|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (78), 2021 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ | | | Юдин Е. А.
старший научный сотрудник аналитического центра финансовых исследований
Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье показано место налога на доходы физических лиц в структуре государственного бюджета. Отмечен зарубежный опыт налогового регулирования доходов населения. Рассмотрены проблемы отечественной практики в этой сфере. Проведен обзор предложений граждан по трансформации подоходного налогообложения. Дана положительная оценка введению повышенной ставки налога на доходы физических лиц | | Ключевые слова: государственный бюджет, доходы населения, налог на доходы физических лиц, обращения граждан, шкала налоговых ставок | | УДК 336.226.11; ББК 65.261.4 Стр: 99 - 102 |
В настоящее время сохраняющиеся сложности в развитии экономики в связи с распространением пандемии, охватившей практически все мировое пространство, и вызванные ею проблемы социального характера стали предметом обсуждения в научном сообществе и в среде специалистов-практиков, а также потребовали принятия конкретных практических решений в государственных структурах. 5 января 2021 г. Президент страны В.В. Путин на совещании по вопросам социальной защиты населения заявил, что восстановление рынка труда и снижение уровня безработицы в России являются важнейшими задачами Правительства РФ в текущем году. По его словам, «одновременно с мерами адресной социальной поддержки нам крайне важно обеспечить быстрое восстановление рынка труда. ... Здесь нужно добиться снижения безработицы. А значит, дать людям стабильный заработок».
К необходимым элементам регулирования рынка труда относится сбалансированное налогообложение в сфере трудовой деятельности. Механизм налогообложения доходов населения является эффективным инструментом управления их распределением между работниками различных отраслей экономики, как получателями финансовых средств на собственные нужды, и бюджетной системой страны, обеспечивающей решение многообразных социально-экономических задач. Своевременным решением в рамках этой деятельности стало введение повышенной ставки в системе подоходного налогообложения.
Практика последних лет по рассмотрению обращений граждан в органы государственной власти, как и ранее, свидетельствует о заметном интересе, проявляемом в российском обществе к вопросам налогообложения доходов населения. Эти обращения содержат не только критические замечания относительно существующего порядка уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ), но и сопровождаются различного рода предложениями по развитию государственного регулирования в указанной сфере. В деятельность по рассмотрению обращений граждан, связанных с данной тематикой, входит подготовка заключений, которые включают как отдельные разъяснения вопросов исчисления и уплаты НДФЛ, так и экспертно-аналитическую оценку предлагаемых нововведений1. Независимо от степени соответствия реальной практике и окончательной оценки таких предложений их рассмотрение имеет обязательный характер, проводится на основе норм Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и направлено на проведение мониторинга общественного мнения по крайне важной в социальном плане проблеме2.
Опыт зарубежных стан демонстрирует разнообразие правовых подходов при налогообложении доходов физических лиц в определении объекта налогообложения, шкалы налоговых ставок, перечня налоговых льгот. Но при сравнении действующих в этих странах систем подоходного налогообложения с практикой России в качестве одной из ее специфических особенностей отмечается достаточно низкий уровень ставки налога на доходы физических лиц [1, 5, 9].
Официальная статистическая информация [6, 7, 8] показывает, что налог на доходы физических лиц занимает одно из первых мест среди налоговых платежей в консолидированном бюджете страны (таблица). Поступление налога имело в 2015–2019 гг. положительную динамику, увеличившись с 2807,8 до 3956,4 млрд руб. Вместе с тем прирост этого показателя к уровню предыдущего года, составив 7,5% в 2016 г. и 7,7% в 2017 г., наибольшего значения достиг в 2018 г. (12,4%), после которого имело место его снижение до 8,2% в 2019 г. Доля налога в общем объеме консолидированного бюджета была в отмеченном периоде относительно постоянной и составила в 2015 г. 10,4%, в 2016 г. — 10,7%, в 2017 г. — 10,5%, в 2018 г. незначительно снизилась до 9,8%, после чего в 2019 г. увеличилась до 10,0%. Разница между этими показателями по отдельным годам не превысила 1 процентного пункта. Наиболее важное значение НДФЛ имеет для бюджетов субъектов РФ, в которые он поступает в полном объеме.
Таблица
Структура консолидированного бюджета Российской Федерации в 2015–2019 гг., млрд руб.| Источники бюджета | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
|---|
| Налог на прибыль организаций | 2599,0 | 2770,3 | 3290,1 | 4100,2 | 4543,2 | | Налог на доходы физических лиц | 2807,8 | 3018,5 | 3252,3 | 3654,2 | 3956,4 | | Налог на добавленную стоимость: | | на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ | 2448,5 | 2657,7 | 3070,2 | 3574,8 | 4257,9 | | на товары, ввозимые на территорию РФ | 1785,4 | 1913,7 | 2067,4 | 2442,2 | 2837,5 | | Налоги на имущество | 1068,6 | 1117,1 | 1250,5 | 1397,0 | 1351,1 | | Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами | 3250,7 | 2951,8 | 4162,9 | 6178,5 | 6258,9 | | Прочие налоговые и неналоговые доходы | 12962,0 | 13752,4 | 13953,3 | 15973,4 | 16292,6 | | Всего налоговых и неналоговых доходов бюджета | 26922,0 | 28181,5 | 31046,7 | 37320,3 | 39497,6 |
Но помимо фискальной важна и регулирующая роль рассмотренного источника государственного бюджета. Критика в отношении действующей практики налогообложения доходов населения базировалась на отсутствии дифференцированного подхода к обоснованию доли изъятия в бюджет средств из доходов различных категорий граждан, что подтверждают приведенные ниже примеры предложений граждан. Поэтому в течение нескольких последних лет отмечалась заметная популярность обсуждения проблемы налогообложения «сверхдоходов» населения. Эта идея в той или иной мере находила отражение и продолжает высказываться в предложениях о восстановлении прогрессивной шкалы ставок НДФЛ, которые согласно ранее действовавшему порядку применялись в повышенном размере по мере увеличения налогооблагаемых доходов граждан.
Отдельные обращения отражают зачастую правильное в целом понимание гражданами многих проблем, снижающих эффективность социально-экономической системы России на современном этапе ее развития. Вместе с тем, наряду с подтверждением согласия по ряду позиций, сформулированных в обращениях граждан, целесообразно остановиться и на некоторых их положениях, вызывающих замечания.
Обращение с предложением о восстановлении «налога на холостяков», приведенное в настоящей публикации для полноты картины, хотя и вызвало принципиальное согласие с высказанным в нем мнением о важности поиска эффективных методов решения в России социальных и демографических проблем, но потребовало рассмотрения «истории вопроса». Так, в советский период в состав государственных налогов, подлежавших уплате населением, входил налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР. Назначение этого налога состояло в использовании в расходах государства средств граждан, не имевших детей, на общественное воспитание и содержание детей в детских учреждениях, а также на оказание помощи многодетным семьям. Налог взимался с бездетных мужчин в возрасте от 20 до 50 лет и женщин — от 20 до 45 лет, если они состояли в браке, но не имели детей. На одиноких женщин обязанность по уплате налога не возлагалась. В облагаемый налогом доход включались те же суммы заработков и вознаграждений, что и при уплате подоходного налога, а для рабочих и служащих применялся тот же не облагаемый налогом минимум заработной платы. Налог достаточно продолжительное время применялся для решения поставленных перед ним задач.
Однако после распада СССР и с вступлением в силу законодательства Российской Федерации о налоге на доходы физических лиц изменились методические подходы к подоходному налогообложению. Принцип повышенной налоговой нагрузки на бездетных граждан был заменен положением о ее снижении в отношении граждан, имеющих детей.
В настоящее время в соответствии со статьей 218 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) действует механизм предоставления налогоплательщикам стандартного налогового вычета, связанного с содержанием детей, при исчислении налоговой базы по НДФЛ.
Таким образом, в рамках действующего налогового законодательства проблема уплаты бездетными гражданами при прочих равных условиях более высоких сумм подоходного налога по сравнению с гражданами, имеющими детей (включая детей на содержании опекунов, попечителей и приемных родителей), урегулирована. При этом вполне очевидно, что в связи с универсальным характером действующего подоходного налога принятие дополнительного законодательного акта о налогообложении бездетных граждан, как предлагалось заявителем, нецелесообразно.
В двух других обращениях, продолжающих тему налоговой нагрузки на население, был поставлен вопрос об освобождении физических лиц с доходами, соответственно, ниже 120 тыс. руб. и 150 тыс. руб. в месяц от уплаты НДФЛ. Давая оценку такому предложению, можно предположить, что беспокойство по поводу избыточной, по мнению заявителей, нагрузки от подоходного налога возникло отнюдь не в отношении большинства населения страны, а в расчете на ту часть общества, доходы которой приближаются к указанным размерам ежемесячного дохода.
В качестве замечания по этим предложениям отметим, что выведение за рамки обязательного налогообложения лиц с доходами менее 120 тыс. руб. (в другом обращении — 150 тыс. руб.) в месяц (а это, естественно, подавляющая часть населения страны) лишит государственный бюджет значительных налоговых поступлений. Для сведения следует также указать, что оба рассмотренных предложения поступили от представителей предпринимательского сообщества.
Предложение еще одного заявителя о введении единой (и к тому же явно заниженной по сравнению с действующей) ставки налога на доходы физических лиц в размере 5%, в том числе и для предпринимателей, имеющих годовой оборот до 7 млн евро, имеет не менее популистский характер и представляется нам мерой, также нарушающей интересы бюджетной системы, региональная часть которой, как указано выше, в значительной степени формируется за счет подоходного налога с населения. Кроме того, в этом предложении не учтено применение вычетов при расчете сумм НДФЛ.
Идея восстановления прогрессивной ставки НДФЛ обосновывается и в других подходах, учитывающих материальное расслоение общества. Так, например, еще в одном обращении содержится предложение об установлении «трехуровневой» системы ставок НДФЛ в зависимости от размера облагаемых доходов населения.
Сравнение указанного предложения с действующей практикой показывает следующее. Полное освобождение от уплаты НДФЛ заявитель предлагает ввести для лиц с месячным доходом не более 8333 руб. (до 100 тыс. руб. в год). По мнению автора обращения, лица с доходами от 8333 руб. до 250 тыс. руб. в месяц должны уплачивать налог в размере 10%. И в эту среднюю категорию, очевидно, может войти наибольшая часть трудоспособного населения страны. Однако, на наш взгляд, суммы дохода, приближающиеся к 250 тыс. руб. в месяц (соответственно, 3 млн руб. в год), имеет далеко не самая многочисленная группа населения. И, наконец, в отношении граждан, получающих в месяц более 250 тыс. руб., должна, исходя из внесенного предложения, действовать повышенная (в сравнении с действующей) ставка налога в размере 20%.
Давая краткую оценку предлагаемой шкале, считаем, что наибольшие споры с точки зрения большинства населения могла бы вызвать верхняя граница средней категории доходов населения (250 тыс. руб. в месяц). При этом, по нашему мнению, чем меньше были бы реальные доходы конкретных граждан, тем больше было бы у них желание понизить эту «планку». Иначе говоря, социально-психологический стереотип граждан, и в первую очередь относящихся к категории малоимущих, направлен на то, чтобы заставить платить больший налог всех тех, кто получает даже ненамного более высокий доход, чем они. Что касается богатых граждан, то их установка естественно состоит в том, чтобы приблизить налоговое бремя к минимальному уровню в результате уменьшения доли доходов, передаваемых государству.
На наш взгляд, теоретически понизить остроту ситуации в рассмотренном случае можно было бы отчасти за счет увеличения количества категорий плательщиков и усиления дифференциации налоговых вычетов, учитывающих конкретные обстоятельства формирования реальных доходов населения и имеющих, таким образом, существенный социальный эффект.
Необходимо отметить, что в условиях роста средней номинальной заработной платы сохраняется относительно стабильное распределение денежных доходов по пяти 20–процентным группам населения. Незначительно варьирование и других показателей, отражающих различия в доходах граждан. Так, в 2015–2019 гг. коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов), характеризующий степень социального расслоения и определяемый (в разах) как соотношение между средними уровнями денежных доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами, составлял 15,4–15,7. Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов), отражающий степень отклонения линии фактического распределения общего объема денежных доходов населения от линии их равномерного распределения, в том же периоде находился в пределах 0,411–0,413. Однако такая стабильность не может вызвать всеобщего одобрения в среде малоимущих граждан. При этом принцип социальной справедливости при налогообложении доходов населения выносится на первое место и в отдельных публикациях [2, 4].
В вопросе о ставке подоходного налога политическое и хозяйственное руководство страны придерживалось мнения о целесообразности сохранения после отмены прогрессивной шкалы НДФЛ практики применения «плоской» шкалы налогообложения для всех категорий граждан, предусматривающей базовую ставку в размере 13%, считая повторное введение прогрессивных ставок преждевременным. Кроме того, такая установка была мотивирована и стремлением снизить перевод средств богатыми гражданами России за рубеж, где уровень налогообложения личных доходов существенно выше.
В связи с этим предлагаемое в некоторых кругах повышение уровня налогообложения доходов наиболее материально обеспеченной части российского общества может создать дополнительные условия для оттока капитала. Не вдаваясь в подробности вопроса об экспорте капитала, отметим лишь, что, например, кризис банковской системы Кипра усилил озабоченность Правительства России относительно перспектив участия отечественных предпринимателей в офшорном бизнесе за рубежом. Эта тема была в 2013 г. предметом многочисленных публикаций и выступлений в средствах массовой информации. Поэтому мы воздержимся от ее подробного рассмотрения.
Точка зрения Президента России В.В. Путина на этот счет была высказана им вполне определенно: «С офшорами пора заканчивать. Необходимо перенаправить налоговые потоки в казну Российской Федерации».
Относительно высказанного одним из заявителей согласия с «плоской» шкалой налогообложения доходов физических лиц, дополняемого предложением ограничить ее действие на доходы, превышающие «30-кратную минимальную месячную заработную плату» отметим, что на практике в настоящее время реализуется подход, основанный на необходимости невысокого по мировым меркам уровня налогообложения доходов подавляющей части населения России.
Принимая во внимание приведенные аргументы, можно согласиться с выводом, сформулированным в обращении одного из заявителей. Он утверждает, что для принятия окончательного решения по вопросу дифференцированного налогообложения доходов граждан в расчет должны приниматься как позитивные, так и негативные предполагаемые последствия введения прогрессивных ставок НДФЛ.
В связи с изложенным понятно продиктованное, в первую очередь, общегосударственными интересами и активной гражданской позицией многих заявителей желание усилить доходный потенциал НДФЛ при сохранении необременительной нагрузки от его взимания на рядовых граждан. Но именно поэтому на практике в настоящее время реализуется подход, основанный на необходимости невысокого по мировым меркам уровня налогообложения доходов подавляющей части населения России. При этом повышение уровня налоговой нагрузки на обеспеченных граждан до недавнего времени еще считалось вопросом с неопределенной перспективой.
Однако по доходам граждан Российской Федерации, полученным в 2021 г. в налоговом законодательстве предусмотрено применение и повышенной налоговой ставки в размере 15% в отношении ряда источников дохода граждан, формирующих совокупную налоговую базу, превышающую 5 млн руб. в год. Применительно к налоговой базе по тем же источникам дохода, не превышающей 5 млн руб., по-прежнему будет действовать налоговая ставка в размере 13%. Этот порядок уже прокомментирован специалистами, в том числе в части его социальной направленности [3].
Для справки отметим, что повышенная ставка НДФЛ является источником финансирования лечения детей с редкими заболеваниями. Эта мера налогового регулирования логически взаимосвязана с Указом Президента РФ от 05.01.2021 №16 «О создании Фонда поддержки детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями “Круг добра”«. Учредителем фонда от имени Российской Федерации является Минздрав России.
Следовательно, на основе приведенной законодательной новации предложение многих заявителей об увеличении ставки НДФЛ получает реальное исполнение уже применительно к доходам текущего года и последующего периода.
В отдельных случаях для российских граждан предусмотрено и применение пониженной (9%), а также повышенной (35%) ставок. Но эта практика связана с частными случаями уплаты НДФЛ и имеет более ограниченный характер.
Ряд обращений не связан непосредственно с количественными аспектами взимания денежных средств из доходов населения, а посвящен организационной стороне этого процесса. И эти предложения нередко также противоречат действующему порядку налогообложения.
Например, не выдерживает критики предложение о целесообразности реализации «общинного принципа» сбора финансовых средств с населения и их расходования на коллективные нужды, включая решение социальных вопросов, так как при этом игнорируется многолетняя и в целом действенная (даже при наличии отдельных недостатков) практика работы налоговых и других органов, занятых в финансовой и социальной сферах. Такой же оценки заслуживает и «принцип добровольности» внесения физическими лицами финансовых средств на решение общественных задач. Эти подходы неприемлемы в налоговых правоотношениях.
Высказанное также предложение об отмене выполняемой в настоящее время организациями функции налогового агента при расчетах с бюджетом по налогу на доходы физических лиц (с сохранением ее в некоторых предложениях только для иностранных граждан на территории России) считаем нецелесообразным по следующим основаниям.
Во-первых, для осуществления налогоплательщиками самостоятельных расчетов НДФЛ необходима соответствующая профессиональная подготовка, учитывающая специфику и особенности применения норм налогового законодательства. Однако у большинства работающего населения такая подготовка отсутствует, а ее приобретение требует дополнительных материальных затрат и времени. Во-вторых, общий уровень платежной дисциплины (например, при уплате коммунальных платежей, алиментов, штрафов) остается для части граждан крайне низким, даже при наличии финансовых средств, необходимых для расчетов с получателями.
В совокупности оба указанных обстоятельства делают труднореализуемым требование НК РФ о своевременности и полноте внесения в бюджет НДФЛ в случае исчисления и уплаты этого налога населением (за исключением предпринимателей) в самостоятельном порядке.
Имеющийся опыт показывает, что необходимую эффективность решения этих вопросов можно обеспечить лишь при условии уплаты в бюджет подоходного налога «у источника дохода» — то есть по месту получения заработной платы и других материальных вознаграждений, когда исчисление, удержание и внесение в бюджет НДФЛ в качестве налогового агента осуществляет организация-работодатель.
Следует обратить внимание и на приведенные в ряде обращений факты, в соответствии с которыми отдельные организации используют схемы, связанные с сокрытием от налогообложения доходов физических лиц и выплатой заработной платы «в конвертах», что приводит к уменьшению поступлений в бюджет НДФЛ [11].
Предлагаемый еще одним заявителем «налог на использование иностранной рабочей силы» создаст, по его мнению, необходимый барьер, ограничивающий использование трудовых мигрантов в экономике Российской Федерации, и увеличит количество рабочих мест для российских граждан. Однако, как было сообщено в заключении по данному обращению специалистов Минфина России, учтенном нами при подготовке окончательного разъяснения заявителю, деятельность иностранных работников определена на основе межгосударственных договоров, в которых Россия взяла на себя обязательства привлекать к трудовой деятельности на своей территории, наряду с российскими гражданами, также и граждан других государств и, в первую очередь, стран СНГ.
Вместе с тем эти обязательства предполагают соблюдение в трудовых отношениях организаций и их работников при прочих равных условиях преимущественно интересов граждан Российской Федерации. Например, в статье 18 Федерального закона от 25.07.2002 № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено, что «квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан». Далее эта статья гласит, что «указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда».
В этом плане показателен опыт Германии, профессиональная концепция Федерального правительства которой предусматривает реализацию ряда путей для достижения обеспеченности страны в области занятости. При решении вопроса о трудоустройстве профессионалов правительство ориентируется, в первую очередь, на граждан Германии, но не исключает также и возможности получения доходов компаний и государства от работы квалифицированных специалистов из других стран [10].
Общая оценка предложения заявителя приводит к заключению о необходимости поиска в конкретных условиях взаимовыгодного сочетания на российском рынке труда интересов отечественных и зарубежных работников.
С учетом изложенного можно сделать вывод, что в связи с радикальным и далеким от реальной практики характером некоторых предлагаемых (в данном случае рассмотренных выше) подходов к развитию рынка труда и действующей налоговой системы, отвергающих позитивный опыт их развития и совершенствования, они, с нашей точки зрения, не могут быть поддержаны.
Многие социальные проблемы, «вменяемые» авторами обращений в задачу предлагаемых ими для введения дополнительных «налогов» узкоцелевого назначения уже урегулированы в рамках действующей налоговой системы, а причины таких обращений зачастую кроются в недостаточной финансовой грамотности населения. Так, большинство налогов, взимаемых с физических лиц (наряду с НДФЛ, это налоги «имущественной» группы: на недвижимое и движимое имущество, земельные участки) предусматривают достаточно подробный перечень оснований для снижения налоговой нагрузки, имеющих в целом социальную направленность, при наличии различных условий, ухудшающих материальное положение граждан.
При этом мы согласны с теоретическим подходом, изложенным в одном из обращений в отношении подоходного налога с населения (под названием «налог на использование рабочей силы»), поскольку автор придает ему не только существенную фискальную, но важную социальную роль в качестве налогового платежа, являющегося элементом предлагаемой им системы трудовой занятости населения.
Подводя итог поставленным вопросам, следует отметить, что общая оценка предложенных нововведений, а также внесенных другими заявителями (обращения которых не рассмотрены в рамках данной публикации), сводится к тому, что многие из них имеют труднореализуемую перспективу, а по некоторым позициям предложения заявителей неприемлемы по экономическим соображениям. Вместе с тем, понятен общий пафос многих из рассмотренных обращений, с учетом которого проблемы общества должны быть услышаны государственными органами власти, и для снятия возможных протестных настроений в вопросах регулирования доходов населения необходима активизация работы по осуществлению дальнейших социально-экономических реформ. И с этой главной задачей, независимо от степени компетентности авторов обращений в рассматриваемой сфере, трудно не согласиться. |
| |
|
|
