|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (15/16), 2005 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ | | | Белов А. В.
профессор Университета префектуры Фукуи (Япония),
кандидат экономических наук
| |
| | | |
В российской бюджетной системе происходят крупные изменения, вызывающие значительный интерес у зарубежных исследователей. Автор данной статьи обобщил информацию о современных направлениях реформы бюджетной системы России и представил ее в виде двух докладов (в марте и июле 2005 года) на заседаниях научных обществ Японии. Доклады получили положительные оценки. По-видимому, их содержание может представлять интерес и для российской аудитории. В первом докладе, который явился основой для данной статьи, был проведен анализ основных характеристик российской бюджетной системы. В целом по результатам проведенного исследования можно заключить, что по внешним признакам (доля расходов расширенного правительства в ВВП, структура доходов и расходов, механизм формирования и исполнения бюджета) российские показатели достаточно близки к критериям, характерным для среднеразвитых стран с рыночной экономикой. Второй доклад, который содержал обзор некоторых особенностей экономики и бюджетной системы России, будет опубликован в следующем номере журнала.
Доходы и расходы расширенного правительства России
В 2003 г. доходы расширенного правительства России составили 36.6 % ВВП, а расходы - 35.5 % (6, p.19) (Таб. 1). Это несколько ниже, чем в среднем в странах ОЭСР и ЕС и примерно соответствует уровню стран Балтии и Восточной Европы (БВЕ), но существенно выше, чем в большинстве стран с близким к российскому уровнем экономического развития. По-видимому, эти цифры иллюстрируют хорошо известную особенность постсоциалистической экономики России, в которой на фоне сравнительно низкого уровня душевого ВВП существует крупный государственный сектор и широкая система социального обеспечения.
В 1999-2002 гг. по поводу динамики указанных показателей в российских экономических и политических кругах велась оживленная дискуссия. Итог дискуссии по проблеме доходов подвел Е.Гайдар, который заявил, что в долгосрочной перспективе в России маловероятна возможность устойчивого повышения государственной нагрузки на экономику (1, с.23). По вопросу о расходах бюджета РФ высказывались идеи о необходимости их радикального сокращения. Так, Г.Греф в 2000 г. и Е.Ясин в 2002 г. предлагали довести их уровень до 30 % ВВП в течение 7-10 лет, при этом повысив их эффективность и изменив структуру (2, с.8). Их идеи не получили поддержки, хотя многие предложения о реформах государственной деятельности были учтены.
Реакция общества на изменения в порядке выплаты социальных льгот в январе 2005 г. еще раз показала, что сокращение предоставления социальных услуг, даже если оно сопровождается улучшением качества государственного управления, отвергается и населением, и парламентом, и, в конечном счете, президентом. Все это говорит о том, что в России постепенно формируется консенсус о необходимости сохранения основных социальных обязательств государства и поддержания государственных доходов и расходов на уровне, обеспечивающем социальную и экономическую устойчивость в стране. Скорее всего, в ближайшие 5-10 лет коридор возможных колебаний этих показателей будет лежать в пределах 34-37 % ВВП, как это было в 2001-2003 гг.
Итоги и перспективы реформирования налоговой системы России
Анализ экономической литературы показывает, что связь между налоговой политикой и экономическим развитием сложно определить однозначно(7, с.9). Тем не менее, на практике международными финансовыми организациями разработан ряд принципов управления налоговой системой, рекомендуемых развивающимся странам и станам с переходной экономикой. К числу этих принципов относится опора на НДС и акцизы на нефтепродукты, алкоголь, табак и предметы роскоши, а также требование снижения внешнеторговых налогов до минимального уровня. Кроме того, рекомендуется применять умеренные ставки налогов на доходы физических и юридических лиц, призванные обеспечить возможность социальной защиты (подоходный налог) и стимулирования инвестиций (налог на прибыль) (8, с.28-45).
На учет именно этих принципов были ориентированы российские налоговые реформы. Хорошо известно, что в ходе их проведения возникли значительные трудности, в результате чего процесс реформирования был разбит на два этапа (1992-1999 гг. и после 1999 г.). Подчеркнем, что опыт России не был уникальным, подобные проблемы характерны для многих стран с переходной экономикой. Особый интерес представляет вторая волна налоговой реформы, которая началась в конце 1990-х годов почти одновременно в большинстве стран с переходной экономикой. Задачи реформирования в этот период сводились к упрощению налоговых правил, сокращению ставок и количества ступеней налогов на доходы физических и юридических лиц, снижению налогов на фонд заработной платы и социальных взносов предприятий, отмене налоговых льгот, а в России реформа была направлена еще и на централизацию доходов в руках федерального правительства.
В России после кризиса 1998 г. произошло обесценение государственного долга и резкое сокращение государственных расходов. Это позволило сделать реформу быстрой и радикальной. Среди наиболее заметных шагов реформы отметим введение в 2001 г. единой и самой низкой в мире (13 %) ставки подоходного налога, снижение в 2002 г. налога на прибыль с 35 до 24%, введение в 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых, снижение НДС в 2004 г с 20 до 18 % , снижение средней ставки ЕСН в 2005 г. с 30 до 24-25% и сокращение количества налогов до 10-ти федеральных, 3-х региональных и 2-х местных начиная с 2006 г. Главным обещанием правительства в начале реформы было ежегодное снижение налоговой нагрузки на 1 % ВВП с 2004 г. на протяжении 2-3 лет (5, с.65-83). По состоянию на начало 2005 г. это обещание удавалось выполнять. Реформа продолжается до сих пор, но главные черты новой налоговой системы, сложившиеся уже к 2002 г., сводятся к следующему.
Общий уровень налоговых доходов России составил 34.9 % ВВП (Таб. 2). Это меньше средних показателей ЕС и ОЭСР, но превышает данные БВЕ, СНГ и ряда развивающихся стран с рыночной экономикой. Отметим, что `нормальный уровень` государственных доходов зависит от большого числа факторов и, скорее всего, не может быть определен только средствами экономической науки. Тем не менее, продолжают появляться исследования о взаимосвязи налоговых изъятий и уровня душевого ВВП, которые рекомендуют России некоторое сокращение налоговой нагрузки (4, с.15).
Кроме того, в структуре российских налоговых поступлений по сравнению со странами ЕС и ОЭСР относительно мала доля `прямого` налогообложения (налогов на доходы граждан и предприятий) и велика доля `косвенного` (НДС и внешнеторговых налогов) (Таб. 2). Однако, эта черта свойственна большинству развивающихся стран и стран с переходной экономикой. По-видимому, перенос центра тяжести с `косвенных` на `прямые` налоги, т.е. с потребления на доходы, является общей закономерностью эволюции налоговой системы, и Россия только начинает движение по этому пути. Еще одна российская особенность заключается в том, что поступления от налога на прибыль (4.3 % ВВП) превышают доходы от подоходного налога (3.3 %), т.е. предприятия несут относительно большую налоговую нагрузку по сравнению с физическими лицами. Такая же ситуация свойственна для стран СНГ и новых рыночных государств, где население небогатое, но охотно работает в теневом секторе экономике и не привыкло платить налоги. С решением этих проблем доля налога на прибыль должна постепенно сокращаться, а доля подоходного - возрастать. Именно такая тенденция наблюдается в России с 2001 года. Кроме этого, в формировании российских налоговых поступлений важную роль играют внешнеторговые (3 % ВВП) и прочие налоги (5.5 % ВВП). За их счет российское правительство изымает часть конъюнктурных доходов от экспорта сырья. Такая практика не встречает возражений среди экспертов.
Наконец, величина ставок, а также механизм сбора и перспективы увеличения поступлений серьезно различаются в зависимости от вида налога (Таб. 3). Так, подоходный налог при самой низкой в мире ставке, составляющей 13 %, приносит в бюджет 3.3 % ВВП, т.е один процент ставки налога дает сборы в размере 0.25 % ВВП. Соотношение 0.25 можно назвать `показателем эффективности налога` (4, с.19). По `эффективности` обложения физических лиц Россия уже обогнала СНГ, новые рыночные страны, Балтию и Восточную Европу, но ощутимо отстает от стран ОЭСР и ЕС. Следовательно, возможности снижения ставок на данном этапе иссякли, однако способы дальнейшего увеличения поступлений еще не исчерпаны, и они связаны с мерами, направленными на улучшение собираемости налогов.
Налог на прибыль предприятий и организаций в России имеет самую низкую ставку и самую высокую `эффективность` среди рассматриваемых групп стран. Перспективы увеличения его сборов без повышения ставок практически отсутствуют, а давление налоговых властей на предприятия в связи с уплатой этого налога намного выше, чем за рубежом. Ситуацию с ЕСН можно оценить как `высокие ставки/низкая эффективность`, что говорит о возможностях одновременного снижения ставки и повышения собираемости. НДС характеризуется высокой ставкой при высокой эффективности. Поэтому увеличение сборов НДС весьма ограничено и возможно, скорее всего, только в случае снижения ставок. Приведенные оценки, при всей их простоте, неплохо объясняют направления российской налогово-бюджетной политики в 2003-2005 гг.
На этой основе можно заключить, что в результате реформ 2000-2001 гг. в России сложилась налоговая система, отвечающая требованиям страны со средним уровнем развития рыночной экономики. Как показало недавнее международное исследование Мирового Банка, в 2002 г. только 24.6 % российских компаний считали высокие налоговые ставки главной трудностью в своей деятельности (3, с.247). Систему сбора налогов назвали препятствием 31.8 % опрошенных в России фирм. Если учесть, что для стран СНГ эти цифры составляли, соответственно, 31.2 % и 32.2 %, для БВЕ - 29.5 % и 19.8 %, для развивающихся рыночных стран - 41.3 % и 34.3 %, российскую налоговую систему на мировом фоне можно оценить как весьма либеральную и неплохо содействующую развитию рынка.
Особенности политики расходов расширенного правительства.
Главным направлением политики расходов на протяжении 1990-х гг. было их сокращение и приведение в соответствие с имеющимися доходами. В России эта задача была решена к 2000 г., когда дефицит бюджета расширенного правительства сменился профицитом (Таб. 1). Уровень расходов в 2003 г., как мы уже отмечали выше, составил 35.5 % ВВП, что превышает средние показатели для СНГ и новых рыночных стран, но ниже значений для стран БВЕ, ОЭСР и ЕС.
Особенности российской расходной политики проявляются в структуре бюджетов. Обратившись к функциональной классификации расходов (Таб. 4, нижняя часть) можно увидеть, что относительные доли образования (3.0 % ВВП) и медицинского обслуживания (1.9 %) в расходах российского бюджета чрезвычайно малы. Перечисленные сектора более всего пострадали от рестрикционной политики 1990-х гг. Напротив, на социальное обеспечение направляется 25-30 % всех расходов, или 9.4 % ВВП в 2001 г. Это лишь немного меньше средних цифр для БВЕ, ОЭСР и ЕС, но превышает показатели таких стран, как США и Япония. Закономерно возникает вопрос, может ли Россия позволить себе такую обширную систему социального обеспечения. Однако ответ на него лежит скорее в области социологии и политики, чем экономики.
В экономической классификации расходов (Таб. 4, верхняя часть) выделяется малая доля оплаты труда государственных служащих (5.8 % ВВП). Низкие зарплаты, особенно в здравоохранении и образовании, снижают качество предоставления общественных услуг, но оставляют больше возможностей для покупки товаров и трансфертов населению. Кроме того, в России сравнительно невысоки процентные платежи (2.7 %), что создает определенный резерв для расходов по другим направлениям. Отметим также высокую долю капитальных расходов (5.1 %), которая говорит о важной роли государства в инвестиционном процессе (пятая часть всех российских инвестиций в основной капитал осуществляется за счет федерального и региональных бюджетов).
Сравнение структуры расходов, к сожалению, не позволяет судить о механизме предоставления общественных услуг. Существует множество исследований, указывающих на сохранение в России социалистической практики планирования бюджетных расходов по нормам на одного потребителя, без учета затрат и результатов. Результат такой практики проявляется в неэффективности предоставления базовых услуг в российском общественном секторе, что хорошо изучено и подтверждено статистикой. Достаточно отметить такие факты, как большое количество врачей и учителей при нехватке лекарств и учебников, низкий уровень жизни пенсионеров при направлении на социальное обеспечение десятой части ВВП и т.д. Все это подчеркивает значение так называемой `структурной реформы`, осуществляемой с 2001 г., элементами которой является пенсионная реформа, реформирование здравоохранения и образования, государственной службы, а также комплекс мер по сокращению субсидирования населения. В сущности, `структурная реформа` представляет собой второй этап перестройки российской бюджетной системы, следующий за первичным сокращением расходов. Она направлена на повышение эффективности сектора государственного управления и, разумеется, потребует длительного времени.
В целом, сравнительный анализ российской бюджетной системы с системами других стан оставляет двойственное впечатление. По внешним признакам, особенно в области доходов, она приближается к критериям среднеразвитых стран с рыночной экономикой. Однако в общественном секторе, как это заметно из расходной политики, с социалистических времен сохранились крупные структурные проблемы, решение которых началось сравнительно недавно. | | | | Таблица 1. Операции расширенного правительства Российской Федерации в 1997-2003 гг. (% ВВП). |  | | | | Таблица 2. Налоговые доходы расширенного правительства (% ВВП) |  | * простая средняя, ** 2002
БВЕ-страны Балтии и Восточной Европы
НРС-новые рыночные страны (emerging market economies)
Источник :
Lorie H. Priorities for Further Fiscal Reform in the Commonwealth of Independent States.
IMF Working Paper, WP/03/209, p.37. | | | | Таблица 3. Сравнение налогов |  | * простая средняя, ** 2002, *** простой средний тариф
Источники :
Lorie H. Op.cit., p.19.
World Development Indicators 2004. The world Bank, 2004. | | | | Таблица 4. Расходы расширенного правительства (% ВВП) |  | * простая средняя, ** 2002
Источник : Lorie H. Op.cit., p.26. |
| |
|
|
