|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (75), 2020 | | | | ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА | | | Максимов С. Н.
заведующий кафедрой землеустройства и кадастров
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук, профессор
| |
| | | | | В настоящей статье рассматриваются противоречия и конфликты, возникающие в процессе реализации проектов девелопмента недвижимости. Выделены внутренние и внешние противоречия проектов девелопмента, рассмотрены механизмы и способы их разрешения. Показано, что разрешение внутренних противоречий проектов девелопмента обеспечивается постоянным совершенствованием схем взаимоотношений между участниками проекта и системой договорных отношений между ними. Проанализировано введение эскроу-счетов как инструмента разрешения противоречий девеломента. Особое внимание в статье уделено проблеме внешних противоречий девелопмента между участниками проекта и их оппонентами. Показано, что действующая система градостроительного регулирования не располагает действенными механизмами разрешения этих противоречий, в связи с чем на практике возникает целый ряд методов их преодоления. На основе анализа и обобщения девелоперской практики выделены основные методы разрешения противоречий между интересами девелопмента и его оппонентами, рассмотрена их эволюция в последние годы. На основе проведенного исследования, в том числе, и зарубежного опыта сформулированы предложения по совершенствованию механизмов разрешения внешних противоречий девелопмента | | Ключевые слова: девелопмент недвижимости, противоречия девелопмента, градостроительное регулирование, конфликт интересов, окружающая социальная среда проекта | | УДК 332.83; ББК 65.22 Стр: 102 - 107 |
Введение. Постановка проблемы. В современной отечественной экономической и управленческой литературе вопросы девелопмента недвижимости рассматриваются уже достаточно широко и по некоторым вопросам весьма подробно. В частности, это можно сказать о таких вопросах как управление проектами девелопмента, оценке эффективности девелоперских проектов и т.д. Такие работы, безусловно, нужны, поскольку по сравнению со странами с развитыми рынками недвижимости опыт развития девелоперской деятельности в России относительно невелик, поскольку реальное начало ее становления относится лишь к началу XXI века и обеспечение экономической эффективности проектов девелопмента является важнейшей проблемой. Остроту этой проблеме придают и происходящие в настоящее время изменения в механизмах финансирования проектов девелопмента в жилищной сфере — переход от прямого финансирования проектовза счет средств будущих собственников недвижимости (система «долевого участия) к использованию эскроу-счетов и переход к банковскому финансированию.
На этом фоне в «тени» остается очень важный аспект девелоперских проектов — их влияние на окружающую среду, на интересы собственников и обладателей иных прав на недвижимость, взаимоотношения прямых участников проектов девелопмента и его оппонентов — субъектов, чьи интересы так или иначезатрагивает реализация проекта. Это находит свое отражение даже при перечислении участников проектов девелопмента. Среди них, как правило, указываются инвесторы, девелоперы, подрядчики, иногда консультанты, в последнее время начинают упоминаться приобретатели создаваемой недвижимости, и почти не указываются лица (люди, организации, социальные группы), чьи интересы могут быть нарушены, ущемлены при реализации проекта, словом, все те, кто может быть определен общим понятием «оппоненты» [4]. А между тем, в практике стран с развитыми рынками недвижимости они прямо включаются в состав участников проекта. Само по себе это может показаться незначительной деталью, но на деле за ним стоит важное различие в понимании функций девелопера. В отечественных публикациях к ним относят привлечениеинвесторов, подрядчиков, взаимоотношения с органами власти, организацию продаж. Все это есть и в развитых странах (откуда, собственно, пришли и термин «девелопмент», и понятие «девелопер»). Но при этом важнейшей функцией там признается и такая, как создание в обществе и особенно в локальных сообществах территорий реализации проекта позитивного отношения к нему. И вовсе не потому, что западные девелоперы так заботятся о благополучии населения в зоне проживании объекта или склонны прислушиваться к мнению оппонентов по причине своего особого менталитета. Мотивация у них такая же, как и у девелоперов отечественных. Но они понимают, что игнорирование мнения оппонентов существенно увеличивает риски проектов, а потому и не жалеют сил и времени на преодоление их сопротивления до начала проекта. Отмеченное различие хорошо видно даже на периодизации девелоперских проектов. В отечественных публикациях и на практике при разработке проекта выделяются три основных этапа девелопмента: предпроектный этап, этап проектирования, этап строительства. На Западе такая схема тоже применяется, хотя часто применяются и иные подходы к этапизации проектов девелопмента: с выделением пяти, восьми этапов.
Но наряду с этим используется и иной подход — не управленческо-технологический, как в предыдущем случае, а социально-экономический, при котором выделяются три крупных этапа проектов девелопмента: этап изучения возможностей, этап создания условий и этап внедрения проекта [4]. На первом этапе происходит изучение возможностей реализации проекта с точки зрения спроса, состояния и тенденций развития экономики региона (города), приоритетов органов власти по развитию региона, общественного мнения относительно тех или иных проектов развития объектов и территорий. На втором создаются условия для реализации проекта — проводятся переговоры с собственниками земельных участков, с органами, регулирующими строительную деятельность, с представителями власти и оппонентами относительно условий, при которых реализация проекта является для них приемлемой. Например, реализация проекта строительства нового жилого комплекса может увеличить нагрузку на улично-дорожную сеть, потребовать ее расширения, увеличить нагрузку на общественный транспорт и органы власти (муниципалитет), может потребовать от девелопера соответствующей компенсации. И лишь на третьем этапе, который называют этапом внедрения («Implantation»), осуществляется проектно-строительная деятельность. Такая расстановка акцентов показывает, что строительство — это вовсе не самый важный этап в девелопменте, он лишь завершает процесс, но вовсе не исчерпывает его. Это хорошо видно и на продолжительности этапов, предшествующих строительству — они, как правило, гораздо более длительны, чем строительный этап. Тем более, это относится к реализации проектов редевелопмента — преобразования, приспособления существующей застройки к новым условиям, новым требованиям общества к фонду недвижимости, придания ей нового импульса для развития, что часто называют термином «Revitalization» («ревитализация»).
Длительность процессов подготовки этапа внедрения обусловлена комплексом причин: высокая капиталоемкость проектов девелопмента, необходимость проведения тщательных исследований рынка, сложность согласования с регулирующими государственными и муниципальными органами. Среди этих причин — и необходимость создания в обществе позитивного или, по крайней мере, нейтрального отношения проекту. Для большинства «рядовых» проектов задача создания такого мнении стоит только на уровне местного сообщества, но есть и проекты, где необходимо убеждатьи региональное сообщество, а иногда дело доходит и до национального уровня, так, например, как это было со строительством головного офиса ПАО «Газпром» в Санкт-Петербурге.
Глубинные причины споров и столкновения мнений при реализации крупных девелоперских проектов, таких, как строительство «Башни Газпрома» или программы реновации городских территорий, захватывающих целые кварталы, а то и десятки кварталов в том, что их реализация затрагивает интересы тысяч и десятков тысяч людей, вступает в противоречие с ними.
Внутренние и внешние противоречия девелопмента. Тема «девелопмент и противоречия» чрезвычайно широка и многообразна. Прежде всего, девелопмент недвижимости сам есть способ разрешения противоречия между предложением, имеющимся на рынке недвижимости, и спросом на недвижимость со стороны населения, бизнеса, общества. Но противоречие между спросом и предложением само есть отражение противоречия более глубокого — между развивающимися потребностями общества и тем фондом недвижимости, которым общество располагает. Увеличивая совокупный фонд недвижимости общества, создавая новые, более совершенные и приспособленные для удовлетворения потребностей общества объекты недвижимости, девелопмент разрешает это противоречие и в этом его смысл. Не было бы таких противоречий, и девелопмент был бы не нужен.
Вместе с тем, девелопмент как процесс преобразования недвижимости органически связан с рядом других, менее глобальных противоречий, которые можно разделить на внутренние и внешние. К внутренним относятся те, которые возникают между самими участниками реализации проектов девелопмента, к внешним — противоречия между его участниками, персонифицированных в девелопере, и социальным окружением, которое может быть условно разделено на ближнее (собственники и население зоны размещения создаваемого объекта) и дальнее (представители профессиональных и общественных организаций, отражающие интересы градозащитников, защитников окружающей среды, памятников истории и культуры и п.р.).
Внутренние противоречия между участниками реализации проектов девелопмента уже давно стали предметом внимания и для исследователей, и для практиков. Выработан целый комплекс механизмов и инструментов согласования их интересов — протоколы, соглашения, договора с различной степенью детализации (предварительные договора, договора подряда, договора финансирования, инвестиционные договора), различные схемы взаимоотношений между участниками проекта.
К числу новых для российской практики механизмов разрешения противоречий между участниками проекта и согласования их интересов является схема финансирования проектов жилищного девелопмента с использованием эскроу-счетов, которая видоизменяет традиционную схему взаимоотношений между застройщиками и участниками долевого строительства (дольщиками), вводя в нее нового субъекта — банк. Схема взаимоотношений «застройщик-дольщик» заменяется на схему, безусловно, более совершенную — «застройщик-банк-дольщик», поскольку позволяет более равномерно распределить риски реализации проектов и тем самым снять отчасти противоречия между участниками проекта. Правда, надо заметить,что банк при этом фактически выполняет две функции: с одной стороны, он выполняет роль эскроу-посредника (в классической эскроу-схеме — третьей, независимой стороны при взаимоотношениях продавца и покупателя), с другой — выступает в качестве кредитора проекта, а, значит, имеет в нем свой интерес.Здесь есть еще немало проблем, требующих своего разрешения, например, обеспечение бесперебойного финансирования проекта, определение приемлемой стоимости привлечения банковского финансирования за счет средств, находящихся на эскроу-счетах и т.д. Предметом изучения поэтому является выявление слабых сторон существующих механизмов и разработка направлений и мер по их совершенствованию. Это также большая и сложная работа, требующая совместных усилий исследователей и практиков, обобщения и тиражирования передовых практик, привлечения зарубежного опыта (например, изучение возможностей применения т.н. трехсторонних «выводящих соглашений» с участием застройщиков и нескольких финансовых институтов с разной специализацией). Анализ этих проблем представляет большой практический интерес, но это — особая и большая тема.
Мы же в рамках данной статьи остановимся, главным образом, на тех противоречиях, которые возникают между непосредственными участниками проекта, интересы которых обобщенно отражает девелопер-застройщик и субъектами, интересы которых проект затрагивает, хотя они непосредственно в нем и не участвуют (социальным окружением проекта). Сегодня средства массовой информации, как печатные, так и электронные переполнены информацией о периодически возникающих противоречиях и конфликтах при реализации градостроительных проектов. Масштабы как проектов, так и конфликтов, могут весьма различаться, но можно смело утверждать, что без них не обходится реализация ни одного проекта.
Само по себе это вполне закономерно. Любой проект девелопмента –всегда вторжение в устоявшуюся систему землепользования, градостроительную среду, в конечном счете, в сложившуюся систему отношений собственности. Как любое развитие, он не может не наталкиваться на сопротивление окружающей социальной среды, представленной жителями близлежащих домов, экологами, археологами, градозащитниками и еще множеством социальных групп, интересы которых могут быть ущемлены вследствие реализации проекта. Вопрос в том, каким образом будут разрешены эти противоречия, найдут ли органы публичной власти, инициаторы проекта, такие способы разрешения противоречий, которые позволят не доводить их до крайней степени конфликта.
Законодательство и практика разрешения внешних противоречий девелопмента. Каковы же могут быть механизмы и способы разрешения противоречий между интересами девелопмента и интересами его оппонентов? Современное законодательство, как известно, предлагает в качестве такого механизма проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, чему посвящена ст. 5.1. Градостроительного кодекса РФ [1]. Как указывается в статье, они проводятся «в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства», т.е. должны стать как раз тем механизмом, который должен снимать возникающие в процессе градостроительной деятельности противоречия. Вместе с тем, потенциал общественных обсуждений и публичных слушаний в качестве такого механизма серьезно ограничен самим же законодательством. Во-первых, конкретная форма учета общественного мнения (общественные обсуждения или публичные слушания) в самом Кодексе не выделяется, как и различия между ними. Эти различия, и то в достаточно общей форме, сформулированы в ст. 28 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от.23.05.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где указаны случаи обязательного проведения публичных слушаний с очным участием населения, и вопросы градостроительной деятельности к ним не отнесены [2]. Поэтому, органы муниципального самоуправления сами могут принимать решения, проводить публичные слушания по этим вопросам или нет, и как правило, решение принимается о переходе в этой сфере от публичных слушаний к общественному обсуждению, которое уже не предполагает очного участия (высказали свое мнение на сайте, и достаточно) [5]. Это, безусловно, снижает влияние общественного мнения на принимаемые градостроительные решения.
Кроме того, в Градостроительном кодексе весьма ограничен как круг вопросов, выносимых на общественные обсуждения, так и круг лиц, приглашаемых к участию в обсуждениях («граждане, постоянно проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которых подготовлены данные проекты, правообладатели находящиеся в границах этой территориальной зоны земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, граждане, постоянно проживающие в границах земельных участков, прилегающих к земельному участку, в отношении которого подготовлены данные проекты, правообладатели таких земельных участков или расположенных на них объектов капитального строительства, правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в отношении которого подготовлены данные проекты, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 39 настоящего Кодекса, также правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации данных проектов»). Как видим, к участию в общественных обсуждениях привлекаются лишь «объекты прямого воздействия» : население и обладатели прав на недвижимость либо в пределах территориальной зоны, либо в границах прилегающих к объекту земельных участков. Особенно «взрывоопасным» представляется указание на привлечение в качестве лишь одного из участников обладателей прав на помещения, являющихся частью объекта капитального строительства при реализации проектов, затрагивающих данные объекты. Фактически это означает, что судьба объекта недвижимости, например, квартиры может быть решена помимо воли собственника, если таковы будут результаты общественного обсуждения. Ну, и помимо всего сказанного результаты и публичных слушаний, и общественных обсуждений носят, как известно, лишь рекомендательный характер.
Проведенный краткий анализ показывает, что предлагаемые законодательством способы разрешения противоречий между участниками девелоперских проектов и их оппонентами пока малоэффективны.
В силу низкой эффективности отмеченного, практика вырабатывает свои способы разрешения противоречий традиционным для нее путем проб и ошибок. Приведем несколько примеров, иллюстрирующих процесс возникновения и разрешения возникающих при реализации проектов девелопмента противоречий.
Первый, возможно, самый драматичный пример, показывающий, как противоречие между интересами девелопмента может перерасти на уровень конфликта — пожар в квартале Театрального спуска в Ростове-на-Дону, застроенного преимущественно индивидуальными жилыми домами. Расположение квартала в самом центре Ростова-на-Дону давно привлекало внимание бизнеса. До кризиса 2008 г. цена доходила до 2 млн руб. за сотку. В августе 2017 г. квартал охватил сильнейший пожар. В результате выгорело почти 3,5 га на спуске к Дону с главной городской площади с прекрасным видом на Левый берег и новый стадион «Ростов-арена». Огонь уничтожил 125 зданий, включая несколько многоквартирных домов. По официальным данным, жилья лишились 218 семей, пострадавшими были признаны 564 человека, один инвалид не смог выбраться из дома и погиб. Первоначально основной причиной пожара было объявлено «занесение постороннего источника зажигания». Следственный комитет возбудил уголовное дело по ч. 2 ст. 167 УК РФ («Умышленные уничтожение или повреждение чужого имущества путем поджога, взрыва или иным общеопасным способом»), но через два года в суд материал пришел по статьям «Халатность», «Причинение смерти по неосторожности» и «Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности». Приехавший после пожара губернатор Ростовской области деликатно всех выслушал и пообещал, что никакой жилой застройки на месте пожарища не будет. Погорельцам возможности строительства свих домов заново не давали: «ваш дом непригоден для проживания, земля не предназначена для индивидуального жилищного строительства, готовьтесь переезжать». В настоящее время, однако, о невозможности жилищного строительства на территории квартала речь уже не идет. В октябре 2018 года администрация Ростова выдала разрешение инвестору подготовить проект планировки территории на Театральном спуске. В подготовленном проекте речь идет о строительстве нескольких жилых домов высотой от 6 до 22 этажей, спортивно-оздоровительного комплекса, поликлиники, детского развлекательного центра, подземных парковок [6].
Второй, также весьма резонансный пример — история, связанная с редевелопментом исторически значимой территорией Охтинского мыса в Санкт-Петербурге. Она получила, пожалуй, наибольшую известность среди множества подобных ей, отчасти в связи с фигурантами (как известно, инициатором на сегодняшний день уже целого ряда вариантов преобразовании этой территории, является ПАО «Газпром нефть), отчасти ввиду знакового местоположения территории, в самом центре Санкт-Петербурга на территории бывшего Петрозавода — первого центра судостроения на Неве, а до того — крепости Ниенщанц, имевшей длительную историю и предысторию. Истоки современного конфликта возникли уже довольно давно, в 2006 г., когда «Газпром нефть» приобрела эту территорию под строительство офисного центра. Вследствие широчайшего противостояния со стороны археологов, градозащитников, ученых, да и просто многих представителей общественности, изначальный проект «Охта-центра» грандиозных для Санкт-Петербурга масштабов, был отвергнут, «Охта-центр» трансформировался в «Лахта-центр» и уже начинает функционировать на новом месте. Однако история на этом не закончилась. В настоящее время «Газпром нефть» продвигает еще несколько вариантов Охтинского мыса, которые, по мнению градозащитников, угрожают сохранности археологических памятников. Так что противостояние продолжается [7].
Третий, менее известный, но тоже иллюстрирующий встречающиеся на практике способы возникающих при девелопменте (теперь уже промышленном) противоречий из Ленинградской области, где ООО «Приморский универсально-разгрузочный комплекс» планирует построить несколько терминалов общей площадью около 760 га. На публичных слушаниях в п. Ермилово в июле 2019 г. абсолютное большинство местного населения высказалось против строительства порта. Обе стороны, ООО «Приморский УПК» и местные активисты, заказали независимую экологическую экспертизу у разных экспертных организаций, причем, (как, впрочем, и следовало ожидать) результаты этих экспертиз оказались почти диаметрально противоположны. В настоящее время борьба вокруг проекта продолжается, в нее вовлекаются все новые силы. Например, на стороне инициатора проекта выступил губернатор Ленинградской области А.Дрозденко, активистов поддержало международное молодежное движение Fridays For Future, сторонники и последователи небезызвестной Греты Тунберг. Кроме того, на сайте Change.ru опубликовано петиция против строительства порта, собравшая в настоящее время более 18 тысяч подписей. Как видим, и здесь противостояние приобретает затяжной, долгосрочный характер [8].
Четвертый пример также относится к числу широко известных в стране ситуаций, сложившихся вокруг редевелопмента застроенных территорий. Речь идет о московской программе реновации жилых территорий, реально стартовавшей в 2018 г. Это наиболее масштабный проект редевелопмента в России. В программу включен 5 171 дом (около 350 тыс. квартир) в которых проживает более 1 млн жителей. Общий объем инвестиций в снос существующих 16,3 млн кв. метров и строительство на их месте новых 30 млн кв. метров жилья (что по масштабам сопоставимо с общим объемом жилищного фонда такого, например, города как Казань), оценивается в 3- 3,5 трлн руб.[9]. Программа затрагивает значительную территорию города и интересы целого ряда социальных групп: пользователей жилищного фонда, собственников жилья, представителей малого бизнеса — собственников и арендаторов нежилых помещений.
Начало подготовки к реализации программыбыло положено в первой половине 2017 г., когда появился первый вариант законопроекта, формирующего нормативнуюбазу программы реновации. Законопроект содержал целый ряд положений, игнорирующих права нанимателей и, особенно, собственников жилых и нежилых помещений в домах, включаемых в программу реновации. Так, в первой статье законопроекта, где перечислялись отношения, затрагиваемые предлагаемым законом, упоминались лишь «жилищные права граждан», упоминание о правах собственности отсутствовало вовсе [10]
Игнорирование авторами законопроекта интересов обладателей прав собственности на жилье и нежилые помещения и иным правообладателям вызвало настоящую волну возмущения среди собственников, нашедшую отражение в масштабных дискуссиях в социальных сетях, в массовых демонстрациях и митингах. В результате была создана рабочая группа при Государственной Думе по подготовке законопроекта ко второму чтению, куда вошли и представители собственников и нанимателей. В законопроект (ставший Законом 1 июля 2017 г.) были внесены существенные поправки, появилась целая статья 7.3. «Гарантии жилищных прав собственников жилых помещений и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации». В ней было сформулировано принципиальное положение о том, что «собственник жилого помещения на основании письменного заявления вместо предоставляемого в собственность равнозначного жилого помещения вправе получить за освобождаемое жилое помещение равноценное возмещение в денежной форме или путем предоставления равноценного жилого помещения» [3]. Как видим, последовательное отстаивание оппонентами своих интересов, их социальная активность заставила инициаторов программы пойти на компромиссы, позволившие программе стартовать.
Приведенные выше примеры можно множить и множить, но и они дают уже достаточное представление о том, как на практике разрешаются противоречия между интересами девелопмента и интересами его оппонентов, представляющих социальное окружение проекта. Суммируя анализ практики реализации девелоперских проектов в России, можно выделить несколько методов разрешения возникающих противоречий, как правило, часто переплетающихся и перетекающих друг в друга.
В их числе, на наш взгляд, можно выделить следующие:
– метод игнорирования «дурной стороны противоречия»;
– метод «выхода»;
– метод «изматывания»;
– метод «компромиссов» (на основе «договороспособности»).
Первый из них, к сожалению, наиболее распространенный — это метод, который можно назвать методом игнорирования «дурной стороны противоречия» (Прудон), при котором инициаторы проекта (а как правило, это инвесторы и девелоперы, заинтересованные в его реализации) с помощью административного ресурса, а иногда и силовых методов преодолевают сопротивление оппонентов и реализуют проект, поставив противоположную сторону перед свершившимся фактом. Нередко, в качестве такой доминирующей стороны выступают и органы власти. Один из типичных примеров — «ночь длинных бульдозеров» в феврале 2016 г., когда реально «под покровом ночи» были снесены десятки павильонов, ларьков, киосков возле станций метро в Москве. К этой же категории можно отнести и приведенную выше ситуацию с пожаром в Ростове-на-Дону. Именно к таким ситуациям наиболее точно подходит понятие конфликта, как отражения наивысшего противостояния сторон существующего противоречия.
Второй метод, также встречающийся довольно часто — это метод «изматывания», когда застройщики встают со своими оппонентами в длительную изматывающую борьбу, стороны обмениваются судебными исками, привлекают «своих» экспертов (иногда вовсе некомпетентных), на одну экспертизу следует другая, на одну апелляцию — еще одна и там может длиться не один год. Из приведенных выше к ним относится пример со строительством терминалов в г. Приморске. Результат противостояния во многом зависит от систематичности действий той или иной стороны, ее организованности и последовательности, и нередко здесь застройщики оказываются более эффективными, чем их противники. Это, впрочем, вполне объяснимо — на их стороне штатные сотрудники, специальные службы, деньги, в то время как противоположная сторона часто держится на энтузиазме и инициативе, которые хороши в краткосрочном периоде, но часто дают «сбои» в длительном противостоянии.
Третий метод — «выход» из противостояния — в последние годы стал встречаться гораздо чаще, чем 10–15 лет назад. Известный пример такого способа разрешения конфликта показывает нам та же ситуация с «Охта-центром», когда инициатору проекта пришлось все же поступиться своими «принципами» и сменить место расположения объекта. Впрочем, как видно из изложенного выше, окончательно от своего замысла он пока не отказывается. Еще один, уже более свежий пример — это ситуация вокруг предполагаемого строительства мусороперерабатывающего завода в районе железнодорожной станции Шиес в Архангельской области, которое вызвало массовые протесты не только на местном и региональном, но и на межрегиональном уровне. В итоге, в настоящее время работы по проекту прекращены, строительный городок по решению суда должен быть снесен. Закончится ли на этом данная история, покажет время, но пока инициаторы сочли за лучшее выйти из проекта.
Четвертый метод, названный нами «методом» компромиссов «на основе договороспособности» делает в настоящее время, по сути, лишь первые шаги, но хотелось бы, чтобы за ним осталось будущее. Наиболее ярким его примером остается пока ход обсуждения и окончательного формирования нормативной базы московской программы реновации жилищного фонда, кратко представленный нами выше.
Выводы и предложения. Подводя итоги проведенного обзора противоречий и конфликтов, возникающих в процессе реализации проектов девелопмента недвижимости, сформулируем некоторые выводы.
1. Процессы девелопмента недвижимости органически связаны с возникновением, развитием и разрешением противоречий. Во-первых, сам девелопмент есть способ разрешения противоречий между имеющимся фондом недвижимости и развивающимися потребностями общества. Во-вторых, любой проект девелопмента представляет собой вторжение в сформировавшуюся городскую среду, систему землепользования, отношения собственности на городские ресурсы.
2. Реализация проектов девелопмента связана с двумя группами противоречий — внутренними (между участниками проектов девелопмента, имеющие отличные друг от друга интересы, но заинтересованных в успешном завершении проекта) и внешними (между интересами девелопмента, персонифицированными в девелопере, и оппонентами — лицами и социальными группами, чьи интересы затрагивает проект).
3. Теорией и практикой девелопмента выработана развернутая система механизмов и инструментов разрешения внутренних противоречий проектов девелопмента, позволяющаяза счет разработки и совершенствования различных схем взаимоотношений между участниками иформализацииих договорных отношений согласовать эти интересы.
4. Современная нормативная база градостроительного регулирования в настоящее время не предоставляет эффективных способов разрешения противоречий между интересами участников девелопмента и его оппонентами. Предлагаемые им механизмы (публичные слушания, общественные обсуждения) носят формальный характер и не обеспечивают эффективного влияния общественного мнения на градостроительную деятельность.
5. Несовершенство нормативных механизмов разрешения противоречий между интересами девелопмента и его оппонентами приводит к тому, что эти механизмы формируются на практике путем проб и ошибок, что увеличивает трансакционные издержки, связанные с реализацией проектов девелопмента.
6. В настоящее время существует несколько методов разрешения возникающих между девелопментом и его оппонентами противоречий: «метод игнорирования», «метод выхода», «метод изматывания» и «метод компромиссов». С течением времени, по мере роста социальной активности и ее институционализации в общественных движениях, объединениях, их координации и кооперации происходит переход к наиболее цивилизованным методам, таким как «метод компромиссов».
7. Дальнейшее развитие механизмов разрешения противоречий между интересами девелопмента и его оппонентами требует совершенствования нормативного регулирования и общественной практики, в том числе и на основе использования зарубежного опыта.
Обращаясь к зарубежной практике, к указанным выше методам можно было бы добавить еще, по крайней мере, два:
– метод «откупа»;
– метод «вовлечения».
Рассмотрим приведенные методы чуть подробнее.
Метод «откупа». Этот метод, по-видимому, является наиболее распространенным способом преодоления или, по крайней мере, смягчения противоречий между девелопером и окружающей социальной средой. Наиболее известные случаи его применения связаны с проведением знаковых общественных мероприятий, например, Олимпийских игр, в том числе, и перед проведением Олимпиады -2014 в Сочи. Но он имеет на деле гораздо более широкое распространение.
Здесь стоит заметить, что также как в современном мире нет частной собственности в ее чистом, «первозданном» виде («абсолютное и безраздельное» господство человека над вещью, свободное от вмешательства иных лиц), так нет и абсолютно свободного девелопмента. В всех европейских и не только европейских странах право на девелопмент фактически национализировано и принадлежит, как правило, муниципалитету. В Великобритании, например, используется такое понятие как «Planning permission» (буквально — разрешение на планирование, но в данном случае точнее- разрешение на девелопмент). Это означает, что если девелопер или собственник намерен как-то изменить здание, или построить его, то для этого необходимо получить от муниципалитета одобрение проекта. Доказать целесообразность проекта бывает очень непросто. И в любом случае, с девелопера потребуют плату за увеличение нагрузки на городскую среду. Фактически здесь есть два момента: с одной стороны, ценность создаваемого объекта, создаваемого девелопером, зависит не только от его усилий, а от местоположения и окружения, поэтому надо «делиться»; с другой, любой вновь созданный объект создает дополнительную нагрузку на транспортную систему, экологическую обстановку, поэтому девелопер должен компенсировать эти дополнительные издержки.
Собственно говоря, этот метод в российской практике в виде «отчислений на инфраструктуру» также использовался весьма широко. Другое дело, что средства, получаемые в виде таких отчислений, по крайней мере, в Санкт-Петербурге, поступали в городской бюджет и там растворялись. Ни застройщики, ни население города не только не могли повлиять на этот процесс, но даже и не знали о нем толком.
Метод «вовлечения». Прекрасный пример этого метода приведен в очень полезном исследовании, проведенным в РАНХ и ГС [11]. В Нью-Йорке, по мере изменения структуры города, оказалась заброшенной железная дорога длиной в 2,3 км, расположенная в Манхэттене. В связи с отпадением надобности в ней, собственники собрались ее демонтировать. Однако среди населения близлежащего квартала нашлось два человека, которые решили противостоять этим планам. Благодаря их усилиям, была создана инициативная группа, которая учредила некоммерческий фонд для реновации квартала. Фонд нанял архитектора, разработавшего проект и его технико-экономическое обоснование, была запущена программа продвижения проекта среди местных политиков, благодаря чему удалось получить сначала средства из бюджета города, а затем и федеральные средства. В итоге, общие расходы на реализацию проекта составили более 262 миллионов долларов: 187 млн были потрачены на первом и втором этапах, из которых 123,2 млн долл. поступили из городского бюджета, 20,3 млн долл. — из федерального бюджета, 400 тысяч долл. — из бюджета штата и почти 44 млн долл. составили средства от фондов и частных лиц. Не вдаваясь здесь в подробности проекта, отметим наиболее существенное. Во-первых, реализация проекта началась, по существу, по инициативе всего двух человек. Но это была такая инициатива, которая отражала интересы большинства населения близлежащих территорий. (Предметом проекта было создание общественного парка). Во-вторых, проекту было придано большое общественное звучание, что позволило привлечь на свою сторону общественное мнение, политиков и, в конечном счете, добиться бюджетного финансирования. Реализация проекта заняла довольно длительное время: инициативная группа была создана в 1999 г., а первый выход на стройплощадку относится только к 2006 г., но для крупных некоммерческих проектов это не столь уж длительный срок.
Как видим, это пример вполне успешной реализации принципов государственно-частного партнерства и его механизм вполне может быть использован и при реализации иных проектов, например, проектов реновации территорий. Безусловно, при этом гораздо больше времени займет подготовительный этап, чем при простом бюджетном финансировании: разъяснение целей проекта, выгод, которые он несет населению, формирование механизмов привлечения их средств в проекты реновации и т.д. требует значительных усилий. Но стратегически может быть гораздо эффективнее бюджетного финансирования, позволив снизить нагрузку на бюджет и средства инвесторов, а главное, преодолеть сопротивление населения, превратив его из оппонента в участника проекта.
Завершая проведенный выше обзор проблемы, сформулируем несколько предложений.
Во-первых, необходимо совершенствование механизмов общественного влияния на градостроительную деятельность, таких как общественные обсуждения и публичные слушания:
– расширить сферу публичных слушаний с очным участием населения, пусть даже с использованием цифровых технологий (он-лайн конференции и т.д.);
– ввести в практику привлечение независимых экспертов к подведению итогов общественных обсуждений и публичных слушаний с их обязательным публичным выступлением и опубликованием их выводов относительно высказанных населением и бизнесом предложений;
– ввести в практику проведение референдумов при решении вопросов о реализации проектов городского масштаба (таких, например, как программы реновации жилищного фонда, крупные транспортные проекты, создание общественных пространств городской значимости и т.п.).
Во-вторых, необходимо поощрение процессов институционализации городского сообщества в объединения и движения с обязательным привлечением их к общественным осуждениям и публичным слушаниям, используя их потенциал для привлечения населения к участию в градостроительных проектах и программах.
В-третьих, необходимо шире использовать зарубежный опыт привлечения собственников и населении в целом к реализации градостроительных проектов.
И, конечно, необходимо дальнейшее изучение и обсуждение проблематики противоречий в девелопменте недвижимости — как внутренних, так и внешних. |
| |
|
|
