|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (88), 2023 | | | | СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЕВРАЗИЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА | | | Нагиева А. А.
доцент кафедры международного права
Московского государственного института международных отношений (университета)
Министерства иностранных дел Российской Федерации,
кандидат юридических наук
| |
| | | | | В статье рассматривается одно из приоритетных направлений внешней политики Российской Федерации, которая, согласно Концепции внешней политики РФ от 2023 г., включает развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами — участниками СНГ и дальнейшее укрепление действующих на пространстве СНГ интеграционных структур с российским участием. Показано, что одним из главных принципов развития этих отношений является обеспечение эффективной защиты прав и интересов соотечественников, проживающих в государствах-участниках СНГ и усиление взаимодействия этих государств по различным направлениям сотрудничества. Именно поэтому сотрудничество по линии дипломатических представительств и консульских учреждений приобретает особую актуальность. | | Ключевые слова: консульское право, консульские учреждения, консульские сношения, государства-участники СНГ | | УДК 341.82 Стр: 34 - 37 |
Введение. Правовую основу консульских сношений Российской Федерации с государствами — участниками СНГ составляют консульские конвенции, соглашения с участием этих государств на двусторонней и многосторонней основах. К многосторонней договорной основе относятся конвенции об основных правах и свободах человека, об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам и по ряду иных вопросов. Что же касается двусторонней договорной основы, то здесь в первую очередь следует упомянуть многочисленные консульские конвенции и соглашения об установлении дипломатических отношений между государствами-участниками СНГ.
В дипломатических и консульских отношениях между государствами — участниками СНГ наблюдается тенденция к унификации и гармонизации законодательной базы, применимой к этим отношениям. Многочисленные модельные законы, региональные соглашения и двусторонние консульские конвенции содержат общие положения, направленные на защиту общеполитических интересов государств-участников СНГ, усиление мер защиты в отношении их граждан, обеспечение благоприятных условий для экономического сотрудничества и. т.д. Принятие в 2000 г. Модельного закона СНГ «О консульских учреждениях» является ярким тому подтверждением.
Модельный закон СНГ «О консульских учреждениях» 2000 г. Существенный вклад в правовую регламентацию консульских отношений между государствами — участниками СНГ внес Модельный закон о консульских учреждениях, принятый на шестнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 9 декабря 2000 г. (далее Модельный закон СНГ 2000 г.).
Как отмечено в ст. 1 Модельного закона СНГ 2000 г., «Закон определяет правовые основы, цели, задачи и основные направления деятельности консульских учреждений государства».
Следует заметить, что принятие данного Закона не ограничивает правовое действие других универсальных, региональных и двусторонних соглашений, применимых к консульским сношениям. Так, согласно ст.3 Модельного закона СНГ 2000 г.: «Консульское учреждение в своей деятельности руководствуется законодательством государства, международными договорами, Венской конвенцией о консульских сношениях, участниками которых являются представляемое государство и государство пребывания, а также нормами международного права».
Структура самого Модельного закона 2000 г. во многом схожа с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. В законе в первой статье также перечислены определения, применимые к деятельности консульских учреждений, изложен порядок назначения главы консульского учреждения, подробно раскрываются консульские функции, а также требования, предъявляемые к почетным консулам и порядок их деятельности.
Серьезным упущением в Модельном законе 2000 г. является отсутствие в ней норм, регламентирующих объем привилегий и иммунитетов консульских учреждений и их сотрудников. По части привилегий и иммунитетов можно сослаться только на ст. 10 Закона, где говорится, что «Согласно нормам международного права государственный флаг может быть поднят и государственный герб укреплен на здании, занимаемом консульским учреждением, на резиденции и средствах передвижения его главы». Если сопоставить эту норму Модельного закона 2000 г. с аналогичной нормой, содержащейся в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., то выявляется расхождение в объеме указанной привилегии об использовании государственной символики. Так, согласно Венской конвенции 1963 г. «Государственный флаг представляемого государства может быть вывешен и его государственный герб укреплен на здании, занимаемом консульским учреждением и, когда это связано с исполнением служебных обязанностей, на его средствах передвижения». Соответственно, использование государственного флага на средствах передвижения по Венской конвенции 1963 г. носит исключительно функциональный характер, так как установление государственной символики на транспортных средствах допускается только при исполнении служебных обязанностей. Согласно же Модельному закону 2000 г., государственная символика может быть использована на транспортных средствах в любое время, без привязки к выполнению служебных обязанностей, то есть данная привилегия в Законе закреплена в абсолютном объеме.
При сравнительно-правовом анализе положений Модельного закона 2000 г. и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. выявляется много нововведений, предусмотренных Законом. Так, например, согласно Закона под «консульскими учреждениями» следует понимать генеральное консульство, вице-консульство, консульское агентство и консульскую службу дипломатического представительства. Тогда как, согласно ст. 1 Венской конвенции 1963 г., «консульское учреждение» означает любое генеральное консульство, консульство, вице-консульство или консульское агентство. Приравнивание консульского отдела дипломатического представительства, возглавляемого, как правило, консулом, к консульскому учреждению, который, по сути, является самостоятельным органом внешних сношений, не совсем корректно. Консульские учреждения открываются по факту установления консульских отношений, и даже в некоторых случаях государства ограничиваются поддержанием только консульских отношений, без установления дипломатических. Что касается порядка функционирования консульского отдела при дипломатическом представительстве, ее деятельность допустима только при установлении дипломатических отношений и открытии дипломатического представительства, в качестве части дипломатического представительства.
Особое внимание в Модельном законе уделено консульским функциям.
На консульские учреждения возложены следующие функции: защита законных прав и интересов граждан и юридических лиц представляемого государства в государстве пребывания; учет граждан представляемого государства, постоянно проживающих или временно находящихся в пределах консульского округа; ознакомление граждан, временно находящихся в пределах консульского округа с интересующими их законодательными актами государства пребывания, а также с местными обычаями; проведение культурно-просветительных мероприятий для находящихся в его консульском округе граждан представляемого государства; оказание помощи и защиты гражданам представляемого государства, находящихся под арестом, задержанных, лишенных свободы или отбывающих наказание в иной форме; паспортно-визовые функции; функции по вопросам гражданства; функции по регистрации актов гражданского состояния; нотариальные действия; легализация; функции по защите судов и членов экипажей судов и ряд других функций.
Согласно Модельному закону 2000 г., в странах, где нет дипломатических представительств государства и где оно не представлено представительством третьего государства, консульское должностное лицо может с согласия государства пребывания и без изменения своего консульского статуса пользоваться полномочиями на осуществление дипломатических актов.
Согласно Модельному закону 2000 г., консул может выполнять и иные функции, если они не запрещены законодательством государства пребывания или против выполнения которых не возражает государство пребывания, или которые предусмотрены международным договором, участниками которого являются представляемое государство и государство пребывания.
Новым для консульской практики является норма Закона, предусматривающая обязанность консула не реже одного раза в год совершать объезд своего консульского округа. Докладная записка об объезде должна быть направлена министерству иностранных дел и дипломатическому представительству представляемого государства в государстве пребывания.
Особое внимание в Модельном законе 2000 г. уделено функциям по защите судов и членов экипажей судов.
Так согласно Закону, консул имеет достаточно широкий круг полномочий и выполняет различные действия для оказания помощи судну:
• предоставляет помощь при оформлении судовых документов;
• посещает судно, осматривает его, а также предоставляет капитану судна информацию о законодательстве, действующем в государстве пребывания;
• предупреждает капитана судна о том, что заход в какой-либо порт государства пребывания может быть небезопасным или нежелательным;
• расследует происшествия, которые имели место в то время, когда судно находилось в море, проводит опрос капитана и экипажа об обстоятельствах происшествия. В случае, если происшествие имело место, то консул принимает заявление, исходящее от капитана судна, о гибели или повреждении судна, или груза. Консул ставит свою подпись и тем самым заверяет акт о морском протесте. Акт о морском протесте — документ о произошедшем происшествии (гибели судна или груза, столкновении, спасании, загрязнении моря и. т.д.);
• присутствует лично при проведении следственных действий или каких-либо иных действий, имеющих принудительный характер, проводимых в отношении судна и членов его экипажа;
• разрешает споры, возникшие между капитаном судна и членами экипажа и ряд других действий.
Таким образом, очевидно, что Модельный закон 2000 г. внёс существенный вклад в регламентацию консульских функций и, в целом, в правовое регулирование консульской деятельности на пространстве СНГ.
Консульские конвенции и иные региональные соглашения, применимые к консульским отношениям между государствами-участниками СНГ. В числе правовых документов СНГ, применимых к деятельности консульских учреждений следует также упомянуть Соглашение о безвизовом передвижении граждан СНГ по территории его участников 1992 г., Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 1993 г., Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства 1996 г., Соглашение о порядке въезда граждан государств-участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и выезда из них 1997 г., Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г. и другие.
Особое место в регламентации консульских сношений между государствами-участниками СНГ занимают двусторонние консульские конвенции. Эти конвенции имеют схожую структуру, но между тем каждая из них имеет и свои особенности.
В консульских конвенциях между государствами-членами СНГ наблюдаются тенденции к приравниванию статуса консульских должностных лиц к дипломатическим агентам, к предоставлению почетным консульским учреждениям возможности выполнять полный перечень консульских функций наравне со штатными консульскими учреждениями и ряд иных общих положений.
Например, в консульских конвенциях Российской Федерации с Азербайджаном, Узбекистаном, Туркменистаном, Казахстаном иммунитет от юрисдикции государства пребывания консульских должностных лиц практически совпадает с иммунитетом от юрисдикции дипломатических агентов, предусмотренным ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. В Консульской конвенции между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой от 6 июня 1995 года, в ст. 18 и 19 консульские должностные лица в отношении их личной неприкосновенности и иммунитета от юрисдикции государства пребывания приравниваются к дипломатическим агентам [1].
Определенные общие тенденции наблюдаются в объеме иммунитетов и привилегий, предоставляемых самим консульским учреждениям, в частности в обеспечении неприкосновенности консульских помещений.
В некоторых консульских конвенциях, в частности, в конвенциях, заключенных Российской Федерацией с Арменией, Грузией, Кыргызстаном, Узбекистаном, Белоруссией, Туркменистаном содержится «пожарная оговорка» с некоторыми условиями.
Так, например, в консульской конвенции между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой от 1994 г. говорится, что «Власти государства пребывания не могут вступать в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения, иначе как с согласия главы консульского учреждения, главы дипломатического представительства государства или назначенного одним из них лица. Если не будет прямого отказа со стороны лиц, упомянутых в настоящем пункте, то в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты, власти государства пребывания могут вступать в консульские помещения. Однако властям не разрешается ни в коем случае нарушать принципы неприкосновенности архива консульских помещений и, в особенности, изучать или конфисковать его».
В Консульской конвенции между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой от 6 июня 1995 года, в ст.13 говорится, что в случае пожара или иного стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер, власти государства пребывания могут вступать в консульские помещения при условии, «если не будет прямого отказа со стороны главы консульского учреждения или главы дипломатического представительства [1].
В некоторых консульских конвенциях между странами СНГ и вовсе отсутствует «пожарная оговорка». Так, согласно консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 1994 г. «Консульские учреждения и жилые помещения работников консульского учреждения неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в консульские помещения и жилые помещения работников консульского учреждения без согласия главы консульского учреждения или главы дипломатического представительства представляемого государства в государстве пребывания или лица, назначенного одним из них».
Компромиссный характер этой формулировки, по мнению профессора Б.В. Ганюшкина, «находит свое выражение в том, что позволяет своевременно принять безотлагательные меры защиты от пожара и других стихийных бедствий и в то же время свести до минимума возможные негативные последствия вступления властей государства пребывания в помещения консульства в подобных случаях, поскольку документы, имеющиеся в консульстве, которые, вполне вероятно, могут содержать конфиденциальные сведения, не могут быть просмотрены или конфискованы» [3].
Напомним, что согласно Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. под «пожарной оговоркой» следует понимать право властей государства вступать в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения с предполагаемого согласия главы консульского учреждения в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты.
Консультативный совет руководителей консульских служб МИД государств — участников СНГ. Отдельное место в формировании правовой основы консульских отношений на пространстве СНГ отводится консультациям по консульским вопросам. Как правило, консультации проводятся на двусторонней основе.
13 ноября 1992 года, в соответствии с принятым Советом министров иностранных дел СНГ Протоколом о целях и принципах координации действий государств Содружества в консульской области был создан Консультативный совет руководителей консульских служб министерств иностранных дел государств — участников Содружества Независимых Государств.
Согласно Положению о Консультативном совете руководителей консульских служб министерств иностранных дел государств — участников Содружества Независимых Государств, принятому Советом министров иностранных дел СНГ в Ташкенте, в 2013 г., Консультативный совет является органом сотрудничества СНГ в сфере консульских отношений, состоящим из руководителей консульских служб министерств иностранных дел государств — участников.
К задачам Консультативного совета отнесено:
• реализация решений Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел СНГ, касающихся вопросов деятельности консульских служб министерств иностранных дел государств — участников Содружества;
• обеспечение эффективности взаимодействия консульских служб министерств иностранных дел государств — участников Содружества;
• содействие успешному решению консульских задач, общих для министерств иностранных дел государств — участников Содружества;
• разработка совместных проектов соглашений, путей решения проблем, возникающих в консульской области.
Заседания Совета проводятся не реже чем один раз в год поочередно в государствах — участниках СНГ. Совет принимает рекомендации и решения.
Рекомендации принимаются на основании консенсуса участвующих в заседании членов Совета.
Решения принимаются по вопросам организационного, информационного и процедурного характера квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа голосов, присутствующих на заседании членов Совета.
Юбилейное, тридцатое заседание Консультативного заседания проходило летом 2023 г. в Кыргызской Республике. На заседании были рассмотрены такие вопросы, как:
• необходимость активизации работы с компетентными органами государств — участников СНГ по исполнению Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года и двусторонних консульских конвенций, устранения имеющихся нарушений в целях неукоснительного и своевременного их соблюдения;
• необходимость своевременного направления уведомлений о задержании, аресте и смерти, а также предоставления консульского доступа к задержанным. В этой связи была отмечена целесообразность информирования в электронном формате по указанным вопросам;
• необходимость продолжать работу с уполномоченными органами своих стран по разъяснению в рамках своей компетенции положений Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года и Кишиневской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 года, касающихся легализации, истребования документов, рассмотрения ходатайств физических лиц о взыскании алиментов по судебным приказам и своевременного направления информации об обвинительных приговорах в отношении лиц, осужденных на территории стран СНГ и других вопросов;
• необходимость усиления мер по реализации Конвенции о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания от 6 марта 1998 года. Приняли решение рекомендовать компетентным органам государств — участников данной Конвенции налаживать более активное сотрудничество в ее рамках;
• необходимость введения между государствами — участниками СНГ электронного документооборота в рамках исполнения положений Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года и Кишиневской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 года;
• необходимость перехода в электронный формат консульских услуг и улучшение их предоставления гражданам государств — участников СНГ и ряд других вопросов.
Заключение. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод о том, что на пространстве СНГ сформировалась прочная правовая основа для эффективного взаимодействия членов Содружества по различным направлениям их совместной деятельности.
Многочисленные двусторонние и многосторонние соглашения по вопросам защиты и поощрения прав и интересов отдельных категорий населения, по общеполитическим вопросам, по вопросам экономического сотрудничества и ряд других соглашений создают основу для выработки единых правовых механизмов с целью защиты прав и интересов и государств-участников СНГ, их граждан и юридических лиц.
Отдельного внимания заслуживает тенденция к унификации и гармонизации законодательных основ государств-участников СНГ, применимых к деятельности консульских учреждений. Модельный закон СНГ «О консульских учреждениях» 2000 г. создал единую правовую основу для функционирования консульских учреждений на пространстве СНГ.
Существенная роль в правовой регламентации дипломатических и консульских отношений между государствами-участниками СНГ отводится также двусторонним соглашения и консульским конвенциям. Эти соглашения отличаются расширительным толкованием объема функций, выполняемых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями, а в некоторых случаях объема иммунитетов и привилегий, предоставляемых, как самим этим органам внешних сношений, так и их сотрудникам.
Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день на пространстве СНГ удалось создать эффективные правовые механизмы для дальнейшего плодотворного сотрудничества государств-участников Содружества с целью реализации грядущих проектов, нацеленных на углубление интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Содружество должно стать единым правовым пространством для выработки общих стратегических направлений сотрудничества и координации действий, как в рамках интеграционных процессов, так и на международной арене. |
| |
|
|
