|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4, 2002 | | | | ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНТЕГРАЦИИ | | | Лапин Б. Н.
эксперт Межпарламентской Ассамблеи СНГ,
доцент Северо-Западной академии государственной службы,
кандидат юридических наук
| |
| | |
| |
После обретения в начале 90-х годов полного суверенитета 12 государств евразийского региона (Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина) приступили к реформированию судебных систем и регламентирующего их деятельность законодательства. Новые национальные конституции инкорпорировали важнейшие положения Всеобщей декларации прав человека ООН, международных пактов об экономических, социальных, культурных, гражданских и политических правах, закрепив гарантии предоставления доступного, компетентного и справедливого правосудия, cоблюдение принципов равенства всех перед законом и судом, обязательности исполнения судебных актов. Во всех странах, кроме Туркменистана, образованы и эффективно функционируют конституционные суды, что следует отнести к одному из самых многообещающих начал развития демократической государственности на евразийском континенте.
Весьма значимой предпосылкой для становления в регионе подлинно независимых и пользующихся общественным доверием судов является конституирование их в статусе непосредственно осуществляющих государственную власть самоуправляющихся систем и контроль за правомерностью нормативных актов, решений и действий правительственных учреждений, административных органов и должностных лиц. Принцип ответственности государства за незаконные действия (бездействие) его органов и должностных лиц изменил привычные представления о статусе и независимости суда, олицетворяющего теперь одну из высших "ветвей" власти. Все чаще стали предъявляться иски граждан к государству, как это практикуется в странах всего цивилизованного мира. Суды гражданской (общей и экономической) юрисдикции становятся все более значимыми государственными правоприменительными институтами.
Разумеется, для создания хорошо организованных и успешно функционирующих судов, особенно в сфере общей и специализированных (экономической, хозяйственной, коммерческой) юрисдикций, потребуется значительное время. Прежде всего, предстоит повысить статус общественного доверия и социальной полезности этих учреждений, обеспечив более широкий и беспрепятственный доступ частных и юридических лиц к гражданскому судопроизводству, которое пока что обременено множеством надзорных инстанций, чрезмерно трудоемко, бюрократично и затратно. Кроме того, все суды работают с чрезмерным напряжением. Так, в России ежемесячная нагрузка на районного судью составляет 8,3 уголовных, 35,8 гражданских дел и 17,4 дел об административных правонарушениях. При этом один судья приходится на 9,5 тысяч населения, тогда как во Франции - на 6, Германии - на 4, в Англии - на 3 тысячи. (В.Лебедев. Расширение доступа к правосудию - одна из целей судебной реформы. "Российская юстиция".1999, N 9, С. 4.). На каждого российского арбитражного судью приходится по 35 дел в месяц и количество их увеличивается каждый год на 15-20 процентов. (Яковлев В.Ф. Арбитражным судам 10 лет. "Вестник Высшего Арбитражного Суда". Специальное приложение к N 5, май 2002 г. С.11).
В существенной корректировке нуждаются правила судебной процедуры. Действующие кодексы судопроизводства должны в полной мере отвечать тенденциям интенсивного развития гражданского (хозяйственного) оборота, эффективно противостоять социально опасному состоянию отношений собственности. Вполне очевидна также необходимость совершенствования системы отбора и профессиональной подготовки судей, определения в законодательном порядке их процессуальных обязанностей и мер ответственности за неправосудные действия (бездействие). Наконец, гарантии судебно-юрисдикционного обеспечения гражданских прав и свобод должны соответствовать международным стандартам.
Все более активную роль в правовой и судебной защите имущественных прав в настоящее время играют Европейский Суд по правам человека, Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС), а также Международный институт унификации частного права (УНИДРУА), представляющий неформальную международную кодификацию общих положений договорного права. Растет востребованность квазисудебного порядка рассмотрения коммерческих споров международными торговыми арбитражами. Общепризнанно в мире влияние на интеграцию большинства национальных систем процессуального (судопроизводственного) права Гаагских Конвенций: по вопросам гражданского процесса (1954 г.); о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений (1958 г.), о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам (1965 г.), Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам (Лугано, 1988 г.), Нью-Йоркской 1958 года конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений.
Уникальный опыт сближения и гармонизации национального законодательства на основе модельных кодексов и законов накоплен государствами-участниками СНГ и Евразийского Экономического Сообщества.
Страны СНГ заключили и ратифицировали целый ряд договоров о правовой помощи по гражданским делам и взаимном исполнении судебных решений. Роль катализатора нормотворческой и правоприменительной интеграции в данных сферах отношений выполняют межправительственное Соглашение о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности (от 20 марта 1992 г.), Конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (от 22 января 1993 г.) и Протокол к ней (от 28 марта 1997 г.), Соглашение о порядке взаимного исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территориях государств-участников Содружества (от 6 марта 1998 г.).
Необходимость конкретизации и закрепления положений этих документов в унифицированных и четких юридических нормах национального законодательства привела Межпарламентскую Ассамблею СНГ в конце 1999 г. к идее разработки модельного Кодекса гражданского судопроизводства. Было учтено стремление законодательных и судебных органов, научных юридических учреждений привести объединенными усилиями национальные законы в соответствие с современными социально-экономическими реалиями, процессуальной доктриной, коллизионным правом и практикой международных судов.
Межпарламентская Ассамблея оказалась наиболее приспособленной к такой деятельности, поскольку во взаимодействии с парламентами и специализированными организациями СНГ за десятилетие приняла около 140 модельных законодательных актов, в том числе Гражданский и Налоговый кодексы, и в настоящее время разрабатывает свыше 120 проектов модельных законов, в частности, Земельный, Лесной, Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Экологический, Информационный и Водный кодексы.
Работу над проектом модельного Кодекса гражданского судопроизводства предполагается завершить в 2004 году.
Судебные учреждения оказались не в состоянии эффективно функционировать в регламенте норм процессуального законодательства 60-х годов, отражавшего практику централизованного управления экономикой и неприятия свободной частной инициативы в сфере производства и обмена. Если, например, до 1991 года суды общей и арбитражной юрисдикций всех республик бывшего СССР рассматривали ежегодно около 2 миллионов гражданских дел, то в настоящее время общие и государственные арбитражные суды лишь одной Российской Федерации ежегодно заканчивают производством почти 5 миллионов дел данной категории. (Российская юстиция. М. 1999, N 9. С. 51 - 53; 2002, N 8, с. 68-69. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М. 2002, N 4. С. 20).
В период 1997-1999 гг. большинство стран СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Туркменистан и Узбекистан) приняли новые Гражданские процессуальные кодексы (ГПК). В Таджикистане и Украине работа над проектами подобных актов еще не завершена. 23 октября 2002 г. Государственная Дума России приняла новый ГПК в третьем чтении. В Молдове продолжается разработка проекта Кодекса гражданского судопроизводства.
Более активно к законопроектным работам начали привлекать иностранных специалистов и экспертов. Так, ГПК Азербайджана разрабатывался в тесном сотрудничестве с Советом Европы на основе положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Подготовка комментария к данному кодексу осуществлялась с помощью Немецкого общества по техническому сотрудничеству (GTZ). Эта же организация активно участвовала в разработке Грузинского ГПК, который в значительной мере отошел от традиций советского процессуального права и заимствовал целый ряд положений ГПК Германии. При разработке ГПК Туркменистана и Кыргызстана значительную консультационную помощь законодателям оказывали специалисты Германии и других западных стран.
Кодексы усилили состязательные начала гражданского судопроизводства. Важным шагом явилось введение Азербайджаном, Арменией, Грузией, Казахстаном и Кыргызстаном апелляционного производства. Их примеру намерены последовать законодатели Молдовы и Украины.
Вместе с тем, за исключением Республики Молдова, все эти кодексы сохранили прежние наименования, которые явно не согласуются с положениями национальных конституций о новой социальной роли гражданского судопроизводства как важнейшей формы отправления правосудия.
Во-первых, в определении "гражданский процессуальный кодекс" не содержится столь важная детерминанта, как "судопроизводство".
Уместно напомнить в этой связи о правовой истории Российского государства.
В ходе судебной реформы 1864 года был принят Устав гражданского судопроизводства, одним своим наименованием точно определявший вид юрисдикции и регулирующую ее систему законодательных актов.
Во-вторых, использование идентичного определения "гражданский" в "гражданском" и "гражданском процессуальном" кодексах с логической и юридической точек зрения не оправдано.
В-третьих, необходимо учитывать, что Азербайджан, Кыргызстан, Россия, Узбекистан и другие государства СНГ конституировали именно "гражданское судопроизводство".
Суд не защищает, а применяет объективное право. Поэтому в модельном Кодексе предлагается указать, что назначением гражданско-процессуального законодательства является определение порядка гражданского судопроизводства, то есть деятельности суда и других субъектов процессуальных отношений по реализации ими процессуальных прав и выполнению процессуальных обязанностей в целях осуществления правосудия.
Если гражданское или иное субъективное право не может быть восстановлено, суд своим правоприменительным актом реализует санкции правовых норм, компенсирующие имущественные утраты, убытки и моральный вред. Таким образом, речь должна идти лишь о функции гражданских судов по отправлению правосудия, то есть о юрисдикционной реализации нормативно-правовых предписаний и не противоречащих им положений договоров. Именно эта позиция выражается принципами гражданского судопроизводства - доступностью правосудия, равенства всех перед законом и судом, диспозитивностью, активностью и состязательностью тяжущихся сторон, доказтельностью утверждений и возражений, беспристрастностью и независимостью суда. (См. СНГ: Реформа гражданского процессуального права//Материалы международной конференции. Под ред. М.М.Богуславского и А.Трунка. "Городец", М., 2002).
В настоящее время большинство анализируемых правовых актов не содержит глоссария юридических терминов, несмотря на то, что использование этого инновационного приема стало обязательным в современной законодательной технике. Лишь в ГПК Беларуси и Кыргызстана введены определения основных понятий (однако недостаточно удачно, на наш взгляд, раскрывающие их сущность).
Вряд ли может быть признано оправданным разделение законодателями Беларуси, Кыргызстана, России, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины гражданского судопроизводства на общую и "хозяйственную", "экономическую", "арбитражную" юрисдикции с принципиально различающимися правилами процедуры. Идея создания "единого" кодекса гражданского судопроизводства поэтому представляется бесспорной, поскольку являющиеся объектом судебной деятельности гражданские правоотношения, а также применяемое судом материальное право не должны быть разделены на два, тем более разных процесса. Осуществляемое разделение по субъектному составу недопустимо, ибо по конституционному праву всех стран СНГ судопроизводство подобного типа именуется не иначе как гражданское. Принципы, нормы, порядок судопроизводства должны быть идентичными.
Целесообразно судебный процесс по экономическим (хозяйственным) спорам представлять как специализированный вид общегражданской судебной юрисдикции. В ряде стран уже успешно функционируют специализированные суды по отношениям и спорам между хозяйствующими субъектами. С этой точки зрения заслуживает внимания практика, при которой в Азербайджане, Армении, Грузии, Казахстане и Молдове правоприменительная деятельность и судебный надзор находятся под юрисдикцией единого Верховного суда, что сохраняет целостность судебных систем, обеспечивает оперативность и стабильность гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Во многих ГПК сейчас не дифференцирован порядок реализации (восстановления) субъективных прав. Он требует учета специфики гражданских и других видов правоотношений, применения норм предпринимательского, трудового, жилищного, семейного, информационного, природоохранного, земельного, страхового права и права интеллектуальной собственности. Модельный Кодекс гражданского судопроизводства будет содержать соответствующие новации.
Современные процессуальные кодексы должны, на наш взгляд, придать нормативный, обязывающий характер постановлениям верховных судов, как это, к примеру, предусмотрено конституционным законом Казахстана "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан" от 25 декабря 2000 года. Нормативно-правовую обязательность должны получить руководящие разъяснения и толкования верховных судов в отношении норм материального и процессуального права, а также вступившие в законную силу решения по рассмотренным ими гражданским, административным и уголовным делам.
Необходимо учитывать широко признанную в мире приоритетность и прецедентную силу решений международных судов. Это стало вполне очевидным после вступления в Совет Европы Азербайджана, Армении, Грузии, Молдовы, России и Украины, потребовавшего признания данными государствами прецедентного значения решений Европейского суда по правам человека. Европейское экономическое сообщество добилось большого прогресса в унификации соответствующих национальных законов на базе международных договоров, собственной системы нормативных актов и решений Суда ЕС, имеющих преюдициальное значение.
Для повышения эффективности гражданского судопроизводства особую актуальность представляет проблема четкой законодательной регламентации процедуры судебного доказывания. Как это не удивительно, но этой крайне необходимой и важнейшей процедуры не содержат не только действующие ГПК евразийских государств, но и многих других стран, ограничиваясь лишь стандартным перечнем источников доказательств. В связи с этим необходимо ввести в теорию доказательственного права, законодательство и правоприменительную практику стран СНГ понятие судебных доказательств и определить их как полученные и исследованные в установленном законом порядке данные об обстоятельствах рассматриваемого дела, которые оценены судом как достоверные и признаны им юридически значимыми фактами. Российский Устав гражданского судопроизводства 1864 года содержал на этот счет свыше 200 статей. Только принципы доказательственного права - относимости и допустимости доказательств были конкретизированы более чем в 70 статьях Устава и сопровождались, помимо ссылок на судебные прецеденты, массой пандектных правоположений. Для сравнения: доказательственному праву в новых ГПК Азербайджана и Армении отведено, соответственно, по 40 и 20 статей, Казахстана и Узбекистана - 35, Грузии, Беларуси и Российской Федерации - около 60, в проекте нового Кодекса гражданского судопроизводства Молдовы - 31. Принципам относимости и допустимости доказательств эти кодексы посвящают всего по одной статье.
При таком объеме и характере кодификации ключевая для всего гражданского судопроизводства процедура доказывания осталась неурегулированной должным образом. Вполне очевидна необходимость применения, в частности, Закона Великобритании о доказательствах по гражданским делам (1968 г.) и Федеральных правил о доказательствах для судов США 1995 года. (Решетникова И.В. Доказательственное право Англии и США. Екатеринбург. 1999. С. 192-274).
Действующие ГПК в государствах Содружества содержат незначительное число праворегулирующих норм. Так, ГПК Беларуси включает 566 статей, Азербайджана - 477, Грузии, России и проект нового КГС Молдовы - около 450, Казахстана - 426, Кыргызстана - 381, Узбекистана - 391, Армении - 248. Между тем, гражданско-процессуальное право должно четко определять формы и механизм публичного контроля за судейским усмотрением (judicial discretion) при реализации судом полномочий, связанных с разрешением множества неопределенностей при уяснении юридических терминов, толковании "духа" и "буквы" закона. Во многих современных исследованиях утверждается, что судейское усмотрение используется исключительно по "трудным делам" и что в соответствии с этим принципом может быть принято несколько "правильных" решений (Барак А. Судейское усмотрение. М.,1999. С. 20-27, 111-119 и сл.). С таким утверждением трудно согласиться. Судьи верховных, конституционных и даже международных судов могут иметь различные оценки и особое мнение относительно каких-либо фактов и обстоятельств, но "правильное" решение должно быть одним.
Что касается применения принципов, терминов, норм, унифицированных международными договорами, то сами по себе они не являются гарантией адекватной реализации. Не имеющие должной подготовки и знаний судьи будут воспринимать их в соответствии со своим национальным правосознанием.(Елисеев Н.Г. Гражданское процессуальное право зарубежных стран. М., 2000. С. 23). Предпочтительна имплементация во внутреннее право положений международных соглашений, а также совместно выработанных и признанных норм модельных правовых актов. Проектом модельного Кодекса предусматривается это.
Национальные кодексы, регламентирующие судопроизводственный процесс, не определяют, что объектом судебного производства по гражданскому делу являются находящиеся в состоянии спора материальные частноправовые отношения и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц. Однако участники процесса, в том числе судьи, не имеют ясного представления о том, что эффективное правосудие возможно только в системе своевременно образовавшихся и полноценно сформировавшихся процессуальных отношений. Столь важный процессуальный институт до настоящего времени не формализован в законодательстве стран СНГ.
В модельный Кодекс вводится это инновационное начало, что позволит более эффективно организовать судебный процесс, придать ему больший динамизм, дисциплинировать поведение не только тяжущихся сторон, но и сторон процессуальных отношений, одной из которых непременно является правообязанный суд с четко "очерченными" законом дискреционными полномочиями.
Целесообразно введение в законодательство понятия "процессуального правонарушения" для того, чтобы оценивать юридическую ответственность самого суда за противоправные действия (бездействие), решения, повлекшие за собой утрату прав, имущества, материальный и моральный вред. Подобного рода ответственность предусмотрена в законодательстве ряда европейских государств. Статьи 1331-1336 Устава гражданского судопроизводства России 1864 года также устанавливали порядок по "отысканию убытков, понесенных вследствие неправильных действий судей, прокуроров и других членов судебного ведомства, по производству дел или постановлению решения вследствие умышленных незаконных действий, а также грубой неосмотрительности и иного небрежного отношения к своим обязанностям."
Соответственно требует законодательного решения проблема разграничения "права на ошибку" и очевидных нарушений судьями закона с определением мер их личной гражданской (имущественной) ответственности за неправосудные действия и решения. Необходимо при этом иметь в виду, что одна лишь законодательная констатация данного феномена позволит изменить весь смысл и строй процесса судопроизводства, а также привычные представления о нем как о деятельности, в которой преобладает неуправляемое законом судейское усмотрение.
Модельный Кодекс будет содержать положения и принципы о порядке применения норм иностранного права. Государства мира заинтересованы в том, чтобы гражданские дела в отношении их подданных за рубежом решались без какой-либо дискриминации. С этой целью статья 29 проекта модельного Кодекса предусматривает приоритет общепризнанных принципов международного права и положений международных договоров.
Концепция проекта и разработанная на ее основе примерная структура модельного Кодекса вызвали большой интерес у участников проведенного 9-10 марта 2000 года под эгидой Совета Европы и Государственной Думы Федерального Собрания России международного семинара по проблемам кодификации законодательства и правовой информированности населения.
На прошедшей 15-20 октября 2000 года в Киле (Германия) международной научно-практической конференции "Реформирование гражданско-процессуального и хозяйственно-процессуального законодательства в государствах СНГ" был сделан доклад о концепции нашего проекта. (В.Lapin. Der Entwurf eines Modellgesetzbuchs fur Zivilverfahren heute // KONtakt. Kieler Ostrechts - Notizen Institut fur Osteuropaisches Recht der Universitat Kiel, Jahrgang 3 - Nr.1/2 .Oktober 2000. SS.12-22).
Участники конференции, в частности, отметили, что осуществление проекта позволит сделать шаг, выходящий за рамки СНГ, в связи с обсуждаемыми в настоящее время планами создания европейского гражданско-процессуального кодекса как инструмента интернационального процессуального права, а также разрабатываемыми в Германии планами реформирования гражданско-процессуального законодательства. Состоялось также обсуждение и проекта структуры модельного Кодекса, предусматривающей 7 разделов, 62 главы и 1100 статей.
8-12 июля 2001 г. в Санкт-Петербурге на международной конференция "Права, защищенность и возможности их обеспечения на основе закона и правосудия", проходившей под эгидой Всемирного банка, состоялась презентация концепции проекта модельного Кодекса.
В ноябре 2003 года в Санкт-Петербурге пройдет международная научно-практическая конференция по проблемам унификации и сближения правовой регламентации судебно-гражданской юрисдикции стран СНГ.
Мы хотим убедить юридическую и гражданскую общественность, что на основе разрабатываемого Межпарламентской Ассамблеей модельного Кодекса необходимо и возможно существенным образом усовершенствовать не только гражданское судопроизводство, но и в целом национальные системы отправления правосудия с учетом современных социально-экономичечских реалий, стремления людей к ограждению своих прав от незаконных посягательств, преодолению укоренившихся более чем за 80 лет в правовой теории, процессуальном законодательстве и судебной практике ортодоксальных постулатов, не отвечающих требованиям устройства и функционирования судебной власти в демократическом обществе. | |
|
