|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (65), 2018 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Черкасов П. С.
вице-президент ОАО Группы компаний «Инград» (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье представлен авторский методологический подход к разработке региональной жилищно-строительной политики. Выделены методологические основания политики в следующих предметных областях: философско-мировоззренческой, идеологической, законодательно-правовой, социально-экономической, области территориально-пространственного развития регионов и собственно методологической. Показана методологическая проблемно-управленческая матрица разработки региональной жилищно-строительной политики и общий алгоритм разработки | | Ключевые слова: методологические основания, региональная жилищно-строительная политика, аксиологический подход | | УДК 332.01; ББК 65.04 Стр: 103 - 106 |
Огромная численность населения нуждающегося в жилье, низкое качественное состояние жилищного фонда, недостаточные количественные показатели его роста, многократные различия всех его характеристик в разных регионах России, а также существующая конъюнктура недоступных для большинства населения цен на жилье свидетельствует о недостаточной роли государства в реализации соответствующих управленческих функций и показывает, что государственная политика в этой области является неудовлетворительной.
Качество государственного управления как политики в области решения жилищной проблемы должно определяться на основе сопоставления результатов управленческой деятельности власти и публично заявленных ею целей. Так, одна из последних, Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. и входящие в нее подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса России» и Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не достигли поставленных целей, что свидетельствует о некачественной их разработке и неумелой реализации, т.е. некачественном государственном управлении в целом в этой области. Эта ключевая проблема требует создания конкретного инструментария ее решения в виде системной разработки региональной жилищно-строительной политики (РЖСП).
В состав задач данного исследования входит разработка новых методологических системообразующих ценностных оснований региональной жилищно-строительной политики, которые по нашему мнению должны исходить из следующих предметных областей: философско-мировоззренческой, идеологической, законодательно-правовой, социально-экономической, области территориально-пространственного развития регионов и, конечно, собственно методологической.
Философско-мировоззренческие основания региональной жилищно-строительной политики.
Жилищная проблема существует столько времени, сколько существует сам человек и само общество. А поскольку она практически постоянна для всех времен, то ее следует рассматривать через систему философско-мировоззренческого знания. Относительная вечность этой проблемы не означает ее принципиальной не решаемости. Исторический опыт показывает, что она решаема, но все зависит от каждого этапа и соответствующего уровня развития общества, науки, хозяйства, системы управления обществом и хозяйством. При установке общества на необходимость успешного разрешения этой (также как и любой другой) проблемы, очевидно, требуется системное, а значит и философско-мировоззренческое формирование оснований и новых подходов. Аксиологический подход позволяет рассматривать ценности в качестве первоначала, на основе которого социальные группы общества консолидируются, достигают согласованности действий и общей упорядоченности и стабильности своих структур [1].
Это связано с тем, что способности человеческого мышления и сознания создавать и передавать в поколениях жизнеформирующий ценностно-мировозренческий комплекс информации, включающей в себя философские, культурные, исторические, нравственно-этические, социально-психологические, социально-политические и социально-экономические составляющие, образует главные теоретические основания и предпосылки не только для возникновения системы нормативного регулирования общественных отношений, но и для формирования механизмов государственного управления. Именно поэтому основой стратегического целеполагания в системе государственного управления выступают ценности.
Отметим, что включение ценностей именно в таком контексте в основу региональной жилищно-строительной политики является нашей принципиальной позицией, отличающей наш подход от традиционно утилитарного подхода к формированию и реализации этой политики. Это подтверждается тем, что ценности как важнейшая составляющая документов стратегического планирования включены и в Стратегию социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года [2] и в Стратегию социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года [3] и ряд других документов.
Идеологические основания жилищно-строительной политики до настоящего времени не были сформулированы таким образом, чтобы стать пусковым механизмом ее обоснованной разработки и эффективной реализации. Они должны содержать ряд исходных системообразующих положений:
1. Система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов должна быть объединена исходной ключевой ценностной целевой идеей, содержащей гуманистический и социально-аксиологический смысл: у каждого человека, независимо от региона его проживания в стране и положения в обществе, для существования и обеспечения жизнедеятельности должно быть собственное жилье, а отсутствие жилья или его недопустимое качество требует со стороны государства приоритетного решения этой проблемы. Эта идея не была публично сформулирована, но ее смысл закреплен статьей 40 (часть 1) Конституции РФ — «Каждый имеет право на жилье».
2. Жилье следует рассматривать как предметную ценность, необходимую в жизнедеятельности человека, представляющую собой объект, многообразные функциональные свойства которого выражают важнейшее его значение для существования, сохранения жизни, здоровья и основных способностей человека, формирующих человеческий капитал, с помощью которого создается, функционирует и развивается вся система общественного хозяйства в регионах и, в то же время, жилье следует рассматривать как объект культурного, социального и экономического права человека, обеспечиваемого государством.
3. Формируемая идеология в области решения жилищной проблемы призвана выполнять функцию интеграции общества на основе единых ценностей и норм, которые она обосновывает как необходимые и оптимальные для человеческой жизни. Поэтому с позиций необходимости и оптимальности жизни общества объектом РЖСП является региональная комплексная проблема недостаточного количества жилья в больших масштабах и неудовлетворительного качества существующих массивов жилищного фонда.
4. Разработанные теоретические и методические положения формирования РЖСП [4, 5] как ключевого механизма решения жилищной проблемы позволяют дать ей современное развернутое определение. РЖСП следует понимать и формировать как системную деятельность региональных органов государственной власти и государственного управления, бизнес сообщества и населения, представляющую собой совокупность мер и действий законодательного, нормативного, планового, управленческого, научно-инновационного, институционального, инвестиционного, производственного, информационного, правоприменительного и правоохранного характера, направленных на создание оптимальной системы расселения людей на территории региона, позволяющей формировать и поддерживать необходимый уровень главного ресурса экономики региона — человеческого капитала, обеспечивающего функционирование территориально-производственного каркаса экономики региона, главной целью которой является обеспечение достойного качества жизни населения.
5. В основе целеполагания при разработке этой политики должна лежать гармоничная единая система инновационного мировоззрения государственного уровня, объединяющая в себе комплекс ценностей высшего и подчиненного им порядка: качества жизни населения; воспроизводства населения; формирования его духовно-культурного уклада; формирования и развития человеческого капитала, как главного ресурса регионального хозяйства и общества и его природосохраняющей деятельности; пространственного развития территориально-производственного каркаса региона; эффективного расселения населения в соответствии с проектами развития и размещения производительных сил; достижения социальных стандартов проживания и обеспечения необходимой социальной инфраструктурой; развития приоритетных для экономики региона отраслей промышленности, их технологического развития, их кадрового обеспечения; нравственной системы управления, не наносящей ущерба природе, обществу и его хозяйству, направленной на достижение всех сформированных ценностных целей.
6. Деятельность жилищно-строительного комплекса требует согласования со стратегиями социально-экономического развития страны, ее федеральных округов и самих регионов, со схемами территориального развития субъектов РФ, со схемами развития производительных сил, с генеральными планами развития городских территорий, создания координирующих правил, алгоритмов и управленческих действий со стороны региональных органов государственного управления др. Такая сложная направленность и системность не под силу разобщенным, многочисленным негосударственным организациям жилищно-строительного комплекса, главной задачей которых является извлечение прибыли.
7. В аспекте современных научных исследований РЖСП целесообразно рассматривать как ключевую составляющую современной региональной политики, базирующейся на долгосрочных стратегических целях, достигаемых системной организацией расширенного воспроизводства ресурсного потенциала региона и стимулированием экономического роста методами обустройства территории и развития инфраструктуры. Эти ключевые идеи требуют их объединения с процессами оптимального размещения производительных сил и реструктуризации производства в интересах роста качества жизни населения.
Законодательно-правовые основания региональной жилищно-строительной политики.
Несмотря на наличие таких правоустанавливающих документов, как Конституция РФ, Градостроительный кодекс РФ, Генеральная схема расселения РФ, Жилищный кодекс РФ, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законы в этой области, жилищная проблема удовлетворительно не решается в течение 27 лет существования РФ. Это связано не только с отсутствием реального глубокого осмысленного понимания сущности жилищной проблемы и значимости ее разрешения в системе социально-экономического развития страны, но, прежде всего, с отсутствием единых научно-обоснованных и согласованных между собой алгоритмизированных моделей ее решения на всех уровнях законодательной и исполнительной власти.
Основы конституционного строя Российской Федерации предусматривают: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства» (статья 2); «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (статья 7, часть 1); «Каждый имеет право на жилище» (статья 40, часть 1) [6]. Дополняя Конституцию РФ, Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ) устанавливает основные начала жилищного законодательства: «Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище...» [7]. Таким образом, среди устанавливаемых основными законами страны высших ценностей выделено одно из фундаментальных прав — право на жилище, без реализации которого невозможна базисная составляющая жизни человека — его существование, что требует обеспечения со стороны государства непосредственно в регионах.
Однако в системе современного государственного управления такого необходимого научно-обоснованного вида государственной политики как региональная жилищно-строительная политика (РЖСП), утвержденного официальными документами РФ или субъектов РФ до настоящего времени не существует.
Принципиальным законодательно-правовым основанием для разработки РЖСП является переданная на уровень субъектов РФ функция развития нормативной правовой базы, связанной с реализацией федерального законодательства на соответствующей территории. Поэтому разработка региональной жилищно-строительной политики как новой, в том числе законодательно-правовой полезной модели в виде нового общественного продукта, обеспечивающего одну из важнейших функций государственного управления на уровне региона, прогресс для производителей и потребителей отрасли. Она способствует формированию основ конституционного строя, индустриального развития регионов страны, их пространственно-территориальному развитию — т.е. является базисной инновацией, а её реализация, очевидно, становится приоритетным нововведением.
Социально-экономические основания региональной жилищно-строительной политики.
Продолжающаяся нерешенность проблем в жилищной сфере, отсутствие значимых сдвигов в решении жилищной обеспеченности населения стали постоянно растущим фактором социальной напряженности, риском устойчивого состояния государства, общества, народного хозяйства, а также очевидного обострения проблемы в ближайшем будущем. В связи с этим 17 мая 2016 года состоялось заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности [8]. Однако и в этот раз не была поставлена задача разработки основ региональной жилищно-строительной политики как системообразующей модели государственного управления пространственным и экономическим развитием регионального хозяйства страны.
В своем выступлении на заседании Госсовета Президент РФ отметил: «У отрасли есть все возможности, чтобы стать одним из ключевых драйверов роста российской экономики и для этого важно в полной мере реализовать её огромный колоссальный потенциал».
Основания территориально-пространственного развития региональной жилищно-строительной политики.
В новейшей истории России следует особенно отметить традицию научного обоснования территориального аспекта развития, развиваемую Советом по изучению производительных сил (СОПС), который в 1992 году разработал Концепцию развития и размещения производительных сил на период до 2000 года. В дальнейшем разработанный СОПС проект прогноза размещения производительных сил был положен в основу Генеральной схемы расселения Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ. В разработках СОПС [9] показано, что «Стратегия социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу может стать теоретически обоснованной и практически реализуемой только тогда, когда она проработана в региональном аспекте, адекватно учитывает исключительное разнообразие природных, геополитических, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики». Одной из главных внутренних проблем российской стратегии территориального развития становится модернизация системы расселения на основе градостроительной доктрины и аграрной реформы.
Методологические основания региональной жилищно-строительной политики.
Исходным методологическим основанием является подход на базе ценностей, способствующих консолидации общества и реализации правового порядка в обществе, где достигается идейная солидарность управляющих и управляемых, особенно когда это касается решения ключевых проблем. Ценности, как самые важные аксиологические структуры лежат в основе смысловых представлений в государственном управлении, а значит и в формировании всего спектра государственной политики. Именно они придают сущностные смыслы всем действиям и результатам управления, устанавливая связь интересов общества с системой управления. Поэтому ценности занимают основополагающее исходное технологическое место в процессе управленческого целеполагания за счет их роли, требующей применять при формировании управленческих решений определенные идеалы, принципы, а также нравственные и этические оценки. Ценности всегда имеют нормативное измерение и задают систему координат и возможностей для всей дальнейшей деятельности органов управления.
Для конкретизации системной методологии разработки РЖСП в виде инновационного подхода нами предлагается ее исходная структура как ценностно-целевая проблемно-управленческая матрица, представленная ниже (табл.1)
Предлагаемая методологическая матрица, по нашему мнению, целесообразна для применения в качестве основы при разработке РЖСП с помощью предложенного ценностно-проблемно-целевого метода.
Общий алгоритм разработки РЖСП как деятельности системы управления, в виде методологически выстроенного последовательного модельного алгоритма представляется, на наш взгляд, в следующем виде:
построение в областях методологических оснований системы общественных ценностей, определяющих РЖСП;
формулирование и выбор производных от них ценностных целей РЖСП;
анализ реальной региональной ситуации, которая требует управляющих воздействий органов региональной власти и определение проблем как препятствий для достижения целей, что в совокупности и является объектом региональной политики;
построение проблемного поля управления по иерархии приоритетности разрешения проблем;
декомпозиция проблем на задачи и иерархическая последовательность их решения;
разработка управленческих решений по формированию путей, способов, средств, механизмов и ресурсов, необходимых для решения задач в области РЖСП;
разработка перечня нормативов и стандартов, необходимых в процессе реализации РЖСП;
разработка субъект-объектной структуры решения задач в их иерархической последовательности;
установление формализованной ответственности субъектов и объектов процесса при решении конкретных задач в необходимых направлениях;
разработка требований к формированию программы действий;
формирование необходимой силы и результативности процесса (его надежности и устойчивости) путем разработки и создания необходимых связей между его звеньями, обеспечиваемых информационными взаимодействиями и мониторингом процесса с последующим внесением в него необходимых корректив.
Таблица 1
Методологическая проблемно-управленческая матрица разработки региональной жилищно-строительной политики| Системные ценности | Ценностно полагаемые цели | Проблемы, препятствующие достижению целей (с последующей их декомпозицией до уровня задач) | Подсистема структурных элементов управленческих решений по достижению целей и задач, формирующих ее структуру |
|---|
| Философско-мировоззренческие основания | | Основополагающая составляющая жизни человека — само ее существование. | Обеспечение жизни человека необходимыми условиями существования в окружающей среде информации, природы и общества. | Проблема неблагоприятных природных, климатических, санитарно-гигиенических, социально-политических и экономических условий окружающей человека среды. | Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы. | | Законодательно-правовые основания | | Конституционное право населения на жилье. Обязанность правового, социального государства по обеспечению права граждан на жилье. | Обеспечение права на жилье.
Реализация обязательств государства по обеспечению права граждан на жилье | Проблема недостаточной законодательно-правовой обеспеченности со стороны государства по реализации права граждан на жилье | Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы | | Идеологические основания | | Основополагающие идеи по формированию региональной жилищно-строительной политики. | Разработка системы идей — идеологии региональной жилищно-строительной политики. | Отсутствие в системе документов РФ научно-обоснованной идеологии региональной жилищно-строительной политики как вида государственной региональной политики. | Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы. | | Социально-экономические основания | | Качество жизни населения как главный ориентир социально-экономического развития. Качество человеческого капитала как главный ресурс российских регионов. | Обеспечение качества жизни населения регионов и роста человеческого капитала регионов как главного ресурса региональной экономики. | Неадекватное качество жизни, не соответствующее требованиям для формирования качества человеческого капитала, необходимого для экономического развития регионов. | Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы. | | Территориально-пространственные основания | | Территориальное пространство региона, как пространственный ресурс расселения населения и размещения региональных производств. | Обеспечение рационального сочетания расселения населения с размещением развивающейся системы региональных производств. | Проблема оптимального использования территориального пространства региона для расселения населения в соответствии с планами развития территориально-производственного каркаса. | Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы. | | Методологические основания | | Система приемов, методов и принципов исследования региона как ценностный комплекс для разработки региональной жилищно-строительной политики. | Формирование методологии разработки региональной жилищно-строительной политики. | Отсутствие прямых методологических аналогов для разработки региональной жилищно-строительной политики. | Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы. |
|
| |
|
|
