|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (83), 2022 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Меркурьев В. В.
зав. кафедрой теории и технологий управления
Кузбасского государственного технического университета им. Т.Ф. Горбачёва (г. Кемерово),
кандидат экономических наук, доцент
Попов И. П.
доцент кафедры теории и технологий управления
Кузбасского государственного технического университета им. Т.Ф. Горбачёва (г. Кемерово),
кандидат педагогических наук
Мягков Е. В.
аспирант Кузбасского государственного технического университета им. Т.Ф. Горбачёва (г. Кемерово)
| |
| | | | | В статье рассмотрен организационно-экономический механизм стратегирования социально-экономического развития агломераций муниципальных образований. Выделены принципы стратегирования, предложено распределение полномочий в сфере стратегического развития агломераций муниципальных образований между уровнями государственного и муниципального управления. Представлена методика проектирования стратегии развития агломераций муниципальных образований | | УДК 332.156 Стр: 180 - 186 |
Существует мнение, что для агломераций нет необходимости определять особый статус в законодательстве и действующей нормативно-правовой базы достаточно для регулирования всех отношений, которые существуют в подобных территориальных образованиях. Проект федерального закона «О городских агломерациях» был отклонен Государственной Думой в первом чтении.
С другой стороны, факт наличия агломераций является общепризнанным, существует большое количество публикаций по этой тематике и в первой главе диссертационного исследования это подробно представлено. Наличие муниципальных образований, которые имеют между собой значительные агломерационные связи, требует определённых управленческих подходов и определения соответствующих организационно-экономических механизмов. Очевидно, что агломерации являются объектом управления, а значит необходимо законодательное закрепление данного термина в нормативных актах. На данный момент ни в одном из нормативно-правовых актов не дается определение данного понятия.
Для проведения эффективной региональной политики необходима выработка единого подхода к управлению агломерациями муниципальных образований. На данный момент существуют определенные региональные практики управления агломерациями, например, в Красноярском крае было создано госпредприятие «Корпорация «Красноярск–2020». В рамках действующих законов возможны два варианта юридического оформления взаимоотношений в рамках агломерации.
Первый подход предполагает объединение на добровольной основе и равноправное сотрудничество муниципалитетов в рамках созданной ассоциации (или иного союза) муниципальных образований. При этом каждое муниципальное образование сохраняет юридическую самостоятельность. Понятие ассоциации закреплено в Хартии о местном самоуправлении, ратифицированном в России, подобные объединения не имеют административно-распорядительных функций и не могут обеспечивать проведение единой политики на всей территории агломерации муниципальных образований. Также в подобные объединения нельзя передавать исполнение полномочий по решению вопросов местного значения, поэтому такие союзы не смогут иметь собственной финансовой и материальной базы для обеспечения стратегического развития территорий. Наличие подобных органов с совещательно-рекомендательными полномочиями с низкой долей вероятности смогут обеспечить проведение единой политики муниципальных образований, которые входят в агломерацию, особенно учитывая амбициозно-самостоятельную позицию многих глав муниципалитетов.
Второй подход заключается в создании административного округа (макромуниципалитет) с особым статусом, который позволит не производить изменение границ муниципальных образований и соответственно не будет необходимости проводить местный референдум. В первом приближении такая схема выглядит более предпочтительной, так как «надмуниципальный орган», законодательно наделенный полномочиями, способен проводить единую политику, совместную реализацию проектов, в том числе развитие общей инфраструктуры. Стоит предположить, что такой вариант потенциально может вызвать серьезное сопротивление региональных и местных элит.
Организационно-экономические модели управления агломерациями в Западных странах имеют различные подходы, в том числе к уровням управления (один или два уровня), степенью предоставляемой автономности муниципалитетам и централизацией управления государственными органами. Чаще всего встречаются модели, при которых органы государственной власти снижают свое участие в управлении агломерациями и всячески способствуют возникновению и развитию межмуниципальных связей и сотрудничества.
Можно выделить следующие виды моделей и механизмов управления развитием городских агломераций:
1. Объединение всех муниципальных образований в одно единое (одноуровневая модель).
2. Создание надмуниципального образования 2-го уровня (макромуниципалитет), а учитывая городские и сельские поселения, входящие в агломерацию, то возможно и 3-го уровня при сохранении существующих муниципальных образований.
3. Управление агломерациями муниципальных образований через заключение договоров и соглашений (договорная модель).
4. Механизм управления развитием городских агломераций через региональное управление.
Организационные формы при реализации одноуровневой модели агломерации имеют следующий вид [8]:
– включение пригородных территорий муниципальных районов и муниципальных округов;
– муниципальная консолидация в двух формах: слияние нескольких самоуправляющихся юрисдикций в единую; консолидация города и графства, на территории которых он находится.
Положительным моментом выступают лучшая координация единой политики всех муниципальных образований агломерации муниципальных образований, а также единая система контроля и мониторинга. Отрицательными моментами являются сложность и потенциальная возможность возникновения значительного рода конфликтов при объединении муниципальных образований в единое, а также сложность предоставления муниципальных услуг. Например, необходимость при предоставлении государственной или муниципальной услуги посещать соответствующие органы, расположенные в центре (ядре) агломерации, что является не совсем удобным. Данный недостаток в настоящее время нивелируется за счет возможности получения подобных услуг в дистанционном формате и электронном виде. На территориях, входящих в агломерацию процент муниципальных услуг, который оказывается в электронном виде, должен составлять 100%. Для более оперативного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения рекомендуется создавать территориальные управления, которые должны иметь соответствующие полномочия.
В мировой практике можно привести всего два примера (Нью-Йорк и Сан-Пауло), когда агломерация представляет собой единое муниципальное образование. В остальных случаях муниципальные образования, которые входят в агломерацию, остаются самостоятельными. Управлять такой сложнейшей системой как агломерации муниципальных образований чрезвычайно сложно, соответственно наиболее предпочтительным остается вариант предоставления территориальным образованиям возможности и механизмов самоорганизации, в том числе для сохранения уникальности территорий.
Многоуровневый механизм управления агломерациями муниципальных образований предусматривает введение дополнительного верхнего уровня над городскими и муниципальными округами, которые формируют агломерацию, но при этом сохраняют свою самостоятельность. Возможно два подхода по распределению между уровнями муниципального управления полномочий по решению вопросов местного значения: заключение межмуниципальных соглашений и законодательное закрепление.
Многоуровневая модель управления агломерациями муниципальных образований с законодательным закреплением полномочий по решению вопросов местного значения предполагает, что наряду с городскими округами, муниципальными округами и районами, городскими и сельскими поселениями, которые становятся муниципальными образованиями нижестоящего уровня, формируется новый верхнеуровневый муниципалитет, который охватывает границы всех муниципальных образований, входящих в агломерацию. Многоуровневый механизм управления агломерациями муниципальных образований с распределением полномочий по решению вопросов местного значения между уровнями муниципального управления на основании заключения межмуниципальных договоров и соглашений также связан с формированием нового верхнеуровневого муниципалитета, но при использовании этой модели законодательно полномочия не распределяются вообще, либо устанавливается их минимальный перечень. Предполагается, что созданные верхнеуровневые муниципалитеты будут решать вопросы местного значения, которые были переданы по соглашениям муниципалитетами нижнего уровня.
В Российской Федерации уже есть опыт реализации двухуровневой модели муниципального управления: муниципальный район — это вышестоящий уровень, а городские и сельские поселения нижестоящий уровень. На взгляд авторов, при формировании агломераций муниципальных образований по сценарию создания многоуровневой модели целесообразно законодательно произвести разграничение прав, обязанностей и полномочий по решению вопросов местного значения между уровнями муниципального управления, но при этом предусмотреть четкий механизм передачи полномочий между уровнями, как снизу вверх, так и сверху вниз (при обязательном финансовом обеспечении, передаваемых полномочий).
В зарубежной практике такие модели реализуются в форме метрополитенского округа и урбанизированного графства или федерации. Метрополитенский округ создается на территории всей агломерации для решения определенного набора функционала. Например, это могут быть полномочия по управлению совместной жилищно-коммунальной сферой (строительство мусороперерабатывающих заводов, управление общей системой водоснабжения и водоотведения и др.) и общей инфраструктурой (строительство вокзалов, аэропортов, транспортное сообщение и пассажирские перевозки, строительство и обслуживание межмуниципальных дорог и др.) В урбанизированном графстве нижестоящие территориально-административные образования передают руководству графства полномочия общего метрополитенного характера, при этом за ними остается решение вопросов местного локального характера.
Федерация предполагает, что будет создана единая система управления на базе одного или нескольких графств, входящих в агломерацию. Предполагается, что данный орган будет отвечать за оказание важнейших услуг по обеспечению жизнедеятельности населения. За местными органами власти полномочия закрепляются по остаточному принципу, то есть все те, что не вошли в перечень управления общего правительства. Например, в Канадском городе Торонто многоуровневый механизм управления агломерацией действовал в 1954–1998 гг., в целом зарекомендовал себя положительно и имел значительный экономический эффект. Но с 1.01.1998 г. в рамках реформы по исключению дублирования многих полномочий и функций модель управления агломерацией стала носить одноуровневый характер и стала еще более эффективной.
Город Ванкувер использует 2-х уровневый механизм управления агломерацией и распределяет функции и полномочия на основании заключенных договоров. Интересной особенностью данной агломерации являются межобщинные территории (не инкорпорированные территории), такие территории не включаются в состав нижестоящего уровня муниципальных образований, а включаются сразу в вышестоящий. Ванкуверская агломерация является довольно гибкой моделью, особенно при распределении ответственности за оказываемые муниципальные услуги. Основной лозунг — это создание «региона, пригодного для жизни».
Договорной организационно-экономический механизм очень похож на двухуровневую модель управления агломерациями с распределением функций на основе заключенных договоров и соглашений, которое предполагает принятие согласованной стратегии и общих межмуниципальных инфраструктурных проектов, а также проведение работы по оказанию услуг муниципалитетами, входящими в агломерацию.
В связи с отсутствием общего вышестоящего органа управления важным фактором является способность руководителей муниципалитетов договариваться в решении межмуниципальных вопросов и находить взаимовыгодные точки соприкосновения, идти на компромиссы. Для более скоординированной работы руководства муниципальных образований часто создаются коллегиально-совещательные органы или организации, участие в них является добровольным, а их решения носят рекомендательный характер.
Механизм государственного управления агломерацией также предполагает использование двухуровневой модели с государственным нормативным закреплением полномочий, но верхним уровнем управления в данном случае будут органы государственной власти регионального уровня. Очевидно, что такую модель наиболее целесообразно использовать в регионах, где агломерации муниципальных образований занимают большую часть региона.
Рассматривая модели и механизмы организационно-экономического управления агломерациями муниципальных образований необходимо рассматривать систему не только в статике, но и в динамике. При рассмотрении развития систем в динамике постоянно происходит изменение состояния равновесия (приближение/удаление от равновесного состояния). В связи с этим при стратегировании сложных систем, таких как агломерации муниципальных образований, необходимо обеспечить устойчивость данного развития. Нужно также учитывать, что социально-экономические системы открытые и значительно зависят от внешней среды, соответственно для них равновесие и стабильность величины относительные и носят временный характер.
Различают следующие виды равновесного состояния: низкоуровневое и высокоуровневое. Низкоуровневое равновесное состояние предполагает, что мы подавляющую часть ресурсов и финансов направляем на поддержание текущего состояния системы и не предусматриваем выделения бюджета развития. Есть выражение, которое наиболее ярко отражает сущность — «проедание ресурсов». Такие системы, как показывает практика, оказываются малоприспособленными к поддержанию конкуренции в стратегической перспективе, так как у них нет ресурсов для внесения изменений, а это в современных условиях может оказаться критичным.
Высокоуровневое развитие предполагает, что помимо ресурсов, которые выделяются на текущее функционирование, в обязательном порядке закладывается бюджет развития. Если высокоуровневая равновесная система сокращает свой бюджет развития, то она постепенно переходит в низкоуровневое состояние и сокращает свои конкурентные преимущества в долгосрочной перспективе. Но если высокоуровневая система недостаточно ресурсов будет направлять на обеспечение своего текущего состояния, то это может привести к прекращению деятельности в краткосрочной перспективе (рис.1.).
Принципиальным моментом является сфера деятельности и объемы проявляемой несбалансированности, от этого значительно будут зависеть потенциальные риски и в целом безопасность развития системы. Возможности быстрой адаптации, а также гибкости таких сложных, многокомпонентных социально-экономических систем, как агломерации муниципальных образований значительно ограничены.
Достижению равновесия социально-экономической системы способствует система стратегического управления (рис.2.) [4]. | | |  | | Рис. 1. Равновесие социально-экономической системы [4] | | |  | | Рис. 2. Воздействие системы стратегического управления на равновесие социально-экономической системы [1] |
Региональная политика должна выступать в качестве инструмента формирования устойчивого социально-экономического развития агломераций муниципальных образований через улучшение качества жизни населения и использования инновационных управленческих технологий стратегического управления. Стратегическое планирование и управление предполагает разработку пакета программных нормативно-правовых актов и документов, которые обозначают цели стратегического развития и мероприятия по их достижению с учетом изменений внешней среды.
Существует два близких по смыслу понятия, которые используются в системах стратегического управления: «Стратегическое планирование» и «стратегирование». Стратегирование, на наш взгляд, более широкое понятие и предполагает не просто долгосрочное планирование, а изменение самих подходов и принципов управления, организации местных сообществ. Поэтому, когда мы говорим об инновационном подходе к региональному управлению, территориальной организации населения через создания агломераций муниципальных образований более правильным будет использовать термин стратегирование, так как создание агломераций предполагает использования новых принципов регионального управления и подходов к организации местных сообществ.
Стратегическое планирование с начала 70-х годов используется в Западной Европе и США и показало высокую степень своей эффективности при разработке и последующей реализации программ социально-экономического развития в рамках ограниченности ресурсов. Процесс стратегирования носит более фундаментальный характер и предполагает переосмысление существующих процессов управления (реинжиниринг процессов), учет новых факторов и выработку новых подходов, хотя и включает в себя документы стратегического прогнозирования, планирования и управления.
В советский период экономика была плановой и в целом была создана серьезная многоуровневая система планирования, которая включала в себя пятилетнее планирование (пятилетки) всех отраслей экономики и социальной сферы. В 90-е годы в рамках перехода на рыночную экономику в стране вплоть до середины 2000-х практически отсутствовала система стратегического планирования. Разработанная концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года имела очень низкую степень реализации и достижения показателей. В данный период происходит формирование новой системы стратегического планирования, которая включает в себя стратегическое целеполагание, прогнозирование и планирование программных мероприятий социально-экономического развития федерации, субъектов федерации и муниципальных образований.
Построение современной системы стратегического управления началось с принятия Указа Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». Было дано определение: «под стратегическим планированием понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения национальной безопасности. Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов и планов устойчивого развития России с учетом задач обеспечения национальной безопасности» [10].
На настоящее время основным нормативно-правовым документом, который регламентирует реализацию долгосрочного социально-экономического развития, является Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [11].
Система стратегического и оперативного планирования в России, как механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования, представлена на рис. 3 [4]. | | |  | | Рис. 3. Система стратегического и оперативного планирования в РФ [4] |
Стратегическое планирование имеет многоуровневый характер планирования и на данный момент включает планирование на федеральном уровне, уровнях федеральных округов, регионов и муниципальных образований. На наш взгляд, необходимо выделить еще один уровень планирования — уровень агломераций муниципальных образований, так как данные территориальные образования фактически образуют современный каркас расселения населения и являются точками роста регионального управления.
Стратегическое планирование агломерации муниципальных образований должно привести к согласованию общественных интересов, определения совместных проблем, расчетов агломерационного потенциала в результате консолидации ресурсов, определение целевых ориентиров, задач и мероприятий по их достижению, формирование совместных программ, проектов и создание межмуниципальных предприятий. Основными целями стратегического планирования являются: определение сильных и слабых сторон, уникальных особенностей каждого из муниципальных образований как в отдельности, так и агломерации в целом, определение приоритетных направлений развития, как в экономической, так и в социальной сферах, привлечение инвестиционных средств.
Основной целью стратегирования агломераций муниципальных образований должно стать изменение пространственного развития через ускорение социально-экономического развития и качества жизни населения в рамках:
1. Экономического пространства — разработка стратегии развития поддержки предпринимательства, малого и среднего бизнеса.
2. Городской среды — формирование стратегии благоустройства (в широком смысле) населенных пунктов.
3. Социального пространства — разработка стратегии развития человеческого капитала и повышения качества жизни населения.
Можно определить следующие принципы стратегирования агломераций муниципальных образований:
1. Объект воздействия — это агломерационные процессы, возникающие между элементами, входящими в систему. Это могут быть администрации муниципальных образований, местные сообщества, бизнес-структуры и др.
2. Местное сообщество и администрации муниципальных образований одновременно являются и субъектами управления, так как они принимают участие в прямом или представительном управлении агломерациями муниципальных образований.
3. Целью формирования и развития агломерации муниципальных образований является увеличение качества жизни населения и увеличения инвестиционной привлекательности агломерации.
4. Стратегирование агломераций муниципальных образований является универсальным механизмом долгосрочного развития и формирования определенного нового мировоззрения (социальной культуры) регионального развития. На данный момент региональное управление реализуется в рамках обособленных территориальных образований: субъектов федерации, муниципальных образований или в рамках отраслевого развития. Управление агломерациями предполагает системный подход к региональному развитию. Изменение мировоззрения необходимо производить, в том числе и населению, так как проживание в небольшом городе (например, в городе Юрга), но расположенном в крупнейшей конурбации (например, Сибирской) может обеспечить соизмеримый уровень качества услуг столичному региону (образование, медицина, досуг и др.)
В связи с вышесказанным предлагается в систему стратегического планирования Российской Федерации дополнительно ввести уровень планирования в виде агломераций муниципальных образований с разработкой следующих документов: Концепцию стратегирования агломераций муниципальных образований, Стратегическую программу комплексного социально-экономического развития агломераций муниципальных образований, Дорожную карту мероприятий по устойчивому стратегическому развитию агломерации муниципальных образований. Данные документы значительно систематизируют региональное развитие и придадут ему комплексный характер.
Планирование стратегического развития агломераций муниципальных образований должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне федеральных округов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В табл.1 приведены предложения по распределению полномочий между уровнями государственного и муниципального управления.
Таблица 1
Распределение полномочий в сфере стратегического развития агломераций муниципальных образований между уровнями государственного и муниципального управления| Уровень управления | Полномочия | Результат |
|---|
| Федерация | Общий порядок наделения территорий статусом агломерации муниципальных образований. Общие принципы и модели управления агломерациями муниципальных образований, в том числе оказание мер государственной поддержки. | Утвержден перечень территорий, наделенных статусом агломераций муниципальных образований.
Выработаны государственные цели и условия осуществления политики в сфере управления агломерациями муниципальных образований. Разработаны федеральные программы по поддержке агломераций с целью устойчивого регионального развития | | Федеральный округ | Интеграция планов социально-экономического развития, федерального округа, агломераций муниципальных образований и субъектов Федерации. | Утверждена концепция стратегирования агломераций муниципальных образований,
осуществлена интеграция планов социально-экономического развития федерального округа, агломераций муниципальных образований и субъектов Федерации. | Субъект
Федерации | Проработка целей и направлений социально-экономического развития агломераций муниципальных образований, формирование региональных программ государственной поддержки агломераций, согласование стратегического планирования. | Программа устойчивого социально-экономического развития агломераций муниципальных образований как составной части региональной программы перехода к устойчивому развитию. Интегрированы планы муниципальных образований в программу социально-экономического развития агломерации муниципальных образований и субъекта Федерации | | Муниципальные образования | Проработка общих целей и направлений устойчивого развития агломерации муниципальных образований.
Согласование стратегии между всеми муниципальными образованиями, входящими в агломерацию. | Разработана стратегическая программа комплексного социально-экономического развития агломераций муниципальных образований,
Утверждена дорожная карта мероприятий по устойчивому стратегическому развитию агломерациях муниципальных образований, заключены межмуниципальные соглашения и созданы межмуниципальные предприятия |
Стратегические программы комплексного социально-экономического развития и дорожные карты мероприятий по устойчивому стратегическому развитию агломераций муниципальных образований позволяют четко определить место агломерации в регионе, федеральном округе и в стране, в целях совершенствования регионального управления и при этом иметь гибкую структуру управления, производить системное реагирование на изменения при сохранении обозначенных стратегических ориентиров. Разработка пакета документов стратегического развития агломераций позволит сформировать приоритеты и увязать их с направлениями регионального развития. В результате агломерации муниципальных образований должны органично быть включенными в качестве субъектов правоотношений с другими заинтересованными сторонами. При необходимости в процессе дальнейшего совершенствования управления возможно формирование дорожных карт в отдельных направлениях развития агломерации муниципальных образований.
Представлена методика проектирования стратегии развития агломераций муниципальных образований, которая состоит из 4 последовательных этапов:
1. Стратегический анализ и синтез территорий агломерации.
2. Постановка целей стратегического развития агломерации муниципальных образований.
3. Составление программ и проектов комплексного развития агломераций муниципальных образований.
4. Составление дорожных карт целевой реализации программ и проектов комплексного развития агломераций муниципальных образований.
Далее представлено более детальное содержательное описание этапов:
1. Стратегический анализ и синтез территорий агломерации.
Реализация данного этапа предполагает анализ всей значимой статистической информации и определение данных, которые могут оказать значительной влияние на долгосрочную перспективу развития агломераций. Алгоритм проведения стратегического анализа агломераций муниципальных образований представлен на рис. 4 [4]. | | |  | | Рис. 4. Алгоритм проведения стратегического анализа агломерации муниципальных образований |
Анализ должен носить максимально полный характер и охватывать абсолютно все сферы социально-экономического развития агломераций муниципальных образований, в том числе:
– определение ключевых целевых приоритетов федеральных и региональных программ развития и обеспечение их отражения в программных документах развития агломераций муниципальных образований;
– анализ реализации предыдущих программ развития муниципальных образований, входящих в агломерацию, в том числе и степень достижения целевых показателей;
– анализ ключевых особенностей (преимуществ и недостатков) экономико-географического территориального положения: природно-климатические условия, рельеф и почвенный состав, транспортно-логистические узлы и транспортные коммуникации (авиа, железнодорожные и автомобильные, особенности территориального размещения), особенности территориального размещения населения и др.;
– анализ существующей системы регионального и муниципального управления, в том числе существующих и потенциальных агломерационных связей, а также существующих механизмов управления ими;
– анализ демографической ситуации муниципальных образований, входящих в агломерацию, в том числе половозрастная структура, процент трудоспособного населения, национально-конфессиональный состав, естественная и миграционная характеристики прибыли/убыли населения;
– анализ местных сообществ (наличие и степень активности политических, культурных (в том числе национально-культурных и религиозных) и профсоюзных объединений) как муниципального, так и межмуниципального и регионального уровня;
– характеристика имеющихся природных ресурсов (водные, земельные, лесные, климатические, минерально-сырьевые и др.), культурных и материальных ресурсов;
– анализ ключевых сфер экономики (основные отрасли экономики, их конкурентный потенциал, в том числе с учетом мировой экономической повестки); инвестиционный потенциал;
– анализ основных инфраструктурных объектов: состояние и форма собственности; характеристики жилищного фонда; ресурсоснабжающие организации и состояние ЖКХ, в том числе объектов тепло и водоснабжения, канализования и водоотведения, газоснабжения; транспортной инфраструктуры, связи и интернет-коммуникаций, финансовой и деловой коммуникации и инфраструктуры;
– характеристики объектов социальной сферы (образование и наука, здравоохранение, социальная защита, физическая культура), в том числе анализ достаточности социальной инфраструктуры для высокого качества жизни населения;
– характеристики бюджетов муниципальных образований: налогооблагаемая база и ее потенциал; крупнейшие организации по налоговым отчислениям; структура бюджета (в том числе % дефицита), структура расходов (включая потенциал оптимизации); крупнейшие организации по бюджетным расходам; относительные величины бюджетной обеспеченности в расчете на 1 жителя; межбюджетные трансферты между всеми уровнями бюджетной системы РФ;
– анализ систем управления, используемых в организациях на территории муниципальных образований: организационная структура; инвестиционная политика; проектное управление и другие виды инновационного управления; цифровая трансформация; государственно-частное партнёрство; бизнес-сообщества; оценка эффективности органов управления и прозрачность деятельности.
Ключевыми задачами проводимого анализа должно стать выявление основных трендов и тенденций социально-экономического развития агломераций муниципальных образований, основных агломерационных связей и потенциала их расширения с целью максимизации агломерационного эффекта. Важным фактором является оценка качества жизни населения, в том числе и в относительном уровне с другими агломерациями, так как это является одним из важнейших факторов маркетинга территории с целью привлечения и удержания человеческого капитала. Ключевой задачей данного подхода является проектирование систем управления с использованием принципов целеполагания и применения синтезирующих поэтапных процедур:
– группировка факторов устойчивого действия;
– выявление ключевых факторов и воздействия, которое они оказывают друг на друга; соотнесение факторов и их ранжирование;
– проведение SWOT — анализа с выявлением угроз и возможностей, сильных и слабых сторон факторов с целью усиления их влияния или снижения их воздействия;
– определение зависимостей и соотнесение факторов, а также сильных и слабых сторон, внутренних и внешних сторон их проявления.
Проведение стратегического синтеза позволяет определить содержание факторов развития и заложить основу целеполагания и определения ориентиров развития агломерации муниципальных образований. Всестороннее описание факторов позволяет определить ключевые направления развития и обозначить границы/ рамки стратегических целей всех формируемых политик.
2. Постановка целей стратегического развития агломерации муниципальных образований.
Вторым этапом при стратегировании является формирование образа будущего агломерации муниципальных образований. На этом шаге происходит важнейший элемент целеполагания — это определение миссии и постановка стратегической цели развития.
Стратегическая цель социально-экономического развития агломерации муниципальных образований состоит из обязательных элементов, которые содержат в себе: описание территории, качества жизни населения, городской/загородной среды и местного сообщества. Дальнейшую декомпозицию целей обычно проводят в трех направлениях:
1. Цели агломерации как единой социально-экономической системы в регионе, федеральном округе и стране в целом.
2. Цели агломерации в качестве создания комфортной среды проживания с высоким уровнем жизни.
3. Цели развития местных сообществ, в том числе человеческого капитала.
Далее следует декомпозиция целей по каждому из обозначенных направлений развития агломерации муниципальных образований на составляющие — подцели, далее производя дальнейшую конкретизацию еще на составные части выделяют целевые задачи. Таким образом происходит построение дерева целей.
Дерево целей позволяет разложить цели по уровням, максимально их конкретизировать и сделать более адресными. Оно имеет одну вершину, которая является генеральной целью системы, далее декомпозиция выделяет цели первого уровня, второго, третьего и последующих уровней. Разложение происходит до того момента, когда цели невозможно разделить, такие цели называют элементарными.
После согласования целей, подцелей, целевых задач и разделения схематически на подсистемы, переходят ко второму этапу. Его основной сутью является оценка важности подцелей относительно друг друга. Методом ранжирования проставляются числовые значения в зависимости от степени важности каждым из них. Далее происходит подсчет суммы значений по каждой из подцелей и определяется ее коэффициент.
3. Составление программ и проектов комплексного развития агломераций муниципальных образований.
На третьем этапе с целью достижения поставленных целей формируется пакет программ и проектов комплексного устойчивого развития агломераций муниципальных образований.
Проекты и программы формируются в отношении отраслей экономики с наиболее высоким уровнем инвестиционного потенциала, социальных сфер, которые оказывают наиболее существенное влияние на качество жизни населения, развития человеческого потенциала и создания необходимой инфраструктуры. Данная работа проводится с учетом определения особенностей социально-экономического развития территорий агломераций муниципальных образований и формирования максимально благоприятного климата для инвестиционной привлекательности территории и привлечения человеческого капитала.
Особое внимание при разработке проектов и программ уделяется выявлению точек роста. Это могут быть как отдельные предприятия и организации, так и целые отрасли и территории. Для создания максимально возможных условий по возникновению и развитию точек роста нужно вырабатывать определенные механизмы, в том числе создание территорий особого экономического статуса, государственно-частное и муниципально-частное партнёрство и другие механизмы.
Таким образом, поставленные цели получают определенный программно-проектный механизм их достижения.
4. Составление дорожных карт целевой реализации программ и проектов комплексного развития агломераций муниципальных образований.
Дорожные карты включают в себя организационно–управленческие механизмы реализации программ и проектов, а также детализированные мероприятия по каждому из разработанных проектов. Каждое мероприятие, в свою очередь, имеет ответственного исполнителя, конкретные этапы, сроки, бюджет.
Реализация предложенной методики формирования пакета стратегирования социально-экономического развития агломерации муниципальных образований, создаст условия для взаимодействия органов региональной власти, муниципальных образований, местных сообществ, бизнес структур с целью развития агломераций муниципальных образований как ключевых точек роста экономики России и опорного каркаса расселения с высоким уровнем жизни.
Таким образом, переход на траекторию ускоренного устойчивого социально-экономического регионального развития видится в формировании и развитии агломераций муниципальных образований. Предложен и обоснован организационно-экономический механизм стратегирования агломерации муниципальных образований, в том числе распределение полномочий в сфере стратегического развития агломерации муниципальных образований между уровнями государственного и муниципального управления; разработана методика проектирования стратегии развития агломераций муниципальных образований, которая состоит из 4 последовательных шагов. |
| |
|
|
