Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (70), 2019
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ
Сергейчук А. В.
Начальник отдела аналитики и организации деятельности обособленных подразделений
государственного бюджетного учреждения Ленинградской области Многофункционального центра
предоставления государственных и муниципальных услуг (г. Санкт-Петербург),
кандидат экономических наук, доцент


Дискуссионные вопросы развития МФЦ (центров «Мои документы») в условиях ускоренной цифровизации
Статья посвящена анализу перспектив развития МФЦ (центров «Мои документы») в условиях проводимой цифровой трансформации общества. Определены актуальные недостатки и проблемы, сопутствующие потребителю государственных услуг, с учетом действующего законодательства. Сформулированы задачи, стоящие перед системой предоставления государственных услуг посредством МФЦ
Ключевые слова: МФЦ, многофункциональные центры «Мои документы», цифровизация, государственные услуги
УДК 351.712.4; ББК 65.050   Стр: 179 - 181

Аббревиатура МФЦ (многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг — в современной лексике: центры «Мои документы») для населения РФ стала привычной и близкой. Вероятно, подавляющее большинство граждан получало услуги посредством этого совсем недавно по историческим меркам созданного в ходе административной реформы инструмента. По оценке Министерства экономического развития РФ: создание сети МФЦ по принципу «одного окна» является одним из самых успешных проектов по повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг для граждан, реализованным за последние годы в России [1]. Успех этого проекта определяется целым комплексом факторов:
1. Административное внимание. Общие условия предоставления государственных услуг в МФЦ определены законодательно [2]. Установлены стандарты работы МФЦ [3], параметры взаимодействия с федеральными и региональными органами власти, государственных внебюджетных фондов, местного самоуправления [4]. Мониторинг и контроль реализации данного проекта осуществлялся в рамках «майских президентских указов 2012 года» [5].
2. Финансовый. Создание и развитие сети МФЦ получило достаточную бюджетную поддержку, как на федеральном, так, в особенности, на региональном и даже на муниципальном уровне (многие МФЦ создавались в форме муниципальных учреждений).
3. Информационно-технологический. Сформирован комплекс государственных информационных систем, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг на новом уровне: СМЭВ (Система межведомственного электронного взаимодействия) [6], ФРГУ (Федеральный реестр государственных услуг), ГИС ГМП (Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах) [2], ПК ПВД (Программный комплекс приёма и выдачи документов) [7], ЕГР ЗАГС (Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния) [8] и многие другие.
Основным же обстоятельством успеха, думается, явилось «попадание в образ». МФЦ оказался инструментом для своего времени в равной мере прогрессивным и понятным потребителю — населению, бизнесу и власти. В отличие от многих других идей он в меньшей степени страдает искусственностью и по-настоящему востребован. В МФЦ сейчас можно получить в среднем более 30 федеральных и 100 региональных услуг в «едином окне». По состоянию на 1 января 2018 года в России создано 2777 многофункциональных центров и 10558 небольших офисов МФЦ в малонаселенных пунктах. Центры «Мои документы» доступны более чем 96% населения России [9]. Тенденция развития сети МФЦ сохраняется и в 2018 году, по оценкам, в 50 тысячах окон трудится более 70 тысяч специалистов.
Но на рабочих встречах и форумах, посвященных деятельности МФЦ, озвучиваются и проблемные вопросы, которые не удалось решить:
● недостаточная ответственность перед заявителями органов власти;
● непрозрачность процессов и отчужденность от граждан механизмов предоставления услуг, особенно с развитием электронных форм взаимодействия;
● большая доля отказов по вине транзакционных переходов;
● громоздкость процедур и недостаток информационного обеспечения;
● ограниченный и искусственно сдерживаемый ассортимент услуг в МФЦ.
До настоящего времени в ряде случаев остаются недостигнутыми параметры времени ожидания, материально-техниче­ского обеспечения, перечня предоставляемых обязательных и рекомендуемых услуг, хотя отчеты в целом исполнены благополучия. Это нормально.
Повсеместно система ищет способ «отчитаться об исполнении» в отсутствии или при недостатке результата. И приукрашивание действительности не какая-то исключительная особенность МФЦ. Феномен доминирования контролируемого показателя над содержанием деятельности существовал всегда. В советской экономике погоня за «валом» влекла производство невостребованной продукции; снижение себе­стоимости — вымывание качества; повышение рентабельно­сти — накрутку цен. В интересах отчетности собственно даже корректируются показатели. Так было с учетом высокопроизводительных рабочих мест, критерием определения которых стала заработная плата [10], что не одно и то же. В государственных услугах примером являются услуги МВД по выдаче/обмену паспортов, когда вместо освоения услуги специалистами МФЦ их помещения, по сути, сдавались органам МВД, где те уже предоставляли свои услуги, и эта ситуация была подтверждена нормативными актами [3]. Столь же сложно реализуется технология «комплексного запроса», право на получение услуг в формате которого давно установлено [2], но на дату написания статьи в большинстве регионов реализовать это право на практике не просто.
Цифровизация как «общемировой тренд развития экономики и общества, базирующийся на преобразовании информации в цифровую форму приводит к повышению эффективности экономики и качества жизни [11, с. 47], определяет перспективы функционирования МФЦ. Декларируемое цифровое развитие как бы обречено на успех с учетом выделяемых объемов финансирования [12]. Эпитет «цифровой» уже преображает устоявшиеся понятия: процесс, система, отрасль, профиль, бизнес, объект, экономика. Но как в социальном смысле происходит поляризация населения по уровню доходов, так здесь происходит поляризация по месту проживания. В стране еще сохраняются населенные пункты, где нет не только интернета, но даже электричества [13]. И возрастание роли электронных услуг будет усиливать территориальное неравенство. Среди получавших услуги в МФЦ найдется немало испытавших неудобства по причине временного отсутствия Интернета, неработоспособности корпоративных или ведомственных информационных систем. Идеология «цифровизации» формируется в крупных мегаполисах и идеологи упускают из виду, что по мере удаления от «столиц» уровень технологического обеспечения заметно снижается.
«Цифровизация» бесспорно открывает возможности для ускорения и упрощения информационного обмена. Оперативность один из важнейших факторов качества «государственного обслуживания», но не единственный. Бытующие среди «посвященных» ожидания, что МФЦ вскорости будут вытеснены электронными услугами [14], могут оказаться и преждевременными и концептуально ошибочными.
Действительно, отмирают регистрационные документы, как бумажные образы правовых статусов гражданина (юридического лица). Подтверждением прав гражданина на имущество, на вождение автомобиля, на получение социальных льгот, а организации — на занятие лицензированным видом деятельности, на получение субсидий и пр. становится и в ближайшее время станет не «бумага», а запись в реестровой системе, равнодоступная ему (ей), контролирующим органам и контрагентам. Граждане, правда, несмотря на все заверения, предпочитают иметь бумажный образ своего права, поскольку учитывают, что любая информационная система подвержена сбоям, а наличие материального документа может оказаться в некоторых случаях решающим обстоятельством.
На смену заявительному принципу приходит проактивный подход, когда все положенное гражданину государство предоставляет ему без напоминаний. Не надо будет никого просить — свершится идея классика: «сами предложат и сами дадут». Но алгоритм построения системы социальной поддержки во многом основывается на том, что гражданин должен за этой помощью обратиться. Принцип добровольности — один из основных в социальном праве. Обеспеченные граждане будут получать ничтожные соразмерно их доходам социальные выплаты, а государству будет не хватать на помощь тем, кто в ней по-настоящему нуждается.
Так что документы и заявители начнут исчезать из офисов МФЦ и с порталов госуслуг еще не скоро. А лишаясь права на материальное подтверждение своих прав, граждане будут больше испытывать, возможно, не удовлетворенность, а обеспокоенность в зависимости от бесперебойности работы государственных информационных систем.
Одной из ключевых задач МФЦ было разделение граждан и чиновников посредством фронт-офиса, который бы избавил от коррупционных схем и чиновного «самодурства». Электронные услуги в этом вопросе еще радикальнее. Но достигнутая изолированность имеет и негативную сторону. Автоматизм в предоставлении государственных услуг хорош, когда речь идет о простых безальтернативных процедурах и только до момента сбоя накатанного сценария. Наличие у заявителя особых характеристик; дополнительных прав; обстоятельств, требующих квалифицированной интерпретации; утрата какого-либо обязательного документа; потеря пакета документов при оказании услуги — все это требует индивидуального подхода и понимания со стороны грамотного консультанта. Заявители нередко в таких случаях уничижительно отзываются о квалификации «универсальных операторов» (специалистов) МФЦ. Это неизбежно. Ассортимент услуг МФЦ Ленинградской области, например, составляет свыше 500. Это чуть ли не все отрасли права. И оператор, в отношении которого при отборе предъявляются не самые высокие требования (здесь не требуется научная степень), вряд ли в состоянии детально консультировать по каждой из этих услуг. При текущем подходе роль оператора уже сводится к аналогу электронного автоответчика. Но не везде это приемлемо.
Другая группа услуг, где оперативность не главное, — «услуги выбора». Заявителю, кроме права в ряде случаев предоставляется выбор формы, места, способа реализации этого права. Земельный участок, детский сад, школа, работа, форма налогообложения, меры поддержки бизнеса, набор социальных услуг, условия выхода на пенсию, распоряжение пенсионными накоплениями — являются предметами выбора. Перечисленные сферы влекут стратегические последствия для физических и юридических лиц. Компетентность в приемке заявления здесь бесконечно превышает значимость формальных преимуществ недолгого ожидания или скорости обработки заявления. Заявителю нужна не регистрация, а консультация. Консультация грамотная! Информативная!
Цифровизация уже встречает критику ввиду закрытости, отдаленности от заявителя протекающих внутри системы процессов. До сих пор не сформированы сервисы, позволяющие отслеживать ход предоставления многих услуг.
В целом уровень прозрачности государственного управления остается недостаточным. Ни для кого не секрет, что перевод административных процессов (процедур) в электронную форму требует значительных затрат. Однако, информацию о масштабах затрат на административную реформу, в целом, и по ее составляющим в масштабах страны и регионов получить затруднительно. Даже на собственном сайте государственной программы «Цифровая экономика» нет финансовых параметров — цены этой цифровизации [15]. Позволительно предположить, что это существенное обстоятельство процесса. По крайней мере, в паспорте национальной программы «Цифровая экономика» первой целью определено «увеличение внутренних затрат на развитие цифровой экономики, и оценивается оно почти в 1,5 трлн рублей в годовом исчислении [16].И только через величину затрат можно оценивать эффективность цифровизации, в частности, и реформы вообще. Да, среднее время ожидания услуги в очереди приблизилось к 15 минутам, но в какой части это привело к увеличению пенсионного возраста?
В какой степени электрификация и информатизация всех удаленных уголков страны оправдана с учетом затрат и выигрыша во времени. В какой степени выраженное в минутах ускорение в предоставлении услуги существенно для жителя удаленной деревни, выбранный ритм жизни которого никак не соотносится с интенсивностью использования времени в мегаполисах? Насколько возрастет уровень его удовлетворенности государством, если какая-либо регистрационная услуга, за которой он обращается раз в десять лет, будет предоставлена ему на несколько минут, часов или даже дней быстрее. Практика предоставления услуг регистрации актов гражданского состояния, получения водительских прав показывает, что значительная часть заявителей предпочитает при возможности обращаться за ними в МФЦ по месту жительства, чем ехать в орган власти и совершать регистрационные действия на несколько дней быстрее. Для оценки оправданности реформ в этой сфере необходима максимальная открытость государственной политики.
Прозрачность в сфере услуг на микроуровне особенно актуальна, когда решение о предоставлении/приостановке принимается по межведомственным запросам, которые, бывает, запаздывают или не поступают вовсе. Ведь многие социальные услуги требуют сведений от служб других государств, где действуют свои национальные временные и технологические нормы.
«Услуги выбора» вообще на текущее время не обеспечиваются серьезной аналитической информацией. Какой выбрать негосударственный пенсионный фонд? Какую школу? — Предполагается, что эти ответы гражданин находит где-то сам. Но сами чиновники (государство) зачастую не имеют объективной картины преимуществ и недостатков по доступным заявителю предложениям. Оператор МФЦ — тем более. С электронным сервисом и вовсе не «поговоришь» об этих вопросах. Здесь не допустима точка зрения, что правильный рациональный выбор — это забота заявителя. Это забота государства. Выбор подходящих: образования, занятости, инвестиционного инструмента — значим не только с позиций гуманизма, но и с позиций экономики.
Электронные услуги в их сегодняшнем представлении далеки от названных идеалов. Этот недостаток уже является предметом серьезного общественного внимания за рубежом. Так, по оценке Нью-Йорк Таймс дети богатых зависят от электронного общения меньше бедных [17]. Электронные гаджеты обедняют жизнь. Ограниченность школьных бюджетов побуждает замещать учителей программными средствами. И по оценке информационного агентства это не то, что ожидалось обществом. Американские государственные школы все еще продвигают электронное обучение — даже предлагают только цифровые дошкольные учреждения, в то время как «богатые» вообще запрещают экраны в классах [18].
В случае с образовательными услугами обществом осознается проблема недостатка человеческого общения, проблема ограниченности электронного обучения. Но последствия этой ограниченности в сфере государственных услуг те же самые. Получатель услуги лишен возможности уточнить, переспросить, получить индивидуальное разъяснение. Обеспеченные заявители не умнее бедных, но имеют возможность использовать платные консультационные услуги без существенного ущерба своему благосостоянию. Бедные же несут потери от нерационального выбора. И чем монолитнее барьер, отделяющий их от чиновника фронт-офисами (МФЦ, электронными порталами), тем меньше их компетенции в указанных случаях.
Ввиду этого наравне с общепонятными вопросами расширения функционала операторов МФЦ, ассортимента услуг, качества обслуживания в МФЦ необходимо обеспечить реализацию задач:
— повышения консультационной компетентности сотрудников, для чего повысить уровень аналитического обеспечения услуг, связанных с выбором;
— развития аналитического обеспечения выбора при предоставлении таких услуг.
В интересах заявителей также требуется обеспечить абсолютную прозрачность процессов предоставления услуги, как при обращении через МФЦ, так и в электронной форме. Большей прозрачности и общественного контроля в целом требуют вопросы интенсивно проводимой цифровой трансформации. Модные термины могут заслонить избыточность или чрезмерные цены проводимых мероприятий.
Рост компетенций МФЦ должен сопровождаться усилением их полномочий и повышением их статуса по отношению к органам власти, с которыми они взаимодействуют. В противном случае сохраняется риск, что уход от «чиновничьего произвола» не состоится, а зависимость заявителей от субъективных факторов только усилится, если МФЦ, представляя их, будут столько же зависимыми от органов власти. Тогда смысл этой реформы может свестись к замене индивидуальных «просителей», в лице отдельных граждан, коллективным, в лице МФЦ. Этого надо избежать.


Литература
1. Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL:http://economy.gov.ru/minec/about/structure/dknrd/2016160702 (дата обращения: 06.04.2019)
2. Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023 (дата обращения: 06.04.2019)
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 г. № 1376«Об утверждении правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг». URL:https://base.garant.ru/70290064(дата обращения: 10.04.2019).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 г. № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления». URL:https://base.garant.ru/55172242(дата обращения: 10.04.2019).
5. Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».URL:https://base.garant.ru/70170942/.
6. Электронное правительство. URL:https://smev.gosuslugi.ru/portal(дата обращения: 10.04.2019)(дата обращения: 10.04.2019).
7. Руководство пользователя ПК ПВД. URL:http://programma.x-pdf.ru/16zemlya/211015-1-programmniy-kompleks-priema-vidachi-dokumentov-pvd-versiya-213-rukovodstvo-polzovatelya-federalniy-kadastroviy-cent.php(дата обращения: 06.04.2019).
8. Информационный сайт Реестр ЗАГС. URL:https://egrzags.ru(дата обращения: 06.04.2019).
9. Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации.URL:http://economy.gov.ru/minec/press/news/201809021(дата обращения: 06.04.2019).
10. Приказ федеральной службы государственной статистики от 9.10.2017 года № 665 «Об утверждении методики расчёта показателя «Прирост высокопроизводительных рабочих мест, в процентах к предыдущему году». URL:http://docs.cntd.ru/document/456097875(дата обращения: 06.04.2019).
11. Халин В. Г., Чернова Г.В. Цифровизация и ее влияние на российскую экономику и общество: преимущества, вызовы, угрозы и риски //Научно-практический журнал Управленческое консультирование. – 2018. - № 10 (118). - C. 46-63.
12. Федеральный закон от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_312362 (дата обращения: 10.04.2019).
13. Е.В. Морозов. Доклад в Государственном Совете Республики Коми по вопросу «О государственной программе Республики Коми «Информационное общество» 8.11.2017. Официальный сайт Администрации Главы Республики Коми. URL:http://adm.rkomi.ru/content/17428/2017.11.09_2Доклад%20АГРК.pdf(дата обращения: 05.04.2019).
14. Дмитрий Гоков. Хромая утка цифрового правительства – как быстро «умрёт» МФЦ? URL:http://d-russia.ru/hromaya-utka-tsifrovogo-pravitelstva-kak-bystro-umryot-mfts.html(дата обращения: 07.04.2019).
15. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». URL:https://digital.ac.gov.ru(дата обращения: 07.04.2019).
16. Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Протокол президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24.12.2018 № 16URL:http://static.government.ru/media/files/urKHm0gTPPnzJlaKw3M5cNLo6gczMkPF.pdf(дата обращения: 06.04.2019).
17. Human Contact Is Now a Luxury Good. The New York Times.URL:https://www.nytimes.com/2019/03/23/sunday-review/human-contact-luxury-screens.html (дата обращения: 06.04.2019).
18. The Digital Gap Between Rich and Poor Kids Is Not What We Expected. The New York Times. URL:https://www.nytimes.com/2018/10/26/style/digital-divide-screens-schools.html (датаобращения: 06.04.2019).

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия