Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 1 (73), 2020
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
Новоселов А. С.
зав. отделом регионального и муниципального управления
Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (г. Новосибирск),
доктор экономических наук,

Маршалова А. С.
ведущий научный сотрудник
Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (г. Новосибирск),
кандидат экономических наук


Проблемы становления новой системы регионального и муниципального управления в Российской Федерации
В статье проводится анализ системы регионального и муниципального управления в Российской Федерации с целью выявления проблем, которые система управления не в состоянии решить или решает их неэффективно. Для решения этих проблем предложены меры по формированию новой институциональной системы управления, направленные на модернизацию экономики и повышение эффективност регионального и муниципального управления
Ключевые слова: региональное и муниципальное управление, пространственная дифференциация, региональная экономическая политика
УДК 338.98; ББК 65.9(2Р)-2   Стр: 96 - 99

Гипертрофированная дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов столь очевидна, что не замечать эту проблему и игнорировать ее в системе государ­ственного управления становится все более недальновидным. Пространственные различия подрывают идею единого социально-экономического пространства страны и создают реальную угрозу национальной безопасности. Было бы наивно полагать, что эти проблемы могут решаться с помощью только рыночных механизмов. Рациональное пространственное развитие страны, как фактор национальной безопасности, является непосредственной функцией государственного управления [1].
Сравнительный анализ важнейших показателей официальной статистики говорит о существенных различиях в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Об этом свидетельствует анализ индексов дифференциации основных макроэкономических показателей по субъектам Федерации (ВРП, денежные доходы населения, инвестиции, численность населения и др.). В процессе исследования Регионы сравнивались по индексам, которые представляют собой отношение среднедушевых показателей по субъектам Федерации за 2018 г. к соответствующему среднероссийскому показателю. Каждый федеральный округ был представлен двумя субъектами Федерации, отличающимися по своему финансово-экономическому потенциалу1.
Исследование показало, что интегральным индикатором социально-экономического состояния регионов может служить тенденция в изменении численности населения субъектов Федерации — в относительно благополучных регионах численность населения растет (или, по крайней мере, не падает). И наоборот, чем менее благополучен регион, тем больше падение численности его жителей (за исключением республик Северного Кавказа, для которых традиционно характерна высокая рождаемость). Так, за последнее десятилетие численность населения Москвы возросла в 1,38 раза, а численность населения Ивановской, Псковской, Курганской областей, республики Калмыкия, Мордовия и ряда других регионов сократилась на 5–10%. Анализируемые показатели говорят, прежде всего, о том, что в стране отсутствует эффективная региональная политика. Проведенные исследования показывают, что сохранение сложившихся тенденций отрицательно скажется на общем экономическом развитии страны, социальной стабильности, а также может создать объективные предпосылки для ее превращения в неспокойный регион мира.
Расчетные индексы свидетельствуют, что среднедушевые доходы в Москве, по сравнению со среднероссийскими, почти в два раза выше, а в соседней Ивановской области этот показатель равен 0,77. Если сравнительный индекс среднемесячной зарплаты в Москве составляет 1,84, то этот же показатель в Ивановской области составляет только 0,60.
Индекс среднедушевых инвестиций за 2011–2018 гг. в Москве в 1,2 раза превышает общероссийский уровень, а в Республике Ингушетия он составил 0,36. При этом следует отметить, что в общей величине инвестиций доля бюджетных средств, которые приходятся только на три субъекта Федерации — Москву, Санкт-Петербург и Московскую область, составляет 27%. В России мало субъектов Федерации, имеющих привлекательный инвестиционный климат. И в этих условиях почти треть всех инвестиций вкладывается именно в те регионы, которые одни из многих способны привлекать частный капитал. Вряд ли такая инвестиционная политика отвечает интересам пространственного развития экономики страны, создания возможности для бюджетного инвестирования тех территорий, в которые частные инвесторы не идут.
Достоверность статистики, безусловно, является необходимым элементом объективной оценки текущего состояния социально-экономического развития страны и ее регионов, так как именно институт статистической службы создает информационную основу для принятия планово-прогнозных решений [2]. К сожалению, анализ ряда статистических показателей свидетельствует о том, что их использование может привести к созданию «виртуальной картины» пространственного развития.
Так, например, душевой валовой региональный продукт в Москве в 2,43 раза превышает соответствующий среднероссийский показатель, что обычно объясняется высокой производительностью труда в Москве. При этом известно, что в структуре занятости мегаполиса около 70% представлены служащими государственного управления, финансово-кредитной системы, сферы операций с недвижимостью, торговли, гостиничного хозяйства, транспорта, коммунального хозяйства. В реальном секторе экономики (в промышленности и в строительстве) занято не более 20% работающих (это обычная структура для крупного мегаполиса). В действительности секрет высоких показателей производительности в Москве состоит в том, что в столице зарегистрирована подавляющая часть головных офисов крупнейших государственных корпораций, сосредоточены активы почти всей банковской сферы России2. Если верить российской статистике, то экспорт топливно-энергетических ресурсов из Москвы составляет 60% от общей величины экспорта этих продуктов всей России, а суммарный экспорт из Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов составляет всего лишь 5,8%. По-видимому, этот экспорт и вошел в валовой региональный продукт Москвы как продукция Газпрома и других топливно-энергетических компаний, зарегистрированных в Москве. При таком «достоверном» состоянии информационно-статистической системы дать реальную оценку пространственного развития страны, структуры развития ее регионов, а также объективную оценку их финансово-экономической эффективности просто не представляется возможным.
Известно, что определяющим фактором эффективности экономического развития и качества жизни населения является система управления и ее неотъемлемая часть — институциональная составляющая системы управления. Институциональная система государственного, регионального и муниципального управления представляет собой совокупность законодательно-правовых норм, организационных структур и механизмов взаимодействия субъектов воспроизводственного процесса, которые определяют контуры среды принятия управленческих решений и обеспечивают достижение целей и направлений социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов.
В современном мире трудно представить успешное государство, которое не имеет обоснованной государственной политики, четких целей и приоритетных направлений развития. Поэтому наличие полноценной системы управления экономикой со всеми необходимыми атрибутами является обязательным условием эффективного развития страны. Но при отсутствии институциональной системы управления, способной создать условия для реализации поставленных целей, государственная политика превращается в пустые декларации и безадресные рекомендации. Понимание этой очевидной истины привело к появлению институтов управления («Росатом», «Роснано», «Ростех»), которые, прежде всего, должны были обеспечить переход к новому качеству развития экономики, осуществлять государственную политику, и которым государство для этих целей выделяет значительные бюджетные средства3. Но как показывает практика, этот процесс идет бессистемно, стихийно, в отсутствии должного контроля и механизмов оценки реальной эффективности деятельности этих институтов. Проведенное исследование свидетельствует о том, что действующая система управления, ее институты и используемые инструменты управления не в состоянии обеспечить решение основных задач, определяющих эффективность социально-экономического развития страны, ее регионов и муниципальных образований [3]. Эти задачи включают, прежде всего, формирование спроса на инновационную продукцию, привлечение инвестиций для производства наукоемкой продукции и модернизации традиционных отраслей экономики, пространственное развитие страны, обеспечивающее эффективное использование ресурсного потенциала регионов и муниципальных образований. Дальнейшее промедление с решением этих задач ведет к еще большему технологическому отставанию отечественной экономики и сохранению недопустимой зависимости от развития сырьевого сектора и колебаний спроса и цен на сырье на мировом рынке [4–5]. Поэтому бесспорной становится острая необходимость изменений в системе государственного и муниципального управления и формирования таких институциональных структур, которые бы адекватно отражали цели социально-экономического развития регионов и муниципальных образований и были бы способны обеспечить их реализацию.
На протяжении последних десятилетий проводятся регулярные поиски и попытки создания новых институтов управления, способных активизировать экономическое развитие регионов и на этой основе повысить качество и уровень жизни их жителей. Эти поиски, как правило, связаны с созданием федеральных управленческих структур, функция которых состоит в усилении роли государства в пространственном развитии страны. К сожалению, создание новых федеральных структур, призванных представлять интересы государственного управления, часто носит бессистемный рефлексивный характер, на практике происходит формальное упразднение отдельных организационных структур и их возрождение под новым названием4. Как создание, так и переименование министерств, к сожалению, не оказывает ощутимого влияния на региональное развитие, так как основные финансовые ресурсы сконцентрированы в Министерстве финансов РФ и Министерстве экономического развития РФ. Дублирование полномочий и функций реализации государственной пространственной политики вызывает межведомственные противоречия, неопределенность приоритетов регионального развития и приводит к неэффективному использованию инвестиционных средств.
Начиная с 2014 года, появилась практика такого подхода к решению проблем пространственного развития страны, как создание специальных институтов управления развитием отдельных территорий5. На эти институты управления возлагались задачи, связанные с пространственным развитием экономики, решением проблем пространственного расселения населения, сокращения глубокого разрыва в уровне и качестве жизни в регионах России, более эффективного использования ресурсного потенциала регионов и реализации их конкурентных преимуществ. Такие бессистемные поиски могут продолжаться еще долго, до тех пор, пока не будут решены более важные фундаментальные проблемы:
● что должна представлять собой новая модель экономического развития страны;
● какую роль должно играть государство в экономике и как должны распределяться полномочия между различными уровнями системы управления;
● каковы принципы формирования финансово-бюджетных потоков и их соответствие полномочиям и ответственности каждого уровня системы управления.
Важная роль в современной системе регионального и муниципального управления отводится стратегическому планированию. В соответствии с Федеральным Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в 2018 году была разработана «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года»6. В констатирующей части, которая занимает почти треть текста, вполне справедливо отмечается, что изменения в схеме расселения населения РФ отражают общемировые тенденции роста крупных и крупнейших агломераций. Однако следовало бы подчеркнуть, что это сходство не должно никого успокаивать, а для беспокойства существует много факторов: во-первых, в России самая крупная в мире территория, во-вторых, самый большой объем пахотных земель, в-третьих, самая большая протяженность границ и, в-четвертых, крайне высокая дифференциация в уровне и качестве жизни населения регионов России. Эти неоправданно сильные различия являются главной причиной центростремительного оттока населения из регионов и таят в себе серьезную угрозу социального взрыва, который пока не происходит во многом благодаря действию внешнеполитических факторов и продолжающимся санкциям.
Некоторые обнадеживающие выводы Стратегии о сокращении пространственной дифференциации вызывают большие сомнения, как и вся наша официальная статистика, которая должна служить отправной точкой прогнозирования и давать объективную оценку современного состояния уровня социально-экономического развития регионов. В Стратегии о проблеме дифференциации в уровне социально-экономического развития регионов говорится слишком мягко и констатируется, что она характерна для всех развитых стран.
Складывается впечатление, что авторы Стратегии никогда не были знакомы с реальной ситуацией в регионах России. Как можно говорить о серьезной научно обоснованной стратегии, не упоминая про инвестиции, финансы, бюджет. Поскольку в России 90% регионов — дотационные, у них нет бюджета развития по определению. На их «плечах», в отличие от Москвы и Санкт-Петербурга, лежит серьезная ответственность за содержание сельских районов. Говоря в Стратегии о государственно-частном партнерстве, следовало бы четко определить, что имеется в виду. Известно, что финансовые ресурсы в России сконцентрированы в трех основных центрах — это государственный бюджет, банки и топливно-энергетические корпорации. При этом банки заинтересованы в постоянных колебаниях курса валют, топливно-энергетические корпорации — в высоких ценах на нефть и газ на мировом рынке. Но никто из них не заинтересован в развитии современного отечественного машиностроения, высоких технологий, потому что это связано с большими финансовыми рисками, длительными сроками окупаемости. Таким образом, в стратегии четко не определено, что конкретно имеется в виду под государственно-частным партнерством.
В Стратегии приводится перечень эффективных экономических специализаций субъектов Федерации. Но от пространственной стратегии требуется не только сформулировать перечень специализаций, но и определить (на основании анализа ресурсного потенциала регионов и оценки их конкурентных преимуществ) новые перспективные направления развития экономики. Поэтому приведенный перечень специализаций ни о чем конкретно не говорит, так как носит абсолютно формальный характер и включает в себя практически всю имеющуюся классификацию отраслей экономики. Когда речь идет о приоритетных направлениях развития экономики, должны быть сформулированы только те, которые требуют особого внимания, государственной финансовой поддержки, создания благоприятных условий для развития.
В Стратегии имеется сильный перекос в сторону развития крупных городов и агломераций и недостаточно внимания уделено развитию малых городов и сельских районов, а также вопросам сокращения неоправданно высокой дифференциации уровней социально-экономического развития городских и сельских территорий7.
Механизм реализации Стратегии сводится к общим рекомендациям о необходимости учета положений Стратегии в других документах стратегического планирования. Вместе с тем, ничего не упоминается об источниках финансирования мероприятий Стратегии. В отношении этапов реализации стратегии говорится, что «меры по реализации приоритетных направлений пространственного развития, определенные в настоящей стратегии, включаются в планы...». О каких мерах идет речь — в тексте не сформулировано.
Таким образом, текст Стратегии носит в основном декларативный характер и не содержит конкретных механизмов, которые могли бы повысить качество планово-прогнозных документов и сыграть позитивную роль в совершенствовании системы управления пространственным развитием России.
Можно констатировать, что действующая модель системы управления региональной и муниципальной экономикой сформировалась к началу 2000-х годов и, без принципиальных изменений в процессе реформирования, используется до настоящего времени. Высокую оценку проводимым реформам системы управления дают только авторы этих реформ, а экспертное сообщество и широкая общественность отмечают снижение качества управления, образования, недоступность медицинских услуг. В начале первого десятилетия ХХI века были достигнуты серьезные положительные результаты в социальной сфере, благодаря высоким мировым ценам на топливно-энергетические ресурсы. Что касается развития экономики, то система управления продемонстрировала свою полную беспомощность. О том, что она нуждается в радикальной замене, неоднократно писали, говорили известные российские экономисты [6–8] и многие другие ученые. Если говорить кратко, то основные направления предлагаемых изменений состоят в следующем:
● Необходимо четко определиться с ролью государства в развитии экономики. Перекладывая ответственность за развитие экономики на частный бизнес, следует разрешить противоречие между экономической ответственностью и концентрацией финансовых ресурсов в руках государства (Центробанк, государственные банки, федеральный бюджет).
● На смену экономической модели, в которой главным целевым индикатором является уровень инфляции, должна прийти модель, в которой главным целевым индикатором станет рост доходов. Это две противоположные модели с разными приоритетами, принципами и последствиями. Для снижения индекса инфляции, в первую очередь, оптимизируются (снижаются) государственные расходы, в том числе расходы на зарплату работников бюджетной сферы. И как результат — снижение потребительского спроса, отсутствие стимулов к росту производства, стагнация экономики. В модели, ориентированной на рост доходов населения, все в точности наоборот.
● Рост экономики невозможен без инвестиций, а инвестиции невозможны при высоких процентных ставках за кредит.
● Необходима разработка промышленной политики и схемы развития и размещения производства с учетом национальных интересов.
● Нужна реальная поддержка малого и среднего бизнеса вместо создания различных агентств и фондов, бесконтрольно использующих финансовые средства для своего функционирования.
● Требуются серьезные изменения в формировании бюджетной системы: усиление стимулирующей роли налогов, введение прогрессивного налога на сверхдоходы, снижение налогов на малый и средний бизнес.
● Реализация конституционного права на единое экономическое пространство, которое предусматривает, что государство обязано одинаково оплачивать труд работников бюджетной сферы одинакового объема и качества в разных регионах.
● Необходима продуманная кадровая политика, основанная на широком привлечении в систему государственного и муниципального управления компетентных специалистов.


Исследование выполнено по Плану НИР ИЭОПП СО РАН, проект XI.173.1.2. «Стратегическое управление региональным и муниципальным развитием: концепция и принципы реализации» № АААА-А17–117022250118–6.

Литература
1. Минакир П.А. «Стратегия пространственного развития» в интерьере концепций пространственной организации экономики // Пространственная экономика. — 2018. — № 4. — С. 8–20.
2. Кисельников А.А. Подчиненная статистика // Актуальная статистика Сибири. — 2017. — № 2. — С. 46–49.
3. Маршалова А.С., Новосёлов А.С. Региональная экономическая политика субъекта Федерации: проблемы разработки и реализации //Регион: экономика и социология. — 2014. — № 1. — С. 124–144.
4. Аганбегян А.Г. Почему экономика России топчется на месте? //Проблемы теории и практики управления. — 2018. — №  3. — С. 11–26.
5. Ивантер В.В. Механизмы экономического роста // Мир новой экономики. — 2018. — №  3. — С. 24–35.
6. Гринберг Р.С. Некоторые размышления об императивах экономической модернизации в России // Экономическое возрождение России. — 2018. — № 2(56). — С. 41–46.
7. Глазьев С.Ю., Архипова В.В. Оценка влияния санкций и других кризисных факторов на состояние российской экономики // Российский экономический журнал. — 2018. — № 1. — С. 3–29.
8. Лексин В.Н. Стратегическое целеполагание в структуре государственного управления // Проблемы теории и практики управления. — 2017. — № 5. — С. 8–20.

Сноски 
1 Рассчитано по источнику: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2018: Стат. сб. / Росстат. М., 2018.
2 Именно поэтому, а также с учетом выделения средств из федерального бюджета на выполнение столичных функций, в Москве не трудно сформировать бездефицитный бюджет, выделять дополнительные средства на социальную поддержку пенсионерам, строить новые станции метро и решать другие проблемы. Как показывает практика, простая территориальная перерегистрация крупной госкорпорации в другом регионе вызывает радикальные пространственные изменения в формировании бюджетной системы страны.
3 Убедительным доводом такого утверждения является собственное признание руководства «Роснано» в получении «огромной прибыли», которая образовалась, как выявила Счетная палата, в результате размещения полученных бюджетных средств на банковских депозитах. Аналогичная ситуация характерна и для ряда других государственных структур. И только в конце 2017 г., когда такой способ получения дохода был обнародован, перед Государственной Думой был поставлен вопрос о законодательном запрете размещения бюджетных средств на банковских депозитах, которые выделяются на финансирование инвестиционных проектов. Аудиторская проверка Счетной палатой деятельности Корпорации по поддержке малого и среднего предпринимательства (Корпорация МСП) показала, что на выдачу льготных кредитов из общей суммы средств корпорации тратится лишь 16%, а все остальное — на содержание самой корпорации.
4 Так, Министерство Российской Федерации по делам федерации и национальностей было сначала преобразовано в Министерство региональной политики Российской федерации, затем стало называться Министерством по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, а впоследствии — Министерством регионального развития Российской Федерации.
5 Были созданы федеральные министерства по делам развития Дальнего Востока, Северного Кавказа, Крыма и Севастополя, государственная комиссия по вопросам развития Арктики, органы управления особыми экономическими зонами, территориями опережающего развития.
6 Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 №  207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://government.ru/docs/35733/
7 В Стратегии встречаются довольно спорные предложения. Например, в маленьких поселках, где нет медицинских пунктов, рекомендуется, чтобы первичную помощь оказывали домовые хозяйства. Многие предложения и показатели недостаточно обоснованы. Не совсем понятно, что такое «интегральный индекс развития населенного пункта» и для чего он нужен? Ответы на ряд вопросов остаются за рамками Стратегии.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия