|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (86), 2023 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Максимов С. Н.
заведующий кафедрой землеустройства и кадастров
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук, профессор
| |
| | | | | Статья посвящена вопросам разрешения проблем прав собственности при реализации проектов комплексного развития территорий, предусматривающих снос и расселение сносимых многоквартирных домов, в том числе, тех, отдельные помещения в которых (квартиры, нежилые помещения) находятся в частной собственности. В статье доказывается, что практическое разрешение проблем должно основываться на концепции «распределенной собственности» | | Ключевые слова: реновация, комплексное развитие территорий, отношения собственности, «распределенная собственность» | | УДК 347.235 Стр: 133 - 136 |
Вопросы содержания, функционирования и развития отношений собственности, по общему признанию экономистов-теоретиков, независимо от принадлежности их к разным экономическим школам, являются ключевыми для понимания экономических процессов. При этом, если в периоды относительно стабильного социально-экономического развития они нередко находятся на периферии внимания исследователей и широкой общественности, то во времена серьезных сдвигов, возникновения новых явлений в экономической жизни это внимание кратно возрастает. При этом, как часто бывает, инициаторами такого повышенного внимания становятся не профессиональные теоретики, а представители общественности, для которых обращение к таким фундаментальным вопросам непосредственно связано с реализацией их собственных интересов.
Так произошло и сейчас, после принятия в декабре 2020 г. существенных изменений в российском градостроительном и смежных законодательствах, особенно в Градостроительном Кодексе РФ (далее ГрК РФ), предметом которых было введение в градостроительную деятельность нового направления — комплексное развитие территорий (КРТ)[1]. Отличительными особенностями этого направления в градостроительной деятельности являются три аспекта: во-первых, дело должно идти именно о развитии территорий, а не строительстве отдельных объектов недвижимости, во-вторых, главный акцент делается на комплексности, как необходимой характеристики градостроительной деятельности, в-третьих, центр тяжести в градостроительной деятельности переносится с нового строительства и освоения незастроенных территорий к преобразованиям уже существующей застройки.
Для того, чтобы понять, в чем заключается проблематика собственности в условиях переориентации градостроительной деятельности на преобразование застроенных территорий целесообразно кратко рассмотреть историю формирования идеи перехода к комплексному развитию территорий.
Понимание комплексности как необходимого атрибута градостроительной деятельности в современной России начинает формироваться и приобретать практические очертания в середине первого десятилетия XXIвека. До этого застройка велась, преимущественно, «точечным» способом, — застраивались отдельные земельные участки в зонах уже сложившейся застройки, так что не было особой необходимости в развитии инфраструктуры, создания общественных пространств и т.д. Однако, этот ресурс постепенно исчерпал себя и начался переход от застройки участков к освоению территорий.
Первой формой такого перехода стали проекты комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства (КОТ), которые достаточно активно начали развиваться после принятия в 2007 г. Постановления Правительства РФ № 265 «Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства» [2]. Проекты КОТ реализуются на незастроенных территориях и сегодня являются основной формой жилищного строительства. Их отличительными характеристиками является, создание, наряду с жилыми домами также объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, возведенных не на бюджетные деньги, а за счет средств различных источников финансирования, в первую очередь частных инвестиций. Развитие КОТ позволило существенно увеличить объемы жилищного строительства, однако, в полной мере проблему комплексности они, конечно, не решают, поскольку нацелены именно на создание жилой среды и сопровождающих ее сервисов. При этом бурное развитие новых жилищных комплексов существенно усугубило транспортные проблемы городов, а нацеленность застройщиков на максимальную доходность при слабости публичного (государственного и муниципального) регулирования градостроительной деятельности привело к чрезмерной плотности застройки, низкому архитектурному качеству создаваемых объектов, преобладанию малогабаритных квартир и студий, что, в конечном счете, привело к созданию территорий с низким качеством городской среды.
Следующим шагом в развитии идеи комплексности стало появление нового типа градостроительных проектов, — проектов комплексного устойчивого развития территорий (КУРТ), понятие которых было введено Федеральным законом N 373-ФЗ от 03.07.2016 [3]. Новая форма организации градостроительной деятельности отличалась от проектов КОТ по нескольким направлениям. Во-первых, проекты КУРТ могли быть реализованы в нескольких вариантов развития территорий: комплексное освоение территорий, (в том числе, в целях жилищного строительства), развитие застроенных территорий, комплексное развитие территорий по инициативе правообладателей. Акцент, таким образом, переносился не на освоение незастроенных территорий, а на редевелопмент застроенных территорий. Во-вторых, развитие должно было обеспечить достижение расчетных показателей наличия коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры и расчетных показателей доступности данных объектов для граждан, а также, в целях сбалансированного формирования зон КУРТ создание новых рабочих мест для населения. КУРТ, таким образом, расширяло понятие комплексности, предусматривая сбалансированное развитие жилищной сферы и мест приложения труда, а также обозначало новое магистральное направление градостроительной деятельности — развитие застроенных городских территорий, более интенсивное использование городского пространства.
Начало внедрения принципов КУРТ в градостроительную практику совпало по времени с началом реализации в 2017–2018 гг. масштабной программы реновации жилищного фонда в г. Москве, утвержденной Правительством Москвы Постановлением № 497 от 1 августа 2017 г.[4] на основе — Программой реновации жилищного фонда в г. Москве на основе Федерального закона от 01.07.2017 г. № 141-ФЗ [5].
Обобщение накопленного опыта законотворческой деятельности и практической реализации программы реновации жилищного фонда в г. Москве нашли свое отражение в принятии в декабре 2020 г Федерального закона № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий»[6]. В законодательном акте было выделено четыре вида комплексного развития территорий (КРТ): КРТ жилой застройки, КРТ нежилой застройки, КРТ незастроенных территорий, КРТ по инициативе правообладателей (независимо от типа застройки). Непонятно, почему изначально не был предусмотрен вариант КРТ со смешанной застройкой, но в настоящее время уже появляются предложения по восполнению этого пробела в законодательстве.
Принятый Федеральный закон во многом носит рамочный характер, оставляя широкий простор для конкретизации и уточнении его положений на региональном уровне. Особенно это относится к программам и проектам КРТ жилой застройки, по отношению к которым региональные власти вправе по своему усмотрению конкретизировать следующие критерии (помимо наличия аварийных домов): степень физического износа основных конструктивных элементов здания, совокупная стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту конструктивных элементов здания, отнесение дома к построенным в период индустриального домостроения, нахождение дома в ограниченно работоспособном техническом состоянии, отсутствие в домах централизованных систем инженерно-технического обеспечения.
После изменений в федеральном законодательстве в 2021–2022 г. начался процесс принятия нормативно-правовых актов регионального уровня по вопросам КРТ, а вслед за ним и переход к практическим действиям. По данным Минстроя РФ по состоянию на апрель 2023 года под развитие территорий с помощью механизма КРТ рассматривается более 800 территорий, 345 решений о КРТ и уже более 290 проектов находятся в активной стадии реализации [7].
В Санкт-Петербурге процесс практической реализации механизма КРТ в настоящее время еще не начался, хотя в течение 2021–2022 гг. были приняты нормативно-правовые акты, посвященные вопросам развития в городе КРТ сначала на территориях с нежилой застройкой, затем по инициативе правообладателей, и наконец, в июне 2022 — закон Санкт-Петербурга, посвященный вопросам реализации КРТ на территориях жилой застройки. Практическое внедрение механизма КРТ затормозилось в значительной мере вследствие бурной реакции населения города, особенно проживающего на территориях, потенциально пригодных для реализации проектов КРТ, на принятие последнего из принятых законодательного акта — закона Санкт-Петербурга № 444–59 от 30 июня 2022 г. «О внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга по вопросам комплексного развития территорий в Санкт-Петербурге» [8]. Начавшаяся оживленная общественная дискуссия побудила органы власти города пойти на создание специальной организационной структуры — Общественного Штаба по вопросам развития КРТ на территории Санкт-Петербурга (в определенной степени по аналогии с Общественным штабом по контролю за реализацией Программы реновации в Москве) и отложить введение наиболее важных положений закона от 30.06.2022 г. до 2024 г.
Что же стало причиной такой активности населения города? Предваряя дальнейшее обсуждение проблемы, необходимо отметить одно очень важное обстоятельство. Ни федеральное законодательство, ни региональные нормативно-правовые акты не определяют конкретный способ реализации проектов КРТ. Практически во всех нормативных документах указывается, что комплексное развитие может осуществляться как путем сноса имеющейся застройки и строительство новых зданий и сооружений, так и путем их реконструкции. Однако на практике фактически всегда развитие территорий осуществляется по первому варианту; реконструкция имеющихся зданий, если и предполагается, то только как вспомогательный вариант в дополнение к сносу и новому строительству. Основанием для этого является нецелесообразность реконструкции в силу высокой степени износа зданий, находящихся в зонах КРТ, но, главное, недостаточная экономическая эффективность такого варианта с точки зрения потенциальных инвесторов/застройщиков. Именно абсолютное предпочтение сноса существующей застройки и, как следствие, неизбежное переселение жителей районов КРТ и становятся причинами резкого неприятия комплексного развития территорий населением, интересы которого затрагиваются такими проектами.
В ходе публичного обсуждения вопросов реализации проектов и программ КРТ в рамках Общественного Штаба, во время встреч представителей Штаба с населением районов города, в социальных сетях выявился ряд проблем, которые волнуют жителей и представителей различных общественных движений и групп. Среди них такие, как:
– критерии отнесения домов и территорий (кварталов) к категории, подлежащих КРТ;
– районы расселения жителей, выселяемых из их квартир, в связи с проведением КРТ;
– способ компенсации утрачиваемого в результате КРТ жилья: получение «равнозначной» или «равноценной» недвижимости жителями;
– способ определения величины компенсации при варианте «равноценности»:
– способ учета мнения собственников и нанимателей при решении вопроса о включении/невключении дома в программу КРТ;
– значимость голоса собственника (нанимателя) при решении вопроса о включении дома в проекты КРТ.
Как видим, проблематика, поднимаемая в ходе обсуждения вопросов развития КРТ, достаточно широка. Однако, вся она, так или иначе, связана с пониманием жителями районов потенциального применения механизма КРТ содержания их жилищных и имущественных прав, и прежде всего, прав собственности. Именно вопросы собственности являются ключевыми для определения оптимальных вариантов реализации курса на широкое распространение механизма КРТ с социально-экономической точки зрения и обращение к ним не только оправданно, но и необходимо.
Здесь нельзя не отметить, что в настоящее время отношения собственности не так часто становятся предметом целенаправленного изучения в среде отечественных экономистов. А между тем, в советский период был накоплен богатый опыт изучения отношений собственности, в том числе в Санкт-Петербургском университете. В разное время существенный вклад в разработку проблем собственности внесли такие ученые как Н.Д. Колесов, ставший одним из родоначальников изучения проблем собственности в середине 20 века, В.Н. Афанасьев, посвятивший свою глубокую и интересную монографию диалектике развития собственности как общественной формы производства, В.Т. Рязанов, в своих работах неоднократно затрагивавший проблематику собственности в контексте социально-экономического развития России. Положения этих авторов во многом определили направления исследований и идеи автора по вопросам собственности.
Автору уже приходилось в своих публикациях затрагивать проблемы собственности на недвижимость в условиях современных городов [9, 10], но превращение комплексного развития территорий в основную форму градостроительной активности требует еще раз взглянуть на эту проблематику, не повторяя уже выдвинутые положения, а развивая их применительно к новым явлениям в градостроительстве.
Общеизвестным является положение о том, что собственность как общественная форма экономических отношений не является безразличной к своему содержанию. Изменения в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных и нематериальных благ ведут к трансформации отношений собственности, в том числе, заставляют отказываться от некоторых положений, длительное время считавшимися незыблемыми и само собой разумеющимися. Именно это можно сказать о таком понятии как «форма собственности», традиционно рассматривавшимся как одно из основных понятий в теории собственности. Между тем, данное понятие отражает лишь один из аспектов отношений собственности, фиксируя принадлежность объекта собственности определенному субъекту: государству, муниципалитету, частному лицу. При этом в период формирования теории собственности в эпоху становящегося капиталистического общества в 17–19 вв. непреложным являлось положение о том, что только «титульный собственник» (лицо, обладающее юридически закрепленным правом собственности) имеет по отношению к объекту «положительное право», т.е. обладает властью над вещью, в то время как все остальные, включая государство, обладают лишь отрицательными правами, т.е. не имеют права препятствовать или ограничивать власть титульного собственника. Такая трактовка, по сути, являлась отрицанием предыдущего этапа развития отношений собственности в период, чаще всего именуемый феодализмом, когда абсолютным суверенитетом обладал лишь монарх, а все остальные обладали лишь правом условного владения. Частная собственность эпохи становления капитализма есть отрицание феодальной структуры отношений собственности. Современная же система отношений собственности является, по существу, «отрицанием отрицания: степень взаимозависимости и взаимовлияния различных субъектов становится в настоящее время столь плотной и тесной, что говорить об абсолютном характере частной собственности становится невозможно. При этом это отрицание вовсе не может быть сведено лишь к простому возврату к господству государства в отношениях собственности, как это произошло в период государственного социализма в СССР и некоторых других странах. Оно должно обеспечивать удержание того положительного, прогрессивного, что привнес в отношения собственности капитализм: личная свобода, автономность субъекта от общества и государства, свобода вступать или не вступать в экономические отношения, контракты и пр., возможность получать плоды от своей экономической активности и т.д. Теоретическим отражением наступающего нового этапа развития отношений собственности стало появление таких теоретических концепций как экономическая теория прав собственности, контрактная и стейкхолдерская концепции фирмы, основанные на идее о том, что права собственности в настоящее время распределены между различными субъектами.
Автор уже формулировал в своих работах тезис о том, что наиболее точным отражением современного состояния развития отношений собственности является концепция «распределенной» собственности, смысл которой состоит в том, что права собственности на многие экономические активы распределены между рядом взаимосвязанных субъектов, каждый из которых обладает ограниченным набором властных правомочий, не исчерпывающих всей полноты собственности, так что только в совокупности они обладают «полным пакетом» прав собственности, обеспечивающих власть над вещью.
В наибольшей степени это положение относится к городским земельно-имущественным комплексам по двум обстоятельством. Во-первых, в городах плотность и интенсивность взаимосвязей субъектов экономической деятельности наиболее развиты. Во-вторых, в условиях города права собственности на земельные участки, здания, территориальные земельно-имущественные комплексы, да и весь имущественный комплекс в целом распределены между различными субъектами социально-экономических отношений. При этом, с одной стороны, различные части одного и того же объекта недвижимости могут находиться в собственности различных субъектов. Например, в многоквартирном доме отдельные жилые помещения могут находиться в частной собственности, другие — в муниципальной (государственной) собственности, общее имущество дома — в общей долевой собственности, а земельный участок под домом, в зависимости от того, выделен ли он или нет, и в муниципальной (государственной), и в общей долевой собственности. Но и по отношению к отдельным помещениям права титульного собственника вовсе не являются абсолютными, в определенной степени принадлежат муниципалитету, управляющей компании (например, в части контроля за состоянием конструктивных элементов здания), и даже соседям.
В условиях относительной стабильности имущественных отношений, устоявшихся правил использования объектов и взаимодействия между разными субъектами по поводу этого использования, в отсутствие кардинальных перемен в использовании земельно-имущественных ресурсов, реальное переплетение правомочий собственности рассматривается как само собой разумеющееся, хотя внимательный анализ прав собственности показывает, что далеко не все правомочия полностью принадлежат титульному собственнику.
Например, (если рассуждать в рамках традиционно выделяемых правомочий собственника) титульному собственнику квартиры в многоквартирном доме принадлежит в полном объеме лишь право пользования, тогда как права владения и распоряжения принадлежат ему лишь отчасти. Например, он не может, без соответствующих согласований и разрешений, произвести планировку, использовать квартиру для производственной деятельности, обязан соблюдать экологические требования и пр., при продаже обязан, при наличии несовершеннолетних детей, согласовывать отчуждение квартиры с органами опеки и попечительства и т.д. Данные ограничения воспринимаются как данность и не рассматриваются в обыденном сознании как нарушение прав собственности.
Иное дело, когда обычное течение жизни прерывается существенными изменениями, затрагивающими интересы собственников и обладателей иных прав на недвижимость. Чем масштабнее эти изменения, тем в большей степени они воспринимаются как покушение на право собственности. Именно так обстоит дело и применительно к проблематике КРТ.
В сознании населения, проживающего на территориях, затрагиваемых КРТ, перспектива переселения в другие дома, на другой территории и, возможно, на территории другого района предстает как прямое попрание их прав как собственников, как подрыв конституционного строя. Это находит свое отражение в публикациях с таким, например, названием: «Закон о комплексном развитии территорий (КРТ) — убийца института частной собственности в России»[11] Этот тезис рефреном проходит через множество выступлений в социальных сетях, находит свое отражение в решениях собраний населения по поводу КРТ, в исках, подаваемых в судебные инстанции с требованиями отменить законодательные акты по вопросам КРТ, в обращениях во все органы государственной власти- от прокуратуры до Президента РФ.
Тем важнее разобраться, насколько же верны утверждения авторов этой и множества других публикаций относительно нарушения их прав собственности и неконституционности по этой причине принятых законов.
Как было показано выше, в настоящее время природа собственности существенно иная, нежели в XVII-XIX вв. Важны здесь два обстоятельства. Первое. Как, надеюсь, удалось показать, титульный собственник не обладает абсолютным правом на недвижимое имущество: права собственности распределены между различными субъектами. Второе. Современная трактовка прав собственности предполагает, что, наряду с положительными правами, титульный собственник обладает и правом отрицательным: он не может использовать имущество таким образом, который противоречит общественным интересам. Частные интересы не могут быть выше общественных. Это, безусловно, относится и к собственности. В тех случаях, когда того требуют общественные интересы, институты публичной власти -государство и муниципалитеты должны иметь право на изъятие земельных участков и иных объектов недвижимости у титульных собственников. Право на такое отчуждение (изъятие) прямо предусмотрено в ст.35 Конституции РФ и целым рядом статей Земельного (ст. 56.3) и Гражданского (ст.239.2) Кодексов РФ
Вместе с тем, в той же ст. 35 Конституции РФ указывается: «Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» [12]. По существу, в этой фразе уже признается распределение правомочий собственности между обществом в лице государства (и муниципалитета также) и титульным собственником. Государство и муниципалитеты имеют право, как представители общества, на изъятие недвижимого имуществ в публичных интересах, если они обоснованы. Но и титульный собственник, как член общества, обладает правом участия в принятии решений относительно судьбы своего имущества, и правом на соразмерную и справедливую компенсацию стоимости этого имущества с учетом упущенной выгоды.
На сформулированных тезисах и должна, на наш взгляд, строиться политика в сфере КРТ. Механизмы разработки и реализации программ и проектов КРТ должны предусматривать включение собственников и обладателей иных прав на недвижимость в процессы подготовки, принятия и реализации решений о комплексном развитии территорий. Собственники недвижимого имущества должны иметь право на возмещение, величина которого достаточна для того, чтобы они могли приобрести при необходимости на рынке имущество, по совокупности своих потребительских характеристик равноценное изымаемому, т.е. в основу определения размера возмещения должна быть положена справедливая рыночная стоимость.
Весьма существенное значение для успешного продвижения механизма КРТ и формирования позитивного общественного мнения имеет и просветительская деятельность, в том числе через сеть Интернет. |
| |
|
|
