|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (76), 2020 | | | | ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ И ПЕРЕХОДА К ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ | | | Бакулина А. А.
профессор кафедры государственного и муниципального управления,
директор по консалтингу, проектам и устойчивому развитию
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва),
доктор экономических наук
Карпова С. В.
профессор Департамента логистики и маркетинга,
зав. экспериментальной лабораторией нейротехнологии в управлении
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва),
доктор экономических наук
Синяева И. М.
профессор Департамента логистики и маркетинга
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва),
доктор экономических наук
| |
| | | | | В статье констатируется, что в последнее время правительства развитых стран сосредоточили внимание на ряде инновационных политик со стороны спроса — от государственных закупок инноваций до стандартов и нормативных актов, ведущих рынков и инновационных инициатив. Использование государственных закупок для активизации инновационной политики широко распространено в развитых странах, но в России данная практика сталкивается с рядом проблем и не носит системного характера. Проведен анализ действующего законодательства в части стимулирования спроса на инновационную продукцию. Выделены инструменты: установление требований к закупаемой продукции; использование способов закупок, ориентированных на инновационные товары, работы, услуги (ТРУ). Показано использование методов оценки заявок, обеспечивающих преимущество инновационным ТРУ. Сопоставление зарубежных практик с отечественными показывает, что основные подходы, методы, механизмы стимулирования спроса представлены и в российских условиях. Ключевое отличие — наличие в зарубежных практиках структуры, которая осуществляет свою деятельность в рамках стимулирования спроса на инновации и несет ответственность за результаты. Аналогичную структуру предлагается организовать в российской практике. Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситету в 2020 году | | Ключевые слова: стимулирование спроса и предложения на инновации, государственные закупки, спрос на инновации, инновационная политика | | УДК 658.71; ББК 65.41 Стр: 34 - 37 |
Государственные и муниципальные закупки стимулируют спрос на инновации и их продвижение на рынке в целях повышения уровня инновационного развития государства. В то же время, стимулирование спроса на инновационную продукцию содействует повышению конкурентоспособности системы закупок. Стимулирование спроса в системе закупок инновационной продукции — одна из приоритетных задач в области инновационной политики государства [7]. При этом механизмы стимулирования спроса на инновационную продукцию будут способствовать успешному развитию, функционированию и повышению конкурентоспособности системы закупок инновационной продукции и созданию инноваций в экономике в целом только в том случае, если эти механизмы не создают почву для коррупции и увеличения недобросовестности поставщиков и поставок некачественных товаров, работ, услуг (ТРУ).
Обоснование инновационной политики со стороны спроса состоит в том, чтобы стимулировать инновации в тех сферах, которые являются приоритетными для общества, в которых действия государства могут дополнять рыночные механизмы, в идеале с минимальными финансовыми затратами.
Однако для отдельных инструментов со стороны спроса есть конкретное обоснование. Например, процессы закупок могут помочь ускорить появление технологий, в которых существует острая потребность общества. Инновационно-ориентированные государственные закупки также могут быть разработаны таким образом, чтобы помочь сократить разрыв в предоставлении рискового финансирования для малых предприятий на ранних стадиях развития. Напротив, обоснование действий правительства в области технических стандартов соответствует характеристикам стандартов, обеспечивающим общественное благо, и побочным эффектам, возникающим в результате обмена техническими знаниями. Сам по себе рынок может предоставить слишком мало стандартов или несоответствующие стандарты (например, они могут быть антиконкурентными). Правительства могут способствовать установлению отраслевых стандартов, которые не являются антиконкурентными, благодаря своей роли крупного потребителя и регулятора. Процесс, с помощью которого обычно устанавливаются стандарты, включая достижение консенсуса между производителями, требует обмена знаниями и ускоряет распространение технологий.
Государственный заказ в развитых странах активно используется в качестве стимулирования спроса на инновации.
Например, в США государственный заказ — «основная движущая сила в развитии таких новшеств, как большие пассажирские самолеты, полупроводники и Интернет» [6]. Во французской практике государственный заказ используется для развития атомной энергетики и технологий при строительстве железнодорожной отрасли. При этом государственные закупки для инновационного развития осуществляются и в традиционных отраслях, не только в приоритетных. В Германии, в соответствии с Соглашением о закупках инновационной продукции, федеральные министерства (внутренних дел, экономики, обороны, транспорта, экологии, образования и научных исследований) осуществляют закупки инновационной продукции в традиционных сферах. При этом органы власти обязаны публиковать долгосрочные планы закупок инновационной продукции, что формирует спрос [10].
Анализ зарубежного опыта позволяет сформулировать следующие выводы в отношении стимулирования спроса на инновационную продукцию [2].
Во-первых, важным элементом стимулирования спроса выступает положительный целевой имидж организации, которая ориентируется на применения инноваций. Целью применения инноваций является совершенствование традиционной деятельности.
Во-вторых, стимулирование спроса — это система мер эффективного взаимодействия заказчиков и поставщиков (и заинтересованных третьих лиц) на всех этапах жизненного цикла продукции.
В-третьих, стимулирование спроса на инновационную продукцию — это системные действия в формате проектов (или программ), распространяющие лучшие и эффективные практики.
Как было отмечено, государственные закупки при создании спроса на инновации играет значимую роль, но по оценке “The Global Competitiveness Report 2019”, в части закупок инновационной продукции на национальном уровне, Россия занимает 75 место из 141 стран мира [12]. Отчет оценивает ландшафт конкурентоспособности различных стран, что дает представление о факторах долгосрочного экономического роста. Для оценки использовались следующие критерии: способность правительства обеспечивать стабильность политики, реакция правительства на перемены, адаптивность правовой базы к цифровым бизнес-моделям, долгосрочное видение правительства и другие. Стоит отметить, что в отчетах предыдущих лет (2016, 2017, 2018) отдельный раздел (выделенный в качестве приоритетных), относящийся к закупкам инновационной продукции, отсутствовал, что свидетельствует о возрастании актуальности проблемы стимулирования спроса. Значимость государственного сектора в стимулировании инноваций подтверждается исследованием (см. рис.1). | | |  | | Рис. 1. Значимость источников стимулирования инноваций |
Таким образом, государственный сектор играет важную роль в процесс стимулирования спроса на инновации, причем он является более важным источником инноваций по сравнению с потребителями, внутренними НИОКР или поставщиками.
Обеспечение спроса на инновационную продукцию с помощью механизмов государственных закупок обеспечивает:
– модернизацию государственных услуг в качественном выражении;
– формирование потребности в инновациях, вызывая ответную реакцию производителей инновационной продукции;
– создание особого рынка для инновационных решений;
– стимуляцию использования технологий, высокотехнологичной продукции и развитие инновационных производств в различных отраслях экономики;
– достижению компаний инновационной сферы эффекта масштаба для развития бизнеса.
Государственный спрос генерируется без привязки к конкретному производителю, что: в краткосрочной перспективе вызывает конкуренцию среди потенциальных поставщиков; в долгосрочной — влияет на инновации, инвестиции, объем спроса со стороны заказчиков. Таким образом, государственные закупки способствуют формированию спроса на инновационную продукцию с двух сторон — с позиции поставщиков и с позиции заказчиков.
Действующее законодательство Российской Федерации стимулирует закупку инновационной продукции. В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4, 9] заказчики в сфере закупок должны исходить из приоритетности государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной продукции — это важный принцип построения контрактной системы закупок, основанной на принципах открытости, прозрачности, обеспечения конкуренции, стимулирования инноваций, ответственности, результативности, эффективности. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2015 г. № 1442 «О закупках инновационной продукции, высокотехнологичной продукции отдельными видами юридических лиц и внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации» [3] устанавливает квоты на закупки инновационных товаров, работ, услуг. Годовой объем обязательной закупки инновационной продукции — 10% совокупного объема договоров, заключенных заказчиком в предшествующем году по результатам закупки инновационной продукции. При этом заказчики имеют право осуществлять закупки и в большем объеме.
Анализ действующего законодательства в части стимулирования спроса на инновационную продукцию позволяет определить следующие инструменты реализации инновационной политики со стороны государственных закупок.
1. Установление требований к закупаемой продукции. Закупка осуществляется путем включения в документации требований к объекту, характеристики ТРУ с учетом их инновационности. Однако, устанавливая конкретные характеристики, заказчик получает узкий перечень потенциальных решений поставленной задачи и упускает возможности, поскольку конкретность не дает свободы альтернативным вариантам. Стоит отметить, что указание конкретных характеристик инновационной продукции может расцениваться контролирующими органами как «затачивание» под конкретного поставщика [8].
2. Использование способов закупок, ориентированных на инновационные ТРУ. Закон № 44-ФЗ в качестве способов закупки инновационной продукции определяет конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс.
Конкурс с ограниченным участием осуществляется в случае, когда поставить товары, выполнить работы или оказать услуги инновационного характера способны участники, обладающие необходимым уровнем квалификации. Поэтому особенность данного конкурса является процедура предквалификации в целях предъявления достаточного опыта, наличия недвижимого имущества, оборудования, средств технического характера. Такой подход снижает риски демпинга и недобросовестности участников.
Двухэтапный конкурс используется в том случае, если заказчику необходимо уточнить характеристики объекта закупки (например, контракты на проведение научных исследований, экспериментов, изысканий).
Жесткие законодательные ограничения приводят к тому, что доля конкурсов в общем объеме осуществленных закупок мала. Так, итоги 2019 г. показали, что доля конкурсов от общего количества размещенных извещений в стоимостном выражении составила 9,9%, когда доля аукционов составила 65,4% [1].
3. Использование методов оценки заявок, обеспечивающие преимущество инновационным ТРУ. Одним из критериев оценки заявок выступают «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта» [5]. Стоит отметить, что законодательно ограничено максимальное суммарное значение для нестоимостных критериев, которые отражают качественные, функциональные и экологические характеристики объекта, что препятствует закупкам инновационной продукции.
Что касается периода проведения закупки, установленным Законом № 223-ФЗ, план закупки инновационной продукции составляется сроком на 5–7 лет, что противоречит сущности инновационной продукции, так как уже через год появится новая продукция, наиболее выгодная, эффективная и конкурентоспособная для решения поставленной задачи, а тот продукт, который когда-то казался инновационным, потеряет свою актуальность. Исходя из этого, для стимулирования спроса целесообразно изменить порядок планирования.
Рост объемов государственных закупок инновационных товаров является фактором роста совокупного спроса на них, что задает вектор развития инновационности всей экономической системе. Исходя из этого, основной задачей в целях формирования и стимулирования спроса на инновационную продукцию является постоянное совершенствование механизма закупок для государственных и муниципальных нужд.
При этом использование системы закупок для стимулирования спроса сталкивается с рядом проблем.
Масштаб инновационных закупок ограничивается практикой ориентации на цену, а также высоким уровнем фрагментации спроса на уровне разных уровней власти. Действующее законодательство определяет в качестве обязательного критерия оценки заявок для участия в закупочном процессе цену, а не качественные характеристики, которые приобретают особую значимость при закупке инновационной продукции. Таким образом, те производители, выпускающие качественную и эффективную инновационную продукцию, проигрывают в закупках тем, у кого технические характеристики хуже, поскольку для производства инновационной и высокотехнологичной продукции требуется использование дорогостоящих технологий. Из этого следует, что действующее законодательство препятствует процессу закупки инновационной продукции.
Другой проблемой выступает отсутствие однозначных и понятных критериев отнесения продукции к разряду инновационной, что затрудняет определение товаров, входящих в квоту.
Чтобы продукция признавалась инновационной, она должна соответствовать определенным критериям, которые определяются и устанавливаются в виде приказа федеральными органами исполнительной власти (Министерства промышленности и торговли РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство энергетики РФ). Анализ данных приказов показал, что большинство критериев дублируют друг друга, не соответствуют международной практике, а также приказы не содержат информацию о том, каким образом возможно определение заказчиком инновационности продукции — товар произведен с помощью новейших технологий, на основе результатов НИР и НИОКР, представляет собой модернизацию устаревшей продукции. В этом случае возрастает необходимость экспертизы конкурсных заявок.
К ошибкам в закупочном процессе приводит и неправильное целеполагание, когда в требованиях указывается инновационная продукция, а не какие задачи требуется решить с помощью закупаемого. При этом в ряде случаев определить потребности заказчика можно только при исследованиях рынка, которое возможно провести непосредственно лишь в процессе закупки.
Государственные закупки также сильно фрагментированы между городскими, региональными и национальными учреждениями, и многие политические действия сосредоточены на улучшении коммуникации в области закупок. Инициативы по повышению осведомленности и обучению государственных служащих в государственных закупочных учреждениях используются во многих странах для содействия «инновационным» закупкам. Ограничения использования государственных закупок в качестве инструмента инновационной политики (то есть в пользу национальных фирм) обусловлены правилами Всемирной торговой организации [11], исключающими национальные преференции, а также возможными дополнительными издержками и более высоким риском инновационных решений по сравнению с существующими.
Существует относительно мало оценок инновационной политики со стороны спроса, за исключением предкоммерческих схем закупок. Это обусловлено как техническими проблемами, связанными с оценкой, так и относительной новизной инновационной политики со стороны спроса. Оценка еще более осложняется тем фактом, что политика, которая может рассматриваться как ориентированная на спрос, имеет инновационную направленность в качестве одной, а иногда второстепенной цели среди целого ряда целей. Например, большинство исследований нормативных требований, касающихся минимальных стандартов экономии топлива для транспортных средств, не фокусируются на инновациях, а (по понятным причинам) стремятся вместо этого оценить общие затраты и выгоды от этих правил. Другая проблема заключается в том, что эти данные зачастую недостаточны для оценки как воздействия на инновации, так и воздействия на достижение цели программы. Что касается государственных закупок, то хотя в большинстве стран существуют специальные положения, поощряющие участие малого и среднего предпринимательства (МСП), 61% стран-членов ОЭСР не отслеживают количество или стоимость контрактов, заключенных с МСП. Без таких данных измерить эффективность крайне сложно. В целях осуществления качественного закупочного процесса приобретают актуальность экспертная деятельность: оценка квалификации и соответствия специфике заказа.
Анализ зарубежной практики стимулирования спроса на инновационную продукцию среди государственных и коммерческих заказчиков позволяет выявить ряд особенностей:
1. Деятельность по стимулированию спроса осуществляется по направлениям:
– Построение эффективного взаимодействия между потребителями (заказчиками) и поставщиками (инноваторами). Взаимодействие начинается с того момента, как у заказчика появляются задачи, которые можно решить с помощью инновационных решений и инновационной продукции. Задачи заказчика доводятся до поставщиков, и те предлагают возможные решения поставленной задачи. Для обеспечения взаимодействия применяются такие средства, как обучение, консультирование, проведение семинаров, выставок и конференций, разработка специализированных интернет-ресурсов;
– Снижение рисков заказчиков за счет организации экспертиз и испытаний, а также применения специальных программ страхования;
– Побуждение потребителей к закупке инновационной продукции за счет установления требования к характеристикам продукции и объемам закупок продукции, а также создания позитивного имиджа компании, ориентированной на инновационность.
2. Ключевое звено по стимулированию спроса — создание особого экономического агента, в чьи обязанности входит реализация ключевых задач в области стимулирования спроса на инновации. В большинстве случаев такой агент представлен организацией, реже — органом государственной власти.
3. Инициатор деятельности по стимулирования спроса на инновационную продукцию в большинстве случаев — органы власти национального или регионального уровня. В задачи инициатора входит создание особого агента и определение его целей, функций и задач. Цель деятельности особых агентов — экономическое, инновационное и промышленное развитие страны, региона или отдельных отраслей.
В функции и задачи особых агентов входят:
– Активное формирование и координация коммуникационных связей в части задач и потребностей заказчика и инновационных решениях поставщика;
– Проведение совместных закупочных процедур;
– Накопление и передача участникам закупки знаний, практик, экспертизы в области инновационных закупок;
– Ведение базы данных в части заказчиков и их задач поставщикам в части инновационных решений;
– Поиск и формализация потребностей заказчика и перспектив инноваторов;
– Популяризация лучших практик и кейсов, продвижение инноваций;
– Создание комфортной правовой среды путем выявления сложностей и ограничений, а также активного взаимодействия с органами государственной власти.
Зарубежные меры стимулирования спроса на инновации путем государственных закупок по большей части включают в себя улучшение взаимодействия между заказчиками и поставщиками, финансовую поддержку и государственные закупки, ориентированные на цели «зеленого роста» (экономического развития, обеспечивающего сохранение экологии). Например:
– В 2014 г. Хорватия запустила новую стратегию стимулирования инноваций с особым упором на применение инноваций через систему государственных закупок. Существующее законодательство о государственных закупках было пересмотрено с целью предотвращения мошенничества. Также применение новых правил было связано с экологичными государственными закупками и экологическими инновациями.
– Центр экспертизы государственных закупок PIANOO в Нидерландах предлагает обучение для государственных органов.
– В Соединенном Королевстве действует программа закупок с предварительными обязательствами, в рамках которой государственные учреждения обязуются покупать несуществующие продукты или услуги в определенный срок в будущем, с определенным уровнем производительности и стоимостью. Сообщение о потребностях пользователей на раннем этапе и взаимодействие с поставщиками являются центральными элементами схемы.
Сопоставление зарубежных практик с отечественными показывает, что основные подходы, методы, механизмы стимулирования спроса представлены и в российских условиях. Ключевое отличие — наличие в зарубежных практиках структуры, которая осуществляет свою деятельность в рамках стимулирования спроса на инновации и несет ответственность за результаты. Таким образом, представляется целесообразным создать на федеральном уровне аналогичную организационную структуру, в чьи обязанности будет входить увеличение объема закупок инновационных решений. При этом, такая структура должна создаваться как инновационный продукт и направляться на потребности потребителя, обеспечивая снижение затрат на достижение результатов по сравнению с затратами на эти же цели, достигаемые традиционными методами, средствами и инструментами. |
| |
|
|
