|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (83), 2022 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Кравченко Л. Н.
доцент кафедры бухгалтерского учета и аудита
Белгородского государственного технологического университета им. В.Г. Шухова,
кандидат экономических наук
Шевченко М. В.
старший преподаватель кафедры бухгалтерского учета и аудита
Белгородского государственного технологического университета им. В.Г. Шухова
| |
| | | | | В статье рассмотрены теоретические основы формирования бюджета, определены основные цели и направления работы по исполнению расходных обязательств региональных бюджетов, обеспечивающих устойчивое развитие регионов, в том числе в условиях сложной экономической ситуации, вызванной санкционным давлением | | Ключевые слова: бюджет, расходные обязательства, бюджетный процесс, сбалансированность бюджета, региональный бюджет, Белгородская область | | УДК 338.1; ББК 65.05 Стр: 176 - 179 |
Финансовой основой реализации функций государственного управления на уровне отдельно взятого региона РФ является его бюджет. Роль основного финансового документа нельзя переоценить, так как высокая эффективность использования бюджетных средств на всех уровнях, сбалансированность доходной и расходной частей бюджета, оптимальность каждого его параметра дает возможность решить важнейшие социальные проблемы региона, обеспечить более высокое качество жизни населения страны, способствует ускорению темпов экономического роста региона, определяет уровень развития общества в целом.
В сложных экономических условиях, обусловленных санкционным давлением на нашу страну со стороны запада, особую актуальность приобретают вопросы поступления доходов в бюджет и выполнения принятых расходных обязательств.
С изменением текущей геополитической и экономической ситуации регионы вынуждены корректировать и вносить изменения в утвержденные ранее расходные обязательства не только в части их объемов, но и в их структуру, так как исполнение возложенных полномочий на органы исполнительной власти является принципиально важной задачей по обеспечению первоочередных и социально важных направлений.
Хотелось бы отметить, что изначально планирование бюджетных параметров осуществлялось в стабильных условиях, предполагая оптимистичные сценарии развития экономики на ближайшие периоды. Разработка рекомендаций по приоритетным направлениям финансирования бюджетных расходов проводилась на основе анализа предыдущих периодов и обозначенных государством задач.
При этом основной задачей организации бюджетного планирования, его исполнения (и в стабильных условиях, и в условиях негативного влияния сложных внешнеэкономических факторов), является прогнозирование бюджетных показателей различных уровней, что позволяет определить приоритетные направления бюджетной политики, оценить объемы необходимых ресурсов.
Определяющим документом, устанавливающим «общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации является Бюджетный кодекс РФ» [1].
В соответствии с основным законом, регулирующим бюджетные правоотношения, структура бюджетного законодательства Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним законов о бюджете, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Бюджет представляет собой план доходов и расходов, форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджету присущи функции, принадлежащие финансам: распределительная, контрольная, стимулирующая и информационная.
С помощью распределительной функции реализуется непосредственное назначение бюджета — распределение денежных потоков и обеспечение финансирования потребностей населения в рамках полномочий и функций региональных и местных властей.
Контрольная функция бюджета носит всеобъемлющий характер и является универсальной. Она имеет конкретную форму выражения и реализуется в виде специфических контрольных процедур за правильным и своевременным поступлением доходов в бюджетную систему, их распределением, проверке целевого, экономного и эффективного использования средств, аккумулируемых за счет налогоплательщиков. При этом прозрачность формирования доходов и распределения бюджетных средств является важнейшим условием демократизации бюджетного процесса.
Предоставление различных льгот, бюджетных субсидий на поддержку отраслей, которые нуждаются в ней в сложный период времени, реализует стимулирующую функцию бюджета. Она способствует развитию экономических отношений, стимулирует наиболее важные для страны отрасли (например, субсидирование агропромышленного комплекса позволяет создать наиболее благоприятные условия для сельхозтоваропроизводителей, обеспечивающих продовольственную безопасность государства).
Информационная функция бюджета реализуется через процедуру обязательного официального опубликования Закона о бюджете и отчета о его исполнении. Заинтересованные лица могут ознакомиться с информацией о том, сколько запланировано и получено доходов, куда, в каком объеме и на какие направления они будут израсходованы.
Данные функции реализуются не только федеральным, но и региональными бюджетами. Так, в частности, каждый житель Белгородской области является участником формирования бюджета, с одной стороны, как налогоплательщик, наполняя доходы бюджета, с другой — он получает часть расходов как потребитель общественных услуг.
Каждому уровню власти присущи свои задачи, определенные законами, но самой главной из них является решение вопросов обеспечения базовых общественных потребностей граждан. Основными направлениями расходования бюджетных средств являются образование, здравоохранение, социальное обеспечение, гарантии безопасности, спорт и др. При этом минимально установленные расходы регулируются региональным законодательством на основании действующих федеральных нормативно-правовых актов, устанавливающих нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.
В настоящее время в информационных ресурсах широко представлены законы Белгородской области об областном бюджете, отчете об исполнении областного бюджета, нормативные правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс в Белгородской области.
В регионе ежегодно проводятся публичные слушания по проекту областного бюджета на очередной финансовый год и годовому отчету об исполнении областного бюджета.
Кроме того, на официальном сайте министерства финансов и бюджетной политики Белгородской области ведется раздел «Бюджет для граждан», где размещаются материалы в понятной для широкого круга граждан форме, что повышает принцип прозрачности (открытости).
Областной бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Белгородской области (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет Белгородской области.
Основными законодательными актами для работы с бюджетом являются Налоговый и Бюджетный Кодексы Российской Федерации, при этом бюджетный процесс на территории области регламентируется Законом Белгородской области от 16.11.2007 № 162 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» [1,3].
Составление и исполнение бюджета включает в себя следующие стадии:
– составление проекта бюджета;
– рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (финансовый год и плановый период);
– утверждение бюджета;
– исполнение бюджета в текущем году;
– формирование отчета об исполнении бюджета за предыдущий год;
– утверждение отчета об исполнении бюджета за предыдущий год.
В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса, достижения устойчивости и эффективности бюджетных расходов, законодательно установлено, что бюджетная система основана на определенных принципах — сбалансированности бюджета; эффективности использования бюджетных средств; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности (открытости); самостоятельности бюджетов.
До начала составления проекта областного бюджета Правительством области ежегодно принимается нормативно-правовой акт, в котором определяются ответственные исполнители, порядок и сроки работы над документами и материалами для составления проекта областного бюджета. Непосредственное составление областного бюджета осуществляет Министерство финансов области.
В соответствии с принятыми законодательными и нормативно-правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс, Правительство Белгородской области не позднее 26 октября одобряет основные параметры областного бюджета для внесения на рассмотрение в Белгородскую областную Думу.
Губернатор Белгородской области, обладая законодательной инициативой, вносит проект закона Белгородской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на рассмотрение Белгородской областной Думы не позднее 1 ноября текущего года.
Кроме того, перед внесением проекта на рассмотрение в законодательный орган в регионе проводятся публичные слушания. Проект бюджета ежегодно составляется и утверждается сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период [6, 7].
Исходной базой для составления проекта областного бюджета являются:
– положения послания Президента Российской Федерации;
– основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики;
– прогноз социально-экономического развития;
– бюджетный прогноз на долгосрочный период;
– государственные программы (проекты государственных программ, проекты изменений указанных программ);
– реестр расходных обязательств Белгородской области.
Далее следует обозначить основные правила и особенности формирования доходной части бюджета.
Так, основным источником доходов на местном уровне с учетом допнорматива является НДФЛ, а также платежи физических лиц по имущественным (земельный и налог на недвижимость) налогам. Данные суммы поступают единым платежным расчетом не позднее 1 декабря, то есть к концу года, что, в свою очередь, ограничивает возможности реализации возложенных полномочий на муниципальном уровне. Данная проблема неоднократно проговаривалась специалистами, но решения до сих пор не принято.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами определены полномочия органов местного самоуправления [2]. Однако, как отмечалось выше, доходные источники не позволяют обеспечивать в полном объеме установленные расходные полномочия.
На региональном уровне одним из основных источников доходов бюджета является налог на прибыль организаций, доля которого в общих поступлениях за последние 8 лет менялась в диапазоне от 26 до 45%. Основными плательщиками данного налога в регионе являются предприятия горно-металлургического комплекса. Всех крупнейших налогоплательщиков администрируют межрегиональные налоговые инспекции, исходя из отраслевой принадлежности предприятий [8].
Стоит отметить подверженность резким колебаниям поступлений налога на прибыль от организаций горно-металлургического комплекса. Это происходит ввиду высокой волатильности налога в металлургической отрасли и многофакторности формирования налогооблагаемой прибыли. Отчисления налогоплательщиков от прибыли остальных отраслей имеют более стабильный характер, тем не менее, это не позволяет сглаживать динамику налога на прибыль и при возникновении резких изменений приводит к необходимости корректировки прогнозных параметров доходов, а, соответственно, и расходов бюджета в течение финансового года.
Важно подчеркнуть, что при формировании доходной части бюджета региона использовался анализ поступлений за предыдущие периоды и умеренные темпы роста в целом по всей структуре налоговых поступлений. Подходы к формированию прогноза основывались на умеренных темпах роста по налоговым доходам в целом на 3%, учитывая восстановительный рост по налогу на прибыль в пределах 8% и увеличения доли неналоговых доходов за счет реализации земли государственной собственности, к чему Правительство области было вынуждено прибегнуть в целях компенсации снижения налоговых доходов в текущем году.
В то же время налоговые и неналоговые доходы, формирующие муниципальные бюджеты имеют более стабильный характер и их поступления не подвержены резким колебаниям. Удельный вес источников доходов в структуре местных бюджетов практически не меняется.
Значимым изменением налогового законодательства, затрагивающим субъекты малого и среднего предпринимательства и влияющим на динамику поступлений в местные бюджеты, является отмена с 1 января 2021 года единого налога на вмененный доход.
На территории области зарегистрировано 31,5 тыс. плательщиков ЕНВД, из них 29200 индивидуальных предпринимателей и более 2-х тыс. организаций, которые перешли на иные налоговые режимы. Налоговое законодательство предусматривает для них возможность добровольного выбора режима, наиболее приемлемым из которых является патентная система налогообложения.
Кроме того, с 2022 года возникло ещё одно основание для возникновения выпадающих доходов по налогу на прибыль в связи с принятием на федеральном уровне повышенного рентного коэффициента при расчете НДПИ, плательщиками которого выступают предприятия горно-металлургической отрасли региона, что также необходимо учитывать при формировании бюджетной политики.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, направляемыми на финансовое обеспечение осуществления полномочий. Для выполнения задач и функций каждого уровня законодательно определены соответствующие полномочия и установлены общие принципы организации исполнения. Каждому уровню полномочий присущи расходные обязательства.
В зависимости от источника финансирования выделяют три вида расходных обязательств: расходные обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации ведут реестры расходных обязательств субъекта Российской Федерации и не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Каждое расходное обязательство имеет свою классификацию (некий код, позволяющий это обязательство идентифицировать). Расходы бюджетов различных уровней осуществляются на основании закона и согласно бюджетной классификации. Бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Отличительной чертой бюджетной политики на среднесрочный период является программно-целевой подход к формированию и исполнению бюджета. Белгородская область формирует бюджет в «программном формате», то есть на основании государственных программ с 2014 года.
Государственная программа — это документ, в котором мероприятия взаимоувязаны по задачам, срокам и ресурсам в целях достижения целей и задач в определенной сфере деятельности. Каждая программа имеет достижимую конечную цель, задачи, ресурсы и конечный результат. Государственная программа состоит из подпрограмм, которые предусматривают ряд мероприятий. Бюджет формируется и исполняется на основании 18 государственных программ.
В состав «непрограммных» расходов включены расходы на содержание ряда государственных органов и органов исполнительной власти области, мероприятия по обеспечению мобилизационной готовности экономики, расходы на обслуживание государственного долга, резервный фонд Правительства Белгородской области, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, субвенции на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям.
Расходные обязательства, в зависимости от их значимости и приоритета, разбиты условно на 4 группы:
– первая группа — так называемые первоочередные расходы, куда входят затраты, как и на федеральном уровне, на оплату труда, социальные выплаты и пособия;
– вторая группа — возможные к оптимизации расходы на связь, ГСМ, коммунальные, информационные услуги и так далее;
– третья группа — необязательные расходы, от исполнения которых, если потребуется, возможно, отказаться и перенести на другой период. Это различные мероприятия, приобретение оборудования, ремонты и т.д.
В структуре расходов отдельно выделены целевые расходы, направляемые на развитие инвестиционных проектов региона. На областном уровне исполняются полномочия на основании 18 государственных программ, которые занимают почти 90% в общем объеме расходов. При этом наибольшие расходы по-прежнему имеют социальную направленность.
Значительная доля ресурсов сконцентрирована на 11 национальных проектах. В 2021 году на реализацию национальных проектов из федерального и областного бюджета направлено более 14 млрд рублей, в 2022 году планируется направить более 13 млрд рублей. Региональная составляющая национальных проектов интегрирована в государственные программы Белгородской области.
Немаловажное значение в бюджетном процессе имеет механизм совершенствования межбюджетных отношений как инструмент взаимопомощи для решения задач бюджетов различных уровней. При этом повышение эффективности системы бюджетных отношений является важнейшей задачей бюджетной политики не только федерального, но и регионального, и местного уровней, что, в свою очередь, требует грамотной организации бюджетного процесса со стороны органов власти.
Важной составляющей частью консолидированного бюджета области являются межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований.
Из областного бюджета муниципальным территориям осуществляется значительная финансовая помощь в виде межбюджетных трансфертов, которые состоят из безвозмездных субвенций, субсидий, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований, и иных межбюджетных трансфертов.
Основными задачами правительства области, по-прежнему, являются задачи повышения качества жизни населения. В связи с этим, с 2021 года вступил в силу Федеральный закон № 236-ФЗ, расширяющий права граждан на реализацию мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципальных образований, а также решение вопросов местного значения. Для вовлечения граждан в процесс принятия бюджетных решений реализуются и развиваются практики инициативного бюджетирования.
Для исполнения на территории Белгородской области положений федерального законодательства в регионе в 2020 году была подготовлена и утверждена соответствующая законодательная и нормативно-правовая база.
На реализацию данных проектов за 2022–2024 гг. планируется направить 7,5 млрд рублей, из которых в 2022 году средства будут направлены:
– на реализацию инициативных проектов, в том числе наказов избирателей — 0,9 млрд рублей;
– на развитие территориального общественного (народного) самоуправления — 0,5 млрд рублей;
– на реализацию нового направления инициативного бюджетирования «Решаем вместе» — 1,5 млрд рублей.
Важным для региона является принцип сбалансированного распределения финансовых ресурсов между текущими расходами и расходами развития.
В случае снижения запланированных доходов, область сможет финансировать расходы в ручном режиме, формируя реестр расходов бюджета с учетом принципа приоритизации. В первую очередь будут обеспечены четыре основных направления: заработная плата, социальные обязательства, национальные проекты и другие социально-значимые мероприятия.
Хотелось бы отметить, что ключевой задачей бюджета является обеспечение бюджетной устойчивости региона, которое предполагает долгосрочное равновесие между эффективным управлением имеющимися ресурсами и развитием области, выполнение социальных обязательств перед гражданами, повышения качества жизни, и реализацию потенциала областного бюджета как бюджета развития [5,6].
В настоящее время в нашей стране действует достаточно эффективный механизм формирования доходной части бюджетов и исполнения расходных обязательств субъектов РФ. Однако сложившиеся экономические условия требуют определенных преобразований, направленных на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов при осуществлении возложенных на них функций, что, в свою очередь, будет способствовать росту дополнительных налоговых поступлений, и, соответственно, увеличению доходной части бюджета.
В связи с ухудшением экономической ситуации на региональном уровне необходима комплексная оценка рисков исполнения бюджета в текущем году. Требуется разработка нескольких сценариев урегулирования возможных финансовых проблем, обусловленных санкционной политикой.
Основными целями и задачами по сбалансированности бюджета являются сохранение и обеспечение первоочередных расходов и отказ от новых расходных обязательств, соблюдение принципов эффективности расходов, пересмотр целесообразности и необходимости исполнения в текущем периоде отдельных видов обязательств (например, можно отложить или отказаться от финансирования работ капитального характера, приобретения дорогостоящего оборудования и инвентаря, сократить расходы не связанные с исполнением полномочий). Таким образом, бюджетный процесс в сложных экономических условиях становится более динамичным.
Еще одним острым вопросом остается разбалансированность по срокам уплаты налогов и исполнения обязательств на муниципальном уровне. Для решения данной проблемы требуется корректировка законодательства, регулирующего сроки уплаты местных налогов с целью переноса этих платежей на более ранний период (как минимум на 1 сентября), что позволит своевременно решать поставленные задачи.
Кроме того, финансовым органам целесообразно сформировать резервы по покрытию недополученных доходов, а также увеличить резервные фонды для принятия оперативных решений по исполнению бюджета в случае возникновения ситуаций, требующих немедленного реагирования с точки зрения выделения средств.
Необходимо осуществить перегруппировку расходных обязательств путем секвестирования бюджетных расходов второй и третьей групп.
С достаточно серьезными вызовами столкнулась наша страна в период пандемии, которая внесла серьезные коррективы в экономические процессы. Решение возникших проблем на федеральном, региональном и местном уровнях позволило приобрести определенный «опыт», который способствовал проработке механизмов принятия решений в форс мажорных обстоятельствах, что, несомненно, положительно скажется на реализации бюджетного процесса и в нынешний сложный период. |
| |
|
|
