Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3 (75), 2020
ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ И ПЕРЕХОДА К ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ
Бакулина А. А.
профессор кафедры государственного и муниципального управления, заместитель проректора по научной работе
Финансового университета при Правительстве РФ (г. Москва),
доктор экономических наук

Карпова С. В.
профессор кафедры логистики и маркетинга
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва),
доктор экономических наук


Цифровизация в сфере закупок: особенности и эффективность
В статье показаны основные результаты внедрения цифровизации в сферу закупок. Для сферы государственных и муниципальных закупок цифровизация является актуальным средством повышения эффективности, поэтому так важно оценивать эффективность контрактной системы. В работе приведены положительные и негативные тенденции этого процесса, рассмотрены особенности диджитализации закупочной деятельности в Российской Федерации. Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета в 2020 году
Ключевые слова: цифровизация, эффективность контрактной системы, государственные закупки, электронные закупки, диджитализация закупочной деятельности
УДК 658.71; ББК 65.41   Стр: 35 - 39

Цифровизация проникает в повседневную жизнь, на сегодняшний день применение цифровым технологиям находят в различных сферах жизнедеятельности человека: экономика, образование, медицина, промышленность, культура, сервис и т.п. Цифровая трансформация вещей, предприятий и окружающего мира является следствием развития информационных технологий. Оцифровка информации, создание новых приложений, трансформация бизнес-процессов — это все цифровизация, но это понятие можно рассмотреть проще и в то же время шире. Диджитализацию можно рассматривать, как средство оптимизации и адаптации производства, технологий и т.д. под реалии современного мира. То есть предприятия преобразуются в гибкие системы, а часть функционала сотрудников переносится на программные решения, в итоге это приносит результат.
Для сферы государственных и муниципальных закупок цифровизация является самым актуальным средством повышения эффективности. Для бизнеса показателем результативности работы по улучшению процессов является снижение затрат. Влияние данного фактора на рынок велико и для успешных компаний снижение издержек является критически важной задачей. Рассматривая закупки в государственном секторе, можно сделать вывод о том, что задачи по оптимизации и методы решения этих задач схожи с задачами бизнеса организаций, а в некоторых пунктах идентичны. Так, государство стремится к социально-экономическому развитию социума, на что государственная экономика и всевозможные, осуществляемые в ее рамках, виды деятельности оказывают непосредственное и сильное влияние, в том числе и закупочная деятельность.
В докладе антимонопольной службы за 2018 год развитие информационных технологий отмечается как основной фактор экономического роста. Следствием цифровизации становятся: разрушение устоявшихся экономических связей; создание совершенно новых информационно-технологических рынков и совершенно новых структурных связей, которые характеризуются глобальным многосторонним характером, оказывающих влияние на смежные отрасли и сферы хозяйствования [1].
Помимо цифровизации, есть другие новые экономические условия, которые характеризуют цифровую экономику — это глобализация и интеграция, трансформация в контексте системы, внедрение новых моделей бизнеса. Еще есть тренд на интеллектуализацию экономики, технологическую конвергенцию и слияние технологий, а также сетевизацию среды обитания человека.
В России понятие цифровой экономики официально появилось с опубликованием указа Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы». Развитие цифровой экономики и, как следствие, электронных закупок, было одной из целей распоряжения № 1632 от 28 июля 2017 года. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» формулировалась как создание экосистемы цифровой экономики Российской Федерации, в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности, где обеспечено эффективное взаимодействие (включая трансграничное) бизнеса, научно-образовательного сообщества, государства и граждан [2]. Также в программе указано, что эффективное развитие рынков и отраслей (сфер деятельности) в цифровой экономике возможно только при наличии развитых платформ, технологий, институциональной и инфраструктурной сред.
Развитие аппаратной и законодательной составляющей цифровизации различных сфер деятельности — не единственные задачи, которые необходимо решить для эффективного использования информационных и цифровых технологий. Важным свойством диджитализации является преобразование информации в цифровую форму, следствием чего становятся снижение издержек, увеличение скорости обработки, передачи информации и иные положительные результаты. С цифровой информацией все равно будут работать люди, в том числе рядовые пользователи, не только специалисты. Они должны иметь навыки работы с ней, поскольку цифровая информация имеет ряд особенностей:
– возможность использовать разнообразные физические принципы представления, запоминания и передачи информации, в том числе и шифровку сообщений, передачу в этой форме и последующую дешифровку;
– возможность передачи информации с использованием различных материальных носителей;
– возможность копировать и распространять информацию без потери ее точности;
– значительное увеличение объема информации, а также скорости ее передачи;
– «неуменьшение» и «неисчезновение» информации при ее потреблении;
– возможность создавать и использовать эффективные цифровые технологии, в сравнении с аналоговыми.
Особенности цифровой информации не только вызывают необходимость определенных знаний для ее потребления и передачи, но и позволяют создавать новые решения и изменять существующие системы взаимодействий. При этом, стоит отметить, что реализация использования цифровых технологий требует определенных компетенций со стороны сотрудников. Так, одной из характерных особенностей цифровизации является резкое изменение структуры процессов. Следствием изменений являются преобразования функций и ролей сотрудников. Цифровые решения в некоторых отношениях помогают персоналу улучшить свои навыки и развить новые профессиональные качества, но в то же время от этих людей будет требоваться адаптация профессиональных навыков к новой среде, даже радикальная адаптация. Сотрудники, которые смогут адаптироваться, впоследствии извлекут выгоду из цифровизации. Технологии позволят им раскрыть потенциал имеющихся навыков, ускорить и упростить свою работу.
Цифровизацию постепенно внедряли в различные сферы деятельности, в отношении закупок был спланирован поэтапный перевод в электронную форму корпоративных, государственных и муниципальных закупок. Государственные закупки являются важным направлением государственной политики, поэтому грамотное внедрение цифровых технологий в закупочную деятельность имеет высокий приоритет. Также система закупок является показательным фактором роста социально-экономического развития Российской Федерации.
В 2017 г. Президентом России В.В. Путиным был принят закон, вносящий изменения в положения Федерального закона № 44 (№ 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 31.12.2017). В нем было множество нововведений, но главным был — обязательный переход процесса закупок в электронную форму. Среди всех способов отбора поставщика, которые использовали государственные и муниципальные заказчики (запрос котировок, запрос предложений, открытый конкурс, двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием), закон обязывал с 1 января 2019 г. проводить в электронной форме.
В то же время серьезно обновленная законодательная база регулирования контрактной системы нуждалась в налаженных механизмах, потому что внедрение цифровых решений проходит поэтапно, имеется вероятность ошибок. Была необходимость в развитых и протестированных электронных площадках. В связи с этим создается единая информационная система, в которой хранится вся информация по закупкам, контрактам, договорам, порядке их исполнения, которая доступна для ознакомления без взимания платы. Несмотря на внедрение базы для цифровизации закупок, еще оставалось множество недочетов. Контрактная система с принятием новых законодательных актов и введением в действие новых ресурсов стала более громоздкой и трудно применимой. Принятые в конце 2017 г. поправки к законам о контрактной системе сильно изменили систему закупок, отладка обновленной работы продолжалась. На протяжении 2017–2018 гг. велась работа по запуску электронных магазинов госзаказа, разрабатывался электронный каталог товаров, работ и услуг, также предлагались и публиковались новые подзаконные акты. Последующие полгода Министерство финансов России сосредоточилось на практике применения ресурсов и законодательных актов.
Оценивать эффективность решения поставленных задач лучше всего за период времени от начала 2016 г. — до законодательно установленного момента перехода на электронную форму процесса закупок, то есть до 1 января 2019 г. В 2017 г. единственной процедурой, осуществляемой на электронных площадках, являлся электронный аукцион [3]. Поправками в нормы Закона о контрактной системе, внесенными в декабре 2017 г., предусмотрен перевод в 2018 г. в электронную форму остальных способов осуществления закупок. Сравнивая статистические показатели за этот период времени и два предыдущих года, можно оценить эффективность нововведений (рис. 1).
Рис.1. Количество заключенных контрактов в разрезе уровней организации заказчика в ЕИС в 2016–2018 гг. [4].
Одной из главных целей цифровизации закупочной деятельности было расширение сферы закупок и удобство осуществления процесса закупок. Результаты сбора данных о количестве заключенных контрактов в 2016–2018 гг. позволяют сделать вывод о постепенном увеличении рынка госзакупок. Увеличение количества заключенных контрактов в 2018 г. по сравнению с 2016 г. на 4% позволяет сделать вывод о большем участии поставщиков в процессе госзакупок, в том числе из-за увеличения их количества.
Гистограмма с количеством заключенных контрактов на рис. 1 показывает небольшую положительную динамику, но на примере стоимости заключенных контрактов можно наблюдать значительное увеличение, так в 2018 г. общая стоимость заключенных контрактов составила 6863,95413 млрд рублей, что на 27,7% больше результата, полученного в 2016 г. (5372,13 млрд руб.). Результативность осуществленных закупок также характеризуется долей заключенных и исполненных контактов (табл. 1).

Таблица 1
Доля исполненных и расторгнутых контрактов и их динамика [4]
Показатели201620172018
Исполнено, %76,8 %73,10%
Расторгнуто, %14,1 %13,40%13%
Расторгнуто543 421413 000452 278
Динамика расторгнутых контрактов-24%+10%
Динамика расторгнутых контрактов, %-5%-3%

Информации об исполненных в 2018 г. контрактах нет, однако можно оценить результаты за два предыдущих года. Постепенно снижается процент исполненных контрактов от общего количества заключенных. Это отрицательная динамика, однако данные все равно остаются на уровне 2016 г. Иная ситуация с количеством расторгнутых контрактов. Можно наблюдать, что разница в динамике между 2016 и 2017 годами, а также между 2017 и 2018 годом большая и количество расторгнутых контрактов резко меняется. Однако это объяснимо. Поскольку каждый год рынок закупок расширяется и ежегодно увеличивается количество заключенных контрактов, динамика количества будет увеличиваться после 2017 года. Резкое падение количества расторгнутых контрактов в 2017 году также можно объяснить новыми правилами мониторинга в сфере закупок или контроля со стороны единой информационной системы (ЕИС), взаимодействующей с иными информационными системами. ЕИС стала обеспечивать контроль за соответствием:
– информации, содержащейся в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках;
– информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
– информации, включенной в планы-графики закупок;
– информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок;
– условий проекта контракта в форме электронного документа, который направляется участнику закупки, с которым заключается контракт;
– информации о контракте, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками.
На данном этапе совершенствуется информационная система, вводятся новые правила мониторинга закупок. Также в этом году ввели требования к обязательному общественному обсуждению закупок и запрет на проведение закупок, отсутствующих в плане-графике.
Более чётко можно оценить результативность через процент расторгнутых контрактов от общего количества. Так, из года в год этот процент снижается.
Следующим критерием оценки эффективности осуществления закупочной деятельности является экономия. Поддержание или увеличение уровня экономии по государственным закупкам — показатель их эффективного проведения (рис. 2) [4].
Из графика рис. 2 видно, что с 2016 по 2018 гг. объем экономии снижался, резкое уменьшение объема в 2018 году — показатель малорезультативного осуществления закупочной деятельности. На фоне законодательных изменений и цифровизации закупок 2018 г. получился слабым по абсолютным объемам экономии, однако уже в 2019 г. этот объем вырос на 17%, из чего можно сделать вывод о положительных тенденциях. Ежегодно объем закупок увеличивается и в таких условиях увеличение экономии можно рассматривать как положительный результат.
Рис. 2. Сравнение по годам объема экономии по госзакупкам в млрд руб.
Другим важнейшим показателем результативности является доля закупок у субъектов малого предпринимательства. Национальным планом предусмотрен этот показатель и установлено целевое значение — 18% к 2020 году. По данным Минфина России числовое значение данного показателя в сфере государственного и муниципального заказа на 2016 г. составило 11,5%, в 2017 г. показатель увеличился до 15,4%, на 2018 г. показатель равен 29,7%. Оценка эффективности, исходя из данного показателя, исключительно положительная, поскольку в 2018 г. было достигнуто увеличение доли участия субъектов малого предпринимательства в государственных закупках в 1,9 раза.
Эти меры, следствием которых стали внесение изменений в действующее законодательство и принятие новых законов должны были увеличить количество участников закупки, сократить временные затраты на осуществление закупки, в том числе субъектов малого предпринимательства, а также сделать процедуры отбора исполнителей и последующие заключения контрактов прозрачными, улучшить систему мер противодействия коррупции, а также повысить эффективность расходования бюджетных средств. Частично закон и диджитализация закупочной деятельности показали свою эффективность, но при этом все равно имеются некоторые проблемы. Так, пункты, предполагающие обновление проведения процедур (из бумажного варианта в цифровой), минимизирует риски того, что конверт с заявкой будет утерян или вскрыт раньше времени, что можно считать одним из положительных изменений закупочных процедур. Помимо этого, закон предполагает существенное снижение коррупционных рисков вследствие прозрачности процедур. Результаты этого пункта изменений нельзя назвать положительными, поскольку с внедрением электронной формы государственных и муниципальных закупок, проблема коррупции, антиконкурентных соглашений и картелей по торгам остается.
Данные проблемы в сфере госзаказа имелись до внедрения цифровизации и одной из целей ее внедрения являлось повышение конкуренции и прозрачности закупок. Таким образом, оценивая результат можно обратиться к докладу ФАС о состоянии конкуренции. С каждым годом ФАС России возбуждает все больше дел, в том числе дел по картелям — сговорам на торгах (рис. 3).
Рис. 3. Сравнение по годам количества дел о сговорах на торгах [5].
Оценивая эту информацию, можно заключить, что состояние конкуренции в сфере государственных закупок нельзя оценить как удовлетворительное. В 2019 году остается большое количество сговоров, препятствующих здоровой конкуренции и негативно влияющих на осуществление закупок. В контексте данных результатов цифровизация не сделала процедуру закупок прозрачнее.
Процесс перехода к цифровой экономике, его темп будет являться важнейшим критерием определения места Российской Федерации на мировом рынке и экономическом пространстве. Так глава Минкомсвязи России Николай Никифоров обозначил потенциал российской экономики на мировом рынке: «У России есть хороший потенциал для развития собственных технологических заделов цифровой экономики, но хронологический отрезок времени, когда мы можем осуществить этот прорыв, очень короткий. Убежден, что ближайшие 3, 5 или 10 лет будут являться определяющими для того, сможем ли мы оседлать это волну цифровизации, или она пройдет мимо, и мы останемся в зоне догоняющих экономик или экономик-потребителей, когда мы будем вынуждены зависеть от внешних поставщиков технологических решений». Безусловно данное высказывание имеет смысл, поскольку быстрые темпы внедрения цифровых решений и активная разработка новейших технологий в других государствах позволит им получить конкурентное преимущество в экономическом пространстве. Государства, при отсутствии нужных программных и аппаратных средств, будут использовать продукты сторонних иностранных разработчиков, что отрицательно скажется на внутреннем рынке разработок.
Государство ответственно отнеслось к вопросу использования и закупки отечественных программных продуктов и принимало соответствующие меры поддержки. Одной из трех главных целей Национального проекта «Цифровая экономика» являлось «использование преимущественно отечественного программного обеспечения государственными органами, органами местного самоуправления и организациями». В соответствии с этой целью были установлены целевые показатели стоимостной доли закупаемого и (или) арендуемого ФОИВ, РОИВ и иными органами государственной власти отечественного ПО в процентах. Итак, в 2019 г. планировалось достичь показателя 60%, в 2021 г. уже 75% и в 2024 г. обеспечить более 90% доли закупаемого отечественного ПО. Похожие показатели представлены в отношении стоимостной доли закупаемого и (или) арендуемого государственными корпорациями, компаниями с государственным участием отечественного ПО: 45% в 2019 году, 55% в 2021 году и более 70% доли закупаемого отечественного ПО в 2024 году. Из этого можно заключить, что Национальный проект «Цифровая экономика» предполагает реализацию задачи крупного импортозамещения в государственном секторе, в том числе в государственных корпорациях и компаниях с государственным участием, в рамках 5 лет [2].
Инициатива увеличения доли отечественных программных продуктов нуждалась в поддержке на законодательном уровне. Велась активная разработка требований для поддержки отечественных разработчиков и уже с 1января 2018 г. вступили в силу изменения в постановление Правительства РФ от 16 ноября 2015 г. № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно этим изменениям, запрет на допуск программ, которые происходят из иностранных государств, с 1 января 2018 г. не распространяется на программное обеспечение, включенное в единый реестр программ для электронных вычислительных машин и баз данных из государств-членов Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации. Иначе говоря, теперь соблюдение запрета на закупку иностранного программного обеспечения и баз данных обеспечивают два реестра: реестр российского программного обеспечения и реестр евразийского программного обеспечения. Помимо этого дополнения, было раскрыто понятие программного обеспечения, а также порядок подтверждения происхождения программного обеспечения из Российской Федерации и государств — членов Евразийского экономического союза для соблюдения данного запрета.
21 декабря 2019 г. Правительство РФ постановило, что с 26 декабря 2019 г. вводится 2-х годичный запрет на допуск программно-аппаратных комплексов систем хранения данных, относящихся к коду ОКПД2 — 26.20.2 «Устройства запоминающие и прочие устройства хранения данных», которые происходят из иностранных государств и используются для осуществления закупочной деятельности, которая регулируется 44 Федеральным законом [6]. Для подтверждения соблюдения данного запрета участниками закупок на Минпромторг России возложено обязательство ведения Единого реестра российской радиоэлектронной продукции в электронном виде. Подтверждающим документом в данном случае становится декларация, подтверждающая нахождение продукции в едином реестре российской радиоэлектронной продукции. Данное предписание призвано обеспечить безопасность критической информационной инфраструктуры Российской Федерации, в том числе используемой при реализации национальных проектов (программ). В связи с появлением новых норм и нового порядка осуществления закупочной деятельности, менялась схема проведения закупок. Итак, схема проведения госзакупок выглядит следующим образом:
– Закупки начинаются с планирования, обоснования, нормирования и общественного обсуждения. Это первый этап, определяющий информацию о закупке, отсутствие избыточных требований и учет мнения общественности.
– На следующем этапе определяется поставщик и с ним заключается контракт. Стоит отметить, что этапы фиксируются в единой информационной системе. Далее происходит исполнение контракта с оплатой, приемкой результатов с возможным расторжением контракта и размещением информации в ЕИС.
– На следующем этапе происходят мониторинг, аудит и контроль. Мониторинг осуществляется с использованием ЕИС, а его результаты представлены в форме ежегодного аналитического отчета.
Изменилось планирование госзакупок, это выразилось в появлении планов графиков, которые формируются в электронном виде и содержат следующие сведения в отношении каждой закупки:
– определенные условия контрактов, включая подробные требования к объектам закупок;
– способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и обоснование его выбора;
– размер предоставляемого обеспечения заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта.
Без плана-графика сейчас невозможно осуществить закупку, он является основанием для проведения закупочной деятельности для обеспечения государственных и муниципальных нужд. На 2019 год планирование фиксировалось в плане-графике и плане закупок постановлением Правительства от 30.09.2019 № 1279. С 1 января 2020 года планирование закупок основательно меняется. Исчезает план закупок, а планы-графики становятся проще [7].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что результаты цифровизации закупочной деятельности неоднозначные. Они оцениваются в контексте всей сферы, поскольку внедрение цифровых технологий резко изменило весь процесс закупочной деятельности. В то же время, можно отметить положительные результаты: увеличение объема экономии, увеличение количества заключенных контрактов, а также увеличение доли закупок у субъектов малого предпринимательства. Контрактная система законодательно поддерживалась, регулярно появлялись новые нормативно правовые акты. Однако, проблема ограничения конкуренции в сфере закупок имеет место быть и в настоящее время. Так, увеличивается количество сговоров на торгах, что является признаком нарушения одного из основных принципов закупок: обеспечения конкуренции.


Литература
1. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 год (версия 27.09.2019) // ФАС России URL: https://fas.gov.ru/documents/685806 (дата обращения: 28.04.2020).
2. Национальный проект «Цифровая экономика» // Правительство России URL: http://static.government.ru/media/files/3b1AsVA1v3VziZip5VzAY8RTcLEbdCct.pdf (дата обращения: 14.05.2020).
3. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
4. Мониторинг закупок // Минфин России URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ (дата обращения: 14.04.2020).
5. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год // ФАС России URL: https://fas.gov.ru/documents/658027 (дата обращения: 01.05.2020).
6. Обзор изменений в законодательстве РФ о контрактной системе в начале 2019 года // Журнал «Государственные и муниципальные закупки» URL: http://zakupki-portal.ru/novosti/izmeneniya-zakonodatelstva-44-fz/obzor-izmenenij-v-zakonodatelstve-rf-o-kontraktnoj-sisteme-v-nachale-2019-goda/ (дата обращения: 14.05.2020).
7. Обзор основных изменений законодательства РФ о контрактной системе в декабре 2019 года — начале 2020 года // Журнал «Государственные и муниципальные закупки» URL: http://zakupki-portal.ru/novosti/viktor-don-avtorskie-materialy/obzor-osnovnyh-izmenenij-zakonodatelstva-o-kontraktnoj-sisteme-v-dekabre-2019-goda-nachale-2020-goda/ (дата обращения: 14.05.2020).

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия