|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (75), 2020 | | | | ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ И ПЕРЕХОДА К ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ | | | Пахомова Н. В.
профессор кафедры экономической теории экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук, член-корреспондент РАЕН
заслуженный работник высшей школы РФ
Рихтер К. К.
заведующий кафедрой экономики предприятия и предпринимательства экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета,
профессор, доктор физико-математических наук
Чернова Е. Г.
профессор кафедры экономики предприятия и предпринимательства экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
Малышков Г. Б.
доцент кафедры экономики, учета и финансов экономического факультета
Санкт-Петербургского горного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | Авторами анализируется совокупность новых требований к конкурентной политике, обусловленных переходом к цифровой экономике и внедрением технологий четвертой индустриальной революции, среди которых специальное внимание уделено большим данным, цифровым платформам и алгоритмическим методам ценообразования. Обсуждается вопрос об изменении роли государства и целесообразной адаптации конкурентной политики и ее приоритетных направлений к реалиям «поствирусной» экономики. Обращается внимание на видоизменение подходов к оценке соглашений между компаниями, к индикаторам качества конкурентной среды и параметрам доминирования компаний на рынке. С учетом глобального характера происходящих преобразований проводится сравнительный анализ предлагаемых и реализуемых в данном контексте мер в России и в Евросоюзе | | Ключевые слова: конкурентная политика, сравнительный анализ, цифровая экономика, «поствирусный» экономический цикл, большие данные, цифровые платформы, алгоритмические методы ценообразования, Евросоюз | | ББК У21(2); У010.8 Стр: 20 - 27 |
Введение. Динамичность изменений в современном мире требует оперативного уточнения представлений о вызовах и приоритетах, стоящих перед всеми странами. Ряд глобальных рисков, которые еще в январе 2020 г. оценивались как приоритетные в Докладе к Всемирному экономическому Форуму в Давосе и к числу которых были отнесены угроза экономической стагнации, изменение климата и нарастающее социальное неравенство [The Global Risks Report 2020], могут в определенной мере заслонить новые вызовы. Приоритетной среди них стала пандемия нового коронавируса и связанная с этим угроза жизни для сотен тысяч людей, которая одновременно усиливает опасность экономической стагнации с охватом ряда ключевых секторов современной экономики. Ослабление данной глобальной опасности, на которое, по всей вероятности, потребуется немало времени, предполагает перестройку структуры экономики, бизнес моделей и моделей потребления, механизмов предоставления ряда основополагающих общественных благ, включая здравоохранение и образование. Наряду с этим необходима адаптация к новым реалиям совокупности методов государственного регулирования при уточнении их соотношения с рыночными механизмами. Этот последний аспект и будет в центре внимания авторов статьи, включая такой важный блок инструментов государственного регулирования, который объединяется понятием конкурентная политика.
Данная проблематика, в свою очередь, напрямую связана с активно обсуждаемым среди экспертов вопросом о роли государства в условиях кризисных потрясений в мировой экономике и обществе в целом [Иноземцев Вл., 2020; Кузьминов Я., 2020; Рязанов В.Т., 2020; Троценко Р., 2020; Gabriel S., 2020]. Определенное переосмысление роли государства было отличительной чертой и прошедших ранее периодов кризисных потрясений, в том числе финансово-экономического кризиса 2008–2009-х годов. Уже тогда стала очевидной необходимость более активного вмешательства государства в экономику, на которую указывали даже представители либерального крыла экономической науки и которая имеет прямое отношение к одному из направлений конкурентной политики. Речь шла, в том числе, об ограничении спекулятивных операций на финансовых рынках, о более активном участии государства в восстановлении экономической активности в ключевых секторах экономики, включая банковский, которое не должно подрывать основополагающие принципы конкурентной политики и, что касается России — о поддержке системообразующих предприятий [Пахомова Н.В., Рихтер К.К., 2009]. Указанные меры были реализованы на практике, в том числе в Евросоюзе, где в период указанного финансово-экономического кризиса на комплекс антициклических мер было израсходовано около 9% совокупного ВВП, в том числе для рекапитализации и поддержки обесцененных активов банков — 3% ВВП ЕС [Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Чернова Е.Г., др., 2019, С.574]. Однако востребованность государственных инструментов регулирования, как это уже имело место в истории, снижалась по мере выхода из кризиса, и параллельно с этим идеи об активизации государственного присутствия в экономике заменялись стандартными, преимущественно неолиберальными, подходами [Пахомова, Рихтер, 2009].
Обращаясь к вопросу о концептуальных идеях, инструментах и функциях, выполняемых конкурентной политикой (КП) в «поствирусной» экономике, отметим, что дополнительную остроту ему придает подготовка изменений, связанных с переходом к цифровой экономике (ЦЭ), которая началась еще в предшествующий период. В современных условиях предстоит завершить модернизацию КП, обусловленную цифровизацией экономики, и, параллельно с этим, адаптировать инструменты этой политики к реалиям нового «поствирусного» экономического цикла. В данном контексте в статье, во-первых, анализируются новые требования к КП, обусловленные переходом к ЦЭ. Во-вторых, обсуждается вопрос об изменении роли государства и целесообразной адаптации КП к реалиям «поствирусной» экономики. И, в-третьих, с учетом глобального характера происходящих преобразований, в ходе обсуждения этих тем будет проводиться сравнительный анализ предлагаемых и реализуемых в данном контексте мер в России и в Евросоюзе.
Концептуальные основы и ведущие направления конкурентной политики. Напомним, что концептуальные основы КП практически с момента ее самостоятельного вычленения из других направлений политики государства были связаны с неоклассической микроэкономикой и экономикой благосостояния, которые в последующем дополнились теорией эффективной конкуренции. Условия для эффективной конкуренции, в отличие от так называемой совершенной, создаются в рамках целого ряда рыночных структур, к которым относятся, наряду с «совершенной» конкуренцией, рынки с монополистической конкуренцией и гибкие (размытые) олигополии. В последнем случае речь идет о наличии на рынках значительного числа относительно крупных компаний, которые нередко реализуют стратегии продуктовой дифференциации. Близкие к эффективной конкуренции черты свойственны и рынкам, получившим наименование состязательных [Баумоль У. Дж., 2003]. Их характерной чертой служит отсутствие рыночных барьеров, в силу чего даже компании-монополисты оказываются под постоянной угрозой вхождения на рынок новых игроков, что блокирует их стремление к извлечению монопольной прибыли.
Формируемая на всех этих типах рынков конкурентная среда достаточна для выработки у хозяйствующих субъектов стимулов, которые нацеливают их на рациональные способы удовлетворения потребностей при минимизации издержек и активном внедрении инноваций, чем в определенной мере обеспечивается и соблюдение требований социальной справедливости. В границах эффективной конкуренции, как следует из данной концепции, нет необходимости в жестком антимонопольном регулировании и контроле со стороны государства за соблюдением конкурентного баланса, что смещает приоритеты в деятельности регулятора в сторону формирования, поддержки и своевременной модернизации соответствующих рамочных условий, включая нормативно-правовые [Пахомова Н.В., 2019].
Выделение перечисленных выше рынков с должным конкурентным балансом не отрицает того факта, что и монополизированные экономические структуры могут обладать значительной эффективностью, что также должно быть учтено при формировании КП. Подобные случаи исследовал, в частности, О. Уильямсон, который в данном ракурсе обратил внимание на эффективность по издержкам компании-монополиста, реализующей экономию от масштабов производства. Далее, согласно Й. Шумпетеру, высокой эффективностью способен обладать и монополист-инноватор, который извлекает монопольную прибыль, присваивая, плоды своей инновационной активности. Однако вследствие эффекта диффузии инноваций, данная сверхприбыль имеет, как правило, временный характер, чем обеспечивается стабильность стимулов для инновационного поведения крупного бизнеса. Для характеристики подобного эффекта Й. Шумпетером был введен специальный термин «разрушающих» инноваций, который оказался востребованным и в цифровую эпоху. И, наконец, специальным случаем эффективности по издержкам, выступает и естественная монополия, которая однако при слабости государственного контроля имеет склонность к злоупотреблению своим доминирующим положением, игнорируя нормы распределительной, включая социальную, справедливости [Пахомова, Рихтер, Чернова, др., 2019. С. 528–532].
На базе этих основных идей сформировалось представление о центральной экономической цели КП, которой является поддержка и продвижение конкурентного процесса, под которым понимается процесс, обеспечивающий эффективное производство и распределение продукции и услуг во времени посредством воздействия на инновационное развитие и приспособления к технологическим изменениям. Тем самым, КП, при ее взаимодействии с инновационной и промышленной, призвана обеспечивать поддержку и продвижение динамического процесса устойчивого экономического роста [Competitionant Trade Policies,1984]. Отметим, что сходные представления, как можно судить по публикациям последних лет, разделяют и российские авторы, работающие в этой области экономического анализа, внося в них, вместе с тем, определенные уточнения и дополнения [Розанова Н.М., Комарницкая А.Н., 2016; Шаститко А., Павлова Н., 2018].
Что касается ЕС, то, согласно позиции официальных органов, ответственных за эту область государственного регулирования, КП способствует формированию общества, которое дает людям возможность выбора, стимулирует инновации, предотвращает злоупотребление доминирующим поведением и ориентирует компании на наиболее эффективное использование ресурсов, стимулируя тем самым усилия, направляемые на решение глобальных проблем, включая климатические изменения. Базой КП в ЕС является верховенство закона. Она демонстрирует обществу способность системы работать для общего благосостояния, справедливости и предоставления гражданам конкретных выгод, выступая одним из главных инструментов гармонизации и эффективного функционирования общего экономического пространства Евросоюза [Report on Competition Policy 2016, 2017].
В настоящее время в развитых странах и в государствах с формирующимися рынками КП реализуется по трем основным направлениям. К ним относится, во-первых, регулирование монополистической деятельности, объектом которой выступают существующие монополии или компании, обладающие монопольной властью. Конкретно, в рамках этого направления, под контролем находятся три разновидности ситуаций: а) злоупотребления доминирующим положением компанией (их группой); б) сговоры (соглашения, согласованные действия), в которые вступают компании, работающие на одном и том же рынке; в) ограничения конкуренции, вводимые компаниями, расположенными на различных ступенях цепи создания стоимости, которые получили наименование «вертикальных». В последнем случае речь может идти, например, об ограничениях, вводимых розничными сетями по отношению к поставщикам сельскохозяйственной продукции с целью наложения запрета на их взаимодействие с другими розничными организациями. Еще одним крупным направлением КП, служит, во-вторых, политика контроля в области экономической концентрации, в том числе, контроля и согласования сделок слияний и поглощений (M&A). И, в-третьих, объектом антимонопольного контроля служит государственная помощь, прямая или косвенная, оказываемая компаниям государством, содержание которой, как уже отмечалось выше, имеет свою специфику в условиях финансово-экономических кризисов.
В ЕС органом, осуществляющим контроль за качеством конкурентной среды и соблюдением принципов эффективной конкуренции, является Европейская экономическая комиссия (ЕЭК). Наряду с этим в ЕС сформирована Европейская конкурентная сеть (European Competition Network, ECN), образуемая ЕЭК и национальными службами в области КП. В России таким органом выступает Федеральная Антимонопольная Служба РФ, функционал которой объединяет сходные с ЕЭК направления и задачи, связанные с обеспечением условий для рыночной конкуренции и предотвращения чрезмерной монополизации рынков, угрожающей нормальному функционированию рыночного механизма (https://fas.gov.ru/spheres/2). К отличиям относится выполнение ФАС РФ ряда дополнительных функций, включая контроль государственных закупок, рекламы, гособоронзаказа, иностранных инвестиций и др., а также мониторинг ряда секторов, связанных с деятельностью естественных монополий, включая электроэнергетику, железнодорожный транспорт и др.
В целом, в России в результате реализации с 1990-х годов серии пакетных изменений в антимонопольном регулировании, включая последний из реализованных 4-й пакет, введенный в действие Федеральным законом № 275-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты РФ» (от 05.10.2015), была сформирована конкурентная политика, которая не только по структурным характеристикам, но по содержательному наполнению стала соответствовать подходам, применяемым в развитых странах, включая государства Евросоюза. Руководитель ФАС РФ И. Артемьев в этой связи отмечал, что 4-ый антимонопольный пакет является уточнением лучших практик, которые существуют в мире, в нем учтены рекомендации ОЭСР, и он признан соответствующим стандартам этой организации (https://www.forbes.ru/news/300677-gosduma-prinyala-chetvertyi-antimonopolnyi-paket).
Цифровизация экономики и подготовка новых изменений в конкурентной политике. В условиях реализации инноваций 4-ой промышленной революцией, включая цифровизацию, которые сопровождаются качественным преобразованием отраслевой структуры экономики и представлений об отрасли как таковой, а также изменением параметров конкурентоспособности бизнеса, его организационных моделей и моделей потребления, встала задача продолжить модернизацию КП с учетом реалий и вызовов открывающейся новой эпохи. В данном контексте речь, прежде всего, идет о таких технологиях, как большие данные и искусственный интеллект в качестве инструмента получения устойчивых и, в определенном смысле невоспроизводимых, конкурентных преимуществах бизнесом, об алгоритмических методах ценообразования, создающих благоприятные условия для сговоров компаний, а также о массированном формировании цифровых платформ, к которым в последнее время привлекается все большее внимание экспертов [Digital Economy Report, 2019].
В более широком контексте в литературе обсуждаются следующие изменения, которые цифровизация и внедрение инноваций 4-ой индустриальной революции привносят в современную экономику и на которые целесообразно реагировать при осмыслении содержания, инструментов и приоритетов современной государственной политики, включая конкурентную [Цариковский А.Ю., Иванов А.Ю., Войниканис Е.А., 2019; Пахомова, 2019]. Во-первых, акцентируется факт эволюции участников конкурентного процесса (от отдельных компаний к многоуровневой конкуренции бизнес-систем, включая цифровые платформы, цепи поставок и т.п.), представлений об оптимальных размерах бизнеса (с учетом превращения инновационной активности, в равной мере свойственной и крупному, и малому бизнесу, в один из решающих факторов повышения конкурентоспособности) и его индикаторах (от величины и доли на рынках физических активов — к размеру информационных и сетевых активов). Во-вторых, указывается на модификацию целевого ориентира конкуренции в направлении от борьбы за долю рынка и ценовую конкурентоспособность к удовлетворению потребностей потребителей, завоеванию потребительской лояльности в условиях роста их самосознания, развития сетевых форм продаж, формирования сообществ потребителей и экономики совместного потребления [Караганчу А., Князева И., 2017, С. 54–66]. В-третьих, обращается внимание на процесс размывания традиционной отраслевой структуры экономики, продуктовых и географических границ рынков, на интенсивную диверсификацию бизнеса и углубление межсекторальных взаимосвязей (https://www.garant.ru/article/1195501/). Одновременно с этим наблюдается упразднение многих посреднических звеньев и своеобразное выпрямление взаимоотношений хозяйствующих субъектов в рамках форматов B2B, B2С, C2C, G2B, G2B&C (Government to business & customer) и др. [Рихтер К.К., Пахомова Н.В., 2018].
В ЕС, с развертыванием процессов цифровизации, основной акцент первоначально делался на создании условий для их поддержки. В этих целях в 2015 г. была принята специальная Цифровая стратегия Единого рынка (Digital Single Market Strategy), ориентированная на максимальное использование потенциала цифровой экономики. Однако, спустя три года, реагируя, в том числе, на ряд громких антимонопольных разбирательств цифровых монополий, акценты сместились в сторону идентификации особенностей конкуренции в цифровом мире и необходимости модернизации сложившегося регуляторного механизма. Так, при анализе десяти ведущих трендов в области политики регулирования и, отвечая на вопрос о целесообразности вмешательства государства для поддержки конкурентного баланса на онлайн рынках, усилиями ЕЭК и ее экспертов стали обобщаться данные по рыночной власти крупных цифровых компаний, тенденциям в области концентрации, оценке уровня рентабельности, входным и выходным барьерам на цифровых рынках, формировании вертикальных ограничений и др. стратегий, применяемых новыми лидерами бизнеса для упрочения своих позиций в ЦЭ и обществе. Цель указанного обзора состояла в изучении следующих тем и обосновании ответов на следующие основные вопросы: 1) каким образом большие базы данных могут трактоваться в аспекте контроля за сделками слияний и поглощений (M&A) и в какой степени они могут усилить рыночную власть крупного бизнеса; 2) какие ценовые ограничения наблюдаются и целесообразны в области электронной коммерции; 3) до какой степени алгоритмы и программное обеспечение для принятия решений, являющиеся ядром функционирования многих продуктовых рынков в ЦЭ, могут использоваться для мониторинга ценовой политики конкурентов и взаимной адаптации, что создает риск картельных сговоров и поднимает вопросы, связанные с соблюдением правил справедливой конкуренции [Ten EU Competition&Regulatory Trends, 2018; Пахомова, 2019]. Наряду с регулирующими органами, а порой и опережая их, к исследованию аналогичных вопросов подключились эксперты OECD, UNCTAD и ряда других международных исследовательских организаций.
Итогом этого своеобразного аналитического штурма стали следующие выводы. Относительно больших данных (БД — BigData), с которыми так или иначе связано большинство цифровых инноваций, было признано, что данная технология позволяет радикально расширить источники доступной для организации в режиме онлайн информации, возможности ее сбора, хранения, обработки и анализа, благодаря чему она превращается в уникальный по своим характеристикам ресурс. Обладающие БД компании получают оперативные и уникальные знания, необходимые для управления важнейшими бизнес процессами, включая информацию о функционировании оборудования и состоянии объектов магистральной инфраструктуры, о предпочтениях клиентов, а также о возможных стратегиях конкурентов и т.д. Все это придает управленческим решениям недостижимую ранее гибкость и предикативную силу (см., также: [Пахомова, Рихтер, 2019]). Вместе с тем, обладание БД и контроль за ней не приводят с неизбежностью к возникновению рыночной власти и злоупотреблениям крупного бизнеса, поскольку, во-первых, многие цифровые рынки конкурентны, во-вторых, часть выгод от обладания БД переходит к потребителям и партнерам по кооперации, в-третьих, для их эффективного использования нужны дополнительные инвестиции в сопутствующее оборудование и оплату услуг аналитиков [Big Data..., 2017]. Последнее обстоятельство позволило трактовать БД (с позиции вышеупомянутой концепции Й. Шумпетера) в качестве разрушающих инноваций, которые служат, в том числе, разрушению монопольного положения инноватора, носящего, тем самым, временный характер.
Отметим, что по сходным направлениям велась работа по модернизации конкурентной политики в цифровую эпоху и в России при подготовке 5-го антимонопольного пакета. Первоначально к числу таковых были отнесены следующие: 1) замена показателей, характеризующих доли хозяйствующего субъекта на физическом товарном рынке, новыми индикаторами, оценивающими доминирующее положение участника рынка, обладающего большими данными, информационными активами и т.п.; 2) введение в систему антимонопольного регулирования понятия ценового алгоритма, который позволяет анализировать рынки в режиме онлайн и подстраивать цены под реализуемые конкурентами ценовые стратегии, что может служить почвой для картельных сговоров в электронном виде; 3) определение «сетевых эффектов», обусловливающих возможность интернет-компании при наличии у нее БД оказывать широкое влияния на различные рынки, в том числе связанные лишь косвенно с секторами их прямого присутствия; 4) введение дополнительных критериев для согласования сделок экономической концентрации в случае приобретения компаниями нематериальных, включая информационные, активов; 5) введение для иностранных компаний, обладающих в основном информационными активами и, работающих на территории России, ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, включая право ФАС РФ ограничивать для них оборот товаров или выдавать принудительную лицензию по решению суда [Воздвиженская, 2018]. Обсуждались и другие темы, в том числе напрямую не относящиеся к цифровой эпохе и связанные, в частности, со снятием иммунитета от применения действующих порогов доминирования для объектов интеллектуальной деятельности, а также с закреплением отдельного квалифицированного состава преступлений для картелей на торгах и с ужесточением уголовной ответственности за вступление в подобные картельные сговоры (https://www.garant.ru/article/1195501/). Однако в последующем, в том числе под воздействием критики со стороны Минэкономразвития и представителей бизнес сообщества, предложения по алгоритмическим методам ценообразования и распространению действующих порогов доминирования на объекты интеллектуальной собственности были так или иначе сняты с рассмотрения. Одновременно происходила конкретизация ряда позиций проекта 5-го антимонопольного пакета ФАС РФ, в частности, для доминирующих на рынке цифровых платформ было предложено применять порог доминирования, превышающий 35% доли на рынке «взаимозаменяемых услуг», правда без четкого правового определения самого понятия «рынок взаимозаменяемых услуг» [ФАС определилась..., 2018].
Что касается ЕС, то в рамках данной интеграционной группировки усилия по адаптации КП к потребностям цифровой эпохи были продолжены в 2019–2020 годах, имея свои акценты в отдельных странах, которые, в частности, переместились в область конкурентного права и новых требований к нему в условиях цифровизации. Так, в Германии еще в сентябре 2018 г. по инициативе Федерального министерства экономики и энергетики была образована Комиссия «Конкурентное право 4.0» (CompetitionLaw 4.0), призванная выработать предложения для руководства ЕС в соответствующей области. Спустя год, в опубликованном Комиссией отчете «Новые рамочные условия конкуренции для цифровой экономики» [A New Competition Framework for the Digital Economy, 2019] подчеркивалось, что рыночная власть крупных компаний и сами эти компании в цифровой экономике должны находиться в условиях состязательности, при противодействии их попыткам воспользоваться этой властью в качестве препятствий для инноваций и конкуренции. Ключом к эффективной конкуренции и впредь должны быть защита и маркетинг инноваций и укрепление потребительской автономии, в том числе с возможностью перемещения потребителя от одного цифрового провайдера разнообразных услуг к другому. Для достижения этого необходимо разработать расширенный набор конкурентных правил, учитывающих свойственный цифровой экономике высокий темп изменений, которые, с одной стороны, не должны подрывать основополагающие принципы конкурентного законодательства, а, с другой, призваны работать на опережение.
Речь идет, в частности, о предупреждении злоупотребления цифровыми гигантами рыночной властью в силу обладания ими БД и возникновения положительных сетевых межсекторальных эффектов (cross-market effects) посредством формирования интегрированных цифровых экосистем, которые охватывают наряду с целевыми рынками их присутствия ряд смежных рынков. В этой связи было обращено внимание на необходимость в рамках Конкурентного права 4.0, наряду с уточнением определения рынков и рыночной власти, выработать специальный Регламент по регулированию деятельности цифровых платформ (Platform Regulation). Задачей этого Регламента должно быть, в частности, введение запрета для оператора цифровых платформ отдавать предпочтение его собственным сервисам по сравнению с сервисами третьих партий при возможности обосновать действительную предпочтительность собственных услуг. В рамках данного Регламента также целесообразно разработать Кодекс поведения цифровых платформ, занимающих доминирующие позиции на рынках [Ibid].
Еще одной областью, к которой было привлечено внимание в отчете «Новые рамочные условия конкуренции для цифровой экономики», стало правовое регулирование соглашений в цифровую эпоху. Как известно, соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов (ХС) относятся к одной из самых сложных областей для экономико-правовой интерпретации и применения норм конкурентного законодательства. В отличие от регулирования злоупотребления доминирующим положением, оценка соглашений, в силу применения их различных разновидностей и неодинакового воздействия на конкурентную среду, часто не является однозначной. Напомним, что в ныне действующей редакции Федерального Закона (№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» с учетом изменений, внесенных № 275-ФЗ, наряду с соглашением (п.18 ст. 4 № 135-ФЗ), введены понятия вертикальных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов. Вертикальные соглашения определены как соглашения между ХС (и), один из которых приобретает товар, а другой предоставляет (продает) товар (п. 19 ст. 4, № 135 -ФЗ). Одновременно в ч. 1–3 ст. 11 Закона № 135-ФЗ были выделены соглашения и согласованные действия ХС, которые ограничивают конкуренцию и которые законодательно запрещены. В российском законодательстве, как и в международной практике, предусмотрены изъятия (исключения) из вертикальных соглашений (ч. 5 ст. 11 и ч. 1 ст. 13 № 135-Ф), в частности, весь перечень перечисленных в ст. 11 запретов не распространяется на согласованные действия ХС, совокупная доля которых на товарном рынке не превышает 20% и при этом доля каждого из которых на товарном рынке не превышает 8%. Что касается действующих норм регулирования в ЕС, то вертикальные соглашения между компаниями возможны, если доля продавца (покупателя) на соответствующем рынке не превышает 30% (подробнее см.: [Пахомова, Рихтер, Чернова, др., 2019, С.583–586]).
Возвращаясь к анализу отчета, подготовленного в ЕС по рамочным условиям конкуренции для цифровой экономики, обратим внимание на содержащиеся в нем новые грани трактовки соглашений ХС. В документе отмечается, что компании для реализации возможностей, связанных с БД и экономикой цифровых платформ, нередко должны использовать различные формы кооперирования, что является частью их исследовательского и инновационного процесса. В этих условиях компании сталкиваются с неопределенностью и ограничениями, которые накладывает конкурентное право на новые формы кооперирования, в том числе в области обмена данными, формирования на совместной основе цифровых платформ, сетей и экосистем. В качестве возможного средства сокращения подобной неопределенности, согласно данному документу, может быть добровольная нотификация проектов соглашений по кооперированию, способных приносить существенные экономические выгоды.
Наряду с соглашениями, обращается внимание и на мониторинг, и на контроль сделок экономической концентрации. К числу проблемных областей здесь указаны сделки по поглощению инновационных стартапов крупными компаниями, которые обладают существенной рыночной властью. В этой связи отмечается необходимость отслеживания ситуации на соответствующих рынках для предотвращения дальнейшей концентрации у них рыночной силы, что способно нанести существенный ущерб конкуренции.
К числу ключевых инструментов, которые оказывают существенное воздействие на конкурентную среду ЦЭ и напрямую связаны с БД, также отнесены уже упомянутые выше алгоритмические методы ценообразования. Среди зарубежных экспертов, как и в России, отсутствует однозначная трактовка этих методов, получивших свое широкое распространение в цифровую эпоху. Связано это с их противоречивым воздействием на конкурентную среду и благосостояние. Так, благодаря этим методам, компании действительно получают возможность анализировать рынки в режиме онлайн и подстраивать цены не только под изменяющуюся рыночную ситуацию, но и под ценовые решения компаний-конкурентов, применяющих аналогичные алгоритмы, чем создается почва для картельных сговоров в электронном виде без заключения соглашений. Подобные соглашения могут быть интерпретированы как молчаливые сговоры (tacit collusion), которые, как известно специалистам, отличаются значительными потерями благосостояния и сложностью идентификации со стороны регулятора [Пахомова, Рихтер, 2019]. В то же время применение алгоритмических методов ценообразования способно приносить и значительные выгоды, причем не только для компаний, но и для потребителей, улучшая модели ценообразования, обеспечивая большую клиентоориентированность и увеличивая предикативные возможности анализа рыночных трендов [Algorithms and Collusion ..., 2017]. Что касается России, то с учетом и этих обстоятельств вопрос о включении данной темы в 5-й антимонопольный пакет, как уже отмечалось выше, был снят.
Откликаясь на качественные преобразования архитектуры современной рыночной экономики, размывание географических и продуктовых границ рынков, содержательное наполнение ряда важнейших для антимонопольного регулирования понятий, в ЕС было предложено сформировать Агентство, занимающееся цифровыми рынками (Digital Market Board). Генеральный секретариат этого Агентства должен быть ответствен за постоянную координацию и гармонизацию различных направлений политики государства в интересах формирования всеобъемлющей и четкой политики цифровизации. Задачей этого агентства также должно быть улучшение взаимодействия на уровне ЕС соответствующих надзорных структур, а также сбор и обработка информации о событиях на рынке и технических разработках, при координации его деятельности с соответствующей сетью учреждений государств-членов ЕС.
Новые реалии постпандемического экономического цикла и изменения в конкурентной политике. В последнее время на задачи по модернизации КП при переходе к ЦЭ наслоились реалии периода завершения острой фазы пандемии нового коронавируса. Одновременно с этим обозначились новые тренды, которые стали проявляться в мировой экономике еще в 2019 г. В обзоре за 2019 г., подготовленном PWС на основе опроса CEO (Chief Executive Officer) крупнейших глобальных компаний, в этой связи обращается внимание на следующие новые тренды и, соответственно, встающие перед регуляторами задачи: изменение соотношения в современном мире тенденций к локализации и глобализации (localism vs globalism) и наличие новых тенденций в реализации принципа свободной торговли; обострение проблемы барьеров на пути обмена информацией и требованием свободного обмена и доступа к данным, диктуемого задачами цифровизации; новые акценты в соотношении тенденций к централизации и демократизации; необходимость разработки политики, адекватной 4-й индустриальной революции [Top Policy Trends 2019].
Обсуждая эти новые тренды и требования с позиции интересов занятого на глобальных рынках крупного бизнеса, в отчете отмечается, что в современных условиях среда, формируемая общественными институтами и политикой, становится беспрецедентно сложной. МНК вынуждены иметь дело с постоянно изменяющимися налоговыми и торговыми правилами, с различиями, которые свойственны отдельным странам в области защиты персональных данных, с отсутствием ясности в вопросах регулирования деятельности крупных цифровых и индустриальных платформ и новых технологий и т.д. К числу факторов, усиливающих неопределенность для крупного бизнеса условий для его функционирования, также относится глобальная торговля и воздействие, которое оказывает Администрация США на ВТО, как и ее попытки выторговать более благоприятные для интересов США условия в переговорах по двусторонним соглашениям о свободной торговле с ЕС, Великобританией и Японией. В этом же ряду — усилия Китая по реализации инфраструктурного инвестиционного проекта стоимостью триллион долларов «Один пояс — Один путь», охватывающего Азию, Африку и Восточную Европу, а также возможный пересмотр после Брегзита торговых, экономических отношений и вопросов безопасности во взаимоотношениях Великобритании с ЕС и США.
Следующая в общем ряду проблема волнующих крупный бизнес проблем — обострение ситуации с защитой персональных данных. Так, после принятия в ЕС Общего Регламента «О защите персональных данных» (GDPR), в США Калифорния перешла к заполнению аналогичного юридического пробела, приняв Калифорнийский закон о защите прав потребителей (CCPA), который в свою очередь усилил обеспокоенность по поводу дальнейшей фрагментации, поскольку все больше штатов США стали принимать свои законы о конфиденциальности. Вместе с тем, эта ситуация помогает придать импульс единому федеральному закону о конфиденциальности. Кроме того, при всех разногласиях может быть сформирована общая основа для сотрудничества США, ЕС и Япония, которые могут договориться о правилах электронной торговли в рамках «многостороннего соглашения» под эгидой ВТО в случае отсутствия многостороннего консенсуса.
При обсуждении вопроса о формировании государственной политики для 4-ой индустриальной революции внимание вновь было привлечено к цифровым платформам, которые вызывают тревогу с точки зрения их влияния на бизнес-среду, политический ландшафт и все аспекты общественной жизни. Речь идет, в том числе, о компаниях группы «BigTech», многие из которых вследствие пристального внимания к ним со стороны общества вынуждены либо менять высшее руководство, либо проводить резкие изменения в направлении их деятельности, пытаясь одновременно успокоить потребителей их услуг и предотвратить усиление надзора со стороны регулирующих органов.
Относящийся к числу важнейших современных тем для бизнеса вопрос о соотношении тенденций к централизации и демократизации напрямую связан и с таким направлением деятельности государства как конкурентная политика. В условиях противодействия опасности COVID-19 и решения задач восстановления мировой экономики после беспрецедентного падения экономической активности стало все более настойчиво звучать мнение о необходимости пересмотра представлений, по большей части неолиберальных, о роли государства в современной экономике и обществе, что отражается также и в уточнении инструментов КП. Так, по мнению президента Института экономики Германии М. Фратцшера [Fratzscher M., 2020], «...кризис, обусловленный пандемией COVID-19, показал, что рынок не может больше в одиночку функционировать в важнейших областях и что в выходе из этого кризиса многое зависит от государственной помощи. Указанный кризис стал чем-то вроде последнего гвоздя в гроб неолиберализма». Продолжая рассуждать на этот счет, М. Фратцшер отмечает, что «...в сложившейся ситуации нет альтернативы помощи работникам, компаниям, клиникам или школам. Сильное, эффективное, хорошо функционирующее государство абсолютно необходимо». Это также относится к сектору здравоохранения, который не должен, в первую очередь, зависеть от интересов прибыли. Хорошо допускать конкуренцию между медицинскими учреждениями. Но одновременно мы должны обеспечить высокое качество базовых услуг для всех... Кризис 2008–2009 годов, как и миграционный, и климатический кризисы, а теперь и нынешний, связанный с COVID-19, показывают, что жесткая критика государства, действительно являющегося неповоротливым и забюрократизированным, в нынешних условиях безосновательна. Ключевой задачей сегодня является обеспечение условий для хорошо функционирующего государства» [Ibid]. В аналогичном ключе, как отмечалось выше, строят свою аргументацию в вопросе о видоизменении роли государства в современной экономике и ряд российских экспертов (см., напр. [Троценко, 2020]).
Вместе с тем, по мнению известного немецкого политического деятеля З. Габриэля, в современных условиях гражданское общество вновь открывается и должно брать на себя больше личной ответственности. Никакое демократическое государство не может устранить все риски в жизни человека, равно как и не может платить за все. Политическое руководство, которое каждый день пытается создать впечатление, что оно может снизить все риски к нулю методами введения запретов и траты больших денег, быстро достигнет своих пределов или перейдет все мысленные границы [Gabriel, 2020].
На создавшуюся ситуацию с точки зрения необходимости ее учета в конкурентной политике уже в апреле 2020 откликнулась и Европейская сеть по вопросам конкуренции (European Competition Network — ECN), которая исходит из следующих положений. Нет ни одной сферы общественной и экономической жизни, в которой пандемия не доминирует. Она оказывает серьезное влияние и на конкурентные органы, занимающиеся картелями и контролем деятельности компаний в условиях борьбы с кризисом. Антимонопольное законодательство не приостанавливается и в условиях пандемии: действия компаний должны оставаться в рамках, установленных антимонопольным законодательством, даже если они стремятся действовать в интересах общества. Конкретизируя эти положения в совместном заявлении по вопросам антитраста организаций, образующих ECN [Antitrust: Jointstatement..., 2020], было отмечено осознание этой сетью социальных и экономических последствий, вызванных вспышкой COVID-19 и понимание необходимости принятия их во внимание при применении различных инструментов конкурентной политики. В частности, ECN оценивает как релевантную необходимость кооперации компаний для обеспечения поставок продукции и услуг и справедливого распределения ограниченных ресурсов среди всех потребителей, и в создавшейся ситуации ECN не будет вмешиваться в подобные ситуации, расценивая эти меры как временные и необходимые. И если компании сомневаются — согласуются ли подобные меры с антимонопольными нормами ЕС, они могут обращаться за разъяснениями в органы, реализующие КП. Вместе с тем, организации, входящие в ECN, оставляют за собой право проводить мониторинг цен на соответствующую продукцию (например, маски и средства для антисептики), а меры против компаний, которые в создавшихся условиях вступают в сговоры и злоупотребляют своим доминирующим положением, будут применяться без колебаний и в полном объеме [Ibid].
C целью детализации этих важных вопросов 8 апреля 2020 г. в ЕС были выпущены Временные правила оценки на соответствие антитрестовским правилам вопросов, относящихся к кооперированию компаний [Temporary Framework..., 2020]. В данном документе была, в частности, зафиксирована допустимость кооперирования компаний для обеспечения поставок в необходимых объемах продукции и услуг, особенно важных для борьбы с COVID-19, а также предусмотрена возможность предоставления компаниям своеобразного письменного заключения о соответствии действующим антитрестовским нормам конкретных проектов сотрудничества, подпадающим под действие указанных Временных правил. 27 апреля 2020 г. в ЕС были опубликованы уточненные Правила защиты конкуренции на рынках в качестве средства повышения благосостояния потребителей и обеспечения эффективной аллокации ресурсов. Дело в том, что соглашения, ограничивающие конкуренцию, могут в то же время обладать проконкурентным эффектом. Их дополнительная ценность может быть следствием снижения издержек производства и цен, повышения качества продукции или создания новой продукции. И если проконкурентный эффект перевешивает антиконкруентный, то заключается, что данное соглашение согласуется с конкурентными правилами ЕС. Конкретно речь идет о правилах, зафиксированных в ст. 81(1) и ст. 81(3). Договора о Функционировании ЕС [Guidelines on the application of Article 81(3)..., 2020]. Применение ст. 81(3) связано со следующими четырьмя исключениями, два из которых положительные и два отрицательные: 1) соглашение должно улучшать производство и распределение продукции или способствовать техническому или экономическому прогрессу; 2) потребители должны получить справедливую долю от итоговых выгод; 3)ограничения должны быть необходимыми для достижения этих целей; 4) соглашение не должно предоставлять сторонам возможность устранить конкуренцию в отношении значительной части подпадающей под соглашение продукции (услуг).
Наряду с обзором уточнений, внесенных в общеевропейское конкурентное право, заслуживают внимания комментарии экспертов по данной совокупности проблем, в том числе в части их практической имплементации. В этой связи отмечается, что бизнес ЕС сталкивается с особыми проблемами из-за пандемии коронавируса, и компании могут играть решающую роль в преодолении его последствий. Различные формы сотрудничества между ними важны для преодоления кризиса, которое в конечном итоге идет на благо потребителям. Однако устранение этих исключительных потрясений и своевременное предотвращение дефицита могут потребовать быстрой координации действий компаний. Что касается соответствия этой координации нормам антикартельного законодательства, то эксперты обращают внимание на его гибкость, которая позволяет быстро реагировать на текущие вызовы и предоставлять компаниям необходимые возможности для маневра. Причем, ссылаясь на исторический опыт, отмечается, что это будет не первым случаем, когда при определенных обстоятельствах конкурентные власти включают неконкурентные элементы в свою антимонопольную оценку в качестве оправдания для ограничения норм конкуренции. В прошлом, например, защита окружающей среды, безопасность энергоснабжения и защита животных также служили своеобразным оправданием подобных мер [Linsmeier P., etal, 2020 ].
В качестве актуальных примеров подобных соглашений можно привести сотрудничество между конкурентами в области безопасности и надежности логистики с целью гарантирования поставок продовольствия во время кризиса или, скажем, освобождение от антимонопольного законодательства ритейлеров, позволяющее им обмениваться информацией о запасах и работать совместно в области управления складами, персоналом и логистикой. Аналогичные соглашения могут быть заключены в оптовой торговле фармацевтическими препаратами, если, например производитель нуждается в определенном сырье для их производства, которое имеется у конкурента на складе. В этом же ряду сотрудничество между конкурентами по разработке вакцины: фармацевтические и медицинские исследовательские компании могут ожидать, что власти не будут препятствовать разработке вакцины против COVID-19. В этом же ряду — сотрудничество между конкурентами по сокращению избыточных мощностей. В отличие от сектора розничной торговли продуктами питания и лекарствами, пандемия привела к резкому падению спроса почти во всех отраслях, в том числе в области авиаперевозок и в туристической индустрии. В этом отношении интересна реакция Норвежского правительства на ситуацию в авиационной отрасли: учитывая радикальное падение спроса, оно позволило конкурирующим авиакомпаниям координировать свои расписания полетов, и с этой целью приостановила на три месяца действие антимонопольного законодательства [Ibid]. И, тем не менее, как заключают эксперты, многочисленные предостережения в условиях коронавирусного кризиса показывают, что и в этот особенный период власти готовы и способны следить за нарушениями антимонопольного законодательства. Поэтому компаниям целесообразно согласовывать планируемые соглашения с антимонопольными властями, тем более, что в сложившихся условиях можно ожидать оперативного рассмотрения регулятором подобных запросов. Что касается России, конкретно ФАС РФ, то подобного рода специальные пояснения по отношению регулятора к заключению между компаниями соглашений для противодействия вышеперечисленным и подобным угрозам, как можно судить, не были предоставлены.
Темы для продолжения анализа. Не остаются без внимания на предмет соблюдения принципов справедливой эффективной конкуренции и другие направления конкурентной политики. Выше уже отмечалась целесообразность усиления мониторинга сделок экономической концентрации, особенно, что касается поглощения крупными компаниями, в том числе из списка «BigTech» малого инновационного бизнеса, включая стартапы. Можно с уверенностью предположить, что значение этого направления КП с учетом вероятного банкротства под воздействием возникшего кризиса значительного числа МСП, в том числе и инновационных компаний, будет только возрастать. Соответственно, потребуется держать в поле внимания нормативно-правовое сопровождение сделок экономической концентрации для предотвращения дальнейшего укрепления позиций в экономике и обществе в целом сверхкрупного бизнеса. Специального внимания, прежде всего в силу своей масштабности, заслуживает и такое направление КП, как предоставление компаниям государственной помощи в рамках массированных антикризисных мер, которое находится в поле внимания целого ряда экспертов [Рязанов, 2020]. Предстоит более тщательно проанализировать его с учетом международных сопоставлений, а также под углом зрения соответствия принципам справедливой эффективной конкуренции. Самостоятельный и значительный интерес в контексте цифровизации представляет и вопрос о потерях налогов от деятельности на территории ЕС и в России транснациональных цифровых гигантов, имеющих, по большей части американские корни, и о возможном заключении на этот счет международных соглашений, учитывающих интересы всех сторон. Таковы размышления и оценки ряда мер, реализуемых в России и в ЕС в ответ на вызовы, связанные с цифровизацией и пандемией COVID-19 с акцентом на область конкурентной политики. Авторы статьи рассматривают их как предложение к дальнейшему обсуждению данной комплексной проблематики. |
| |
|
|
