. 15 п. 3, а также в ст. 16 п. 2 сказано, что органы местного самоуправления муниципального образования при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств `вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации`. Это позволяет органам местной власти проявлять инициативу и активно участвовать в индустриальном развитии своей территории посредством осуществления муниципальной промышленной политики.
Из вышеизложенного следует, что реализация региональной промышленной политики не может рассматриваться без учета деятельности органов местного самоуправления в сфере поддержки и стимулирования промышленности производства, так как промышленные предприятия регионального производственного комплекса в подавляющем большинстве сосредоточены на территории городов, являющихся муниципальными образованиями. Практика экономического развития субъектов Российской Федерации в полной мере подтверждает необходимость вовлечения органов местного самоуправления в процесс регулирования деятельности промышленных предприятий, что, в свою очередь, усиливает роль и значение муниципальной промышленной политики.
Несмотря на то, что местное самоуправление представляет собой власть коллектива населения в пределах определенной территории и рассматривается как публичная негосударственная власть, оно, в конечном счете, является частью целостного управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются конституцией и законом, поэтому оно также считается продолжением государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления - `агентами` государственной власти на местах [*]. В силу этого местная власть включает в себя наряду с местным самоуправлением функции государственного управления. Следовательно, и муниципальная промышленная политика во многом обязана проявлять себя как часть государственной, хотя в большей мере должна быть согласована с интересами бизнеса в целях развития муниципального образования, близлежащих территорий и региона в целом.
Муниципальная промышленная политика рассматривается нами как система целей, задач и действий органов местного самоуправления и корпоративных структур в области стратегии индустриального развития территории, которая реализует интересы государства, региона и муниципального образования с учетом объективных воспроизводственных потребностей промышленного комплекса на муниципальном и региональном уровнях в интересах всех участников социально-экономических отношений на данной территории [*]. При этом осуществление государственной промышленной политики на местах должно, по нашему убеждению, рассматриваться как в региональной, так и в муниципальной проекции.
Ведущая роль в муниципальной промышленной политике принадлежит определению целей социально-экономического развития территории, в структуре которых четко определяются социальные, инновационные, организационные и отраслевые составляющие промышленной политики. Такой подход демонстрирует, что избранная система целей не всегда отождествляется в ходе своей реализации с достижением ряда традиционных показателей экономического роста, связанного с развитием производительных сил, а также приумножением производственного потенциала и интеллектуальной собственности. Поэтому при планировании перспективных объемов производства и продаж продукции территориальных предприятий необходимо исходить из целевых социальных показателей и необходимых объемов финансирования социальных программ, которые намечены для выполнения в границах муниципального образования.
Для повышения эффективности муниципальной промышленной политики органы местной власти и промышленно-предпринимательский сектор должны учитывать систему взаимосвязанных товарных и научно-технических приоритетов хозяйственной деятельности муниципального образования, а также значимость территориальных хозяйствующих субъектов для его социально-экономического развития. Поэтому здесь необходимо налаживание системы обмена стратегической экономической информацией между органами местной власти и промышленными предприятиями.
Промышленная политика муниципального уровня должна в полной мере использовать потенциал корпоративного взаимодействия расположенных на соответствующей территории промышленных предприятий. Необходимо, чтобы близкие по местоположению предприятия в полной мере расширяли свои кооперационные связи, способствующие развитию интеграции.
Эффективность налаживания интеграционного взаимодействия промышленных предприятий с точки зрения промышленной политики очевидна в нескольких аспектах: интеграционные процессы способны повысить уровень рентабельности предприятий и объем налоговых поступлений в местный бюджет; промышленная интеграция предприятий в ряде случаев может улучшить ситуацию с производством и реализацией продукции. Наиболее перспективным направлением является интеграция крупного и малого бизнеса на территории одного муниципального образования, особенно полезно выстраивание сети малых наукоемких предприятий, в различных формах обслуживающих потребности ведущих корпораций. Региональные власти должны быть также заинтересованы в формировании и эффективном функционировании градообразующих предприятий, входящих в состав различных корпоративных структур, способных становиться стратегическими партнерами города и исполнителями муниципальных программ и проектов.
Интеллектуализация производства все больше выступает условием экономического роста, целью которого становится абсолютное и относительное повышение уровня доходов населения и, как следствие этого, увеличение расходов домашних хозяйств, которые должны быть направлены на воспроизводство человеческого капитала. Залогом успешной реализации данного подхода в муниципальной промышленной политике следует считать ее органическую взаимосвязь с региональной и общегосударственной промышленной политикой, осуществляющейся на основе долгосрочной социально-экономической стратегии.
Для реализации предусмотренных концепций и направлений развития в муниципальной промышленной политике необходимо использовать программные методы, которые позволяют доводить разрабатываемые на основе концепции целевые программы до конкретных мер. При этом разработка и реализация программ должны подкреп ляться соответствующей инвестиционной политикой, нацеленной на структурные преобразования, выход из кризисной ситуации и обеспечение устойчивого экономического роста.
Муниципальная промышленная политика в ходе своей реализации тесно переплетается с инвестиционной, поэтому один из наиболее острых вопросов - привлечение инвестиций в городскую экономику. Наиболее традиционным и доступным способом стимулирования увеличения объема капитальных вложений в предприятия городского производственного комплекса является предоставление всевозможных льгот и отсрочек выплат по налогам на инвестиции, оборудование, строительство. Однако органы местного самоуправления не располагают достаточными полномочиями в данной сфере. Поэтому для более эффективного стимулирования деловой активности следует использовать другие формы развития инвестиционной деятельности, включая использование механизмов заимствования временно свободных средств населения, предприятий и организаций.
Привлекательность любого муниципального образования как объекта инвестирования определяется степенью развития научно-технологической и промышленной среды, транспортной инфраструктуры, наличием квалифицированной рабочей силы. Определяющую роль играет создание благоприятного климата, соответствующей структуры рыночных институциональных преобразований [*]. И мировой, и отечественный опыт свидетельствуют о том, что для решения этих задач органы местного самоуправления ведут целенаправленную работу по формированию рыночной среды, а также всемерно содействуют динамизму и устойчивости роста с помощью соответствующих методов и механизмов экономического регулирования [*].
Специфической особенностью реализации муниципальной промышленной политики следует считать непрерывный процесс согласования интересов муниципального образования и собственников тех предприятий, которые расположены в границах его административной территории. Органы местного самоуправления, исходя из социально обусловленных потребностей наполнения муниципального бюджета, проводят определенную линию в своей промышленной политике, которая должна увязываться с корпоративными интересами предприятий, а также с отраслевыми, региональными и государственными приоритетами промышленной политики [*].
Основным препятствием в муниципальной промышленной политике является ситуация, когда стратегические цели собственников и руководства градообразующих предприятий не отвечают потребностям социально-экономического развития муниципального образования. Сегодня для промышленно развитых городов типична ситуация, когда ресурс прямых взаимоотношений органов местного самоуправления и градообразующих предприятий, собственники которых находятся далеко за пределами региона, ограничен корпоративными интересами. Данный факт существенно снижает возможности диалога органов местного самоуправления с предприятиями крупного бизнеса, располагающимися на данной административной территории. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным в ходе реализации муниципальной промышленной политики акцентировать свое внимание на промышленные предприятия малого бизнеса, активно вовлекая их в процесс социально-экономического развития территории.
В настоящее время еще не в полной мере оценена роль малого предпринимательства в реализации промышленной политики, возможно, в силу того, что его доля в объеме промышленного производства составляет лишь 4,7%, а удельный вес работающих на малых предприятиях в среднегодовой численности промышленно-производственного персонала равен 14,3%. Однако не стоит упускать из виду, что количество промышленных предприятий в структуре малого бизнеса составляет 13,4%, а на их долю приходится 23,8% объема производства товаров, работ и услуг от всей производимой продукции предприятиями малого бизнеса (табл. 1). По количественному соотношению на одно малое промышленное предприятие приходится почти три с половиной малых предприятия торговли и общественно питания, а по объему производимой продукции в среднем каждое промышленное предприятие малого бизнеса превышает аналогичное в сфере торговли и общественно питания примерно в 2,7 раза. | | | Таблица 1
Структура численности работавших и объема произведенной продукции (работ, услуг) на малых предприятиях Российской Федерации в 2004 г. |  | | Источник: Рассчитано автором по данным Российского статистического ежегодника. 2005: Стат. сб. / Росстат. - М., 2006. |
Достаточно важным является и то, что 21,9% всех занятых на малых промышленных предприятиях производят 23,8% всего объема продукции (работ, услуг), созданной предприятиями малого бизнеса, а 33,7% всех занятых на малых предприятиях торговли и общественного питания - лишь 33,1% всего объема продукции (работ, услуг), созданной предприятиями малого бизнеса. В отношении проблемы занятости следует также отметить, что малые промышленные предприятия вносят весомый вклад в ее решение, потому что среднесписочная численность работников малого бизнеса (без внешних совместителей) в промышленности составляет 92,8%, а это на 2,5% превышает аналогичный среднероссийский показатель.
Налаживание делового сотрудничества между муниципалитетом и малым бизнесом создает для муниципального образования дополнительные стимулы дальнейшего развития, источники которых состоят в следующем:
- собственники и руководители малых предприятий в большинстве своем, являясь жителями данного региона, полностью осознают важность социально-экономического развития городского хозяйства, так как связывают с ним и свое будущее;
- практически все основные ресурсы, включая материальные, трудовые и финансовые, собственники и руководители малых предприятий получают на муниципальном рынке, на котором, в основном, реализуют впоследствии произведенную продукцию;
- существует тенденция к организации в границах муниципального образования общественных объединений малых предприятий, основывающихся на устойчивых партнерских связях и деловых интересах, целью которых является поддержание качественной рыночной среды и отстаивание собственных интересов;
- малые промышленные предприятия активно сотрудничают с крупным региональным бизнесом и некоторым образом могут влиять на него, являясь, с одной стороны, союзниками и помощниками, а с другой - вполне серьезными конкурентами.
Вышеперечисленные факторы обусловливают усиление роли предприятий малого бизнеса в муниципальной промышленной политике, поэтому они должны более активно и всесторонне участвовать в ее реализации в силу того, что малые предприятия выполняют коммуникационную функцию в многоуровневой производственной системе на основе развития кооперационных и интеграционных связей. Следовательно, муниципальная промышленная политика должна максимально использовать интеграционный потенциал предприятий крупного, среднего и малого бизнеса.
Таким образом, последовательная государственная промышленная политика, осуществляемая на муниципальном уровне, может рассматриваться в качестве одного из элементов повышения конкурентоспособности российской экономики. Ресурсной базой этого следует считать эффективное использование производственных мощностей, диверсификацию производства, укрепление платежеспособности предприятий, осуществляемые на основе развития кооперационных и интеграционных связей хозяйствующих субъектов в условиях развития местного самоуправления. | |
|
