Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 4 (52), 2014
ИЗ ИСТОРИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МЫСЛИ И НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА
Коростин С. А.
доцент кафедры менеджмента Волгоградского государственного университета,
кандидат экономических наук


Исторический опыт решения проблемы повышения качества жилья в социально-экономической политике России
В статье рассматриваются основные исторические этапы развития жилищной политики в бывшем СССР и России. Выявлены наиболее значимые нормативные документы, стимулирующие дальнейшее развитие жилищной политики в рассматриваемые периоды. Проанализирован комплекс запланированных и реализованных мероприятий в рамках различных жилищных программ, сделаны выводы об их эффективности и необходимости стимулирования современной жилищной политики на основе положительного опыта прошлых лет
Ключевые слова: жилищная политика, жилищный фонд, жилищная программа, национализация, жилищная кооперация
УДК 332.146; ББК 65.04-94   Стр: 387 - 391

Вопросы обеспечения населения качественным и комфортным жильем на протяжении всей истории страны являлись наиболее острой проблемой социально-экономического развития. Систематизация и обобщение исторического опыта решения жилищного вопроса позволяют разрабатывать в настоящее время наиболее оптимальные подходы в реализации жилищной политики, с учетом обеспечения его качества, комфортности и доступности. Развитие общества всегда сопровождалось проблемой обеспечения населения стран жильем, причем всегда это было связано с его нехваткой. Потребность в жилье люди испытывали всегда. Классовое деление людей сопровождалось наличием у определенных лиц комфортного благоустроенного жилища, а у других его отсутствием. С развитием городов и концентрацией в них большого числа людей жилищная проблема только обострялась. Для основной массы людей жилье было недоступным, что порождало социальные проблемы и волнения. Вплоть до сегодняшних дней во многих странах ликвидация жилищной нужды остается главной задачей, решение которой возможно только с участием поддержки государственных властей, выражающейся в реализации эффективной и планомерной жилищной политики. Исторический опыт решения жилищного вопроса в России самобытен и уникален, имеет как отрицательные, так и положительные стороны. Без понимания и правильной оценки данного опыта невозможно понять, а главное преодолеть, проблемы, которые стоят в настоящее время на пути жилищной реформы в России.
Государственная жилищная политика России до 1917 года, включающая комплекс мер решения жилищной проблемы имела много общего с жилищной политикой других государств, имеющих разные виды собственности и основанные на рыночных отношениях, учитывающих особенности отдельных государств. В дореволюционной России жилищное хозяйство сосредотачивалось в руках частных предпринимателей и являлось самым отстающим в мире. Жилищные условия в России характеризовались низким уровнем благоустройства и уплотненностью жилища, люди проживали в антисанитарных условиях. По статистике средняя обеспеченность жилой площадью в городах России в 1913 году составляла 4,5 кв. метров на человека, фактическая статистика свидетельствовала о гораздо худшей ситуации.
Аграрно-индустриальный уклад России определил состав ее населения: 82% жителей страны проживало в сельской местности и, как правило, в собственных домах-избах без элементарного благоустройства. Накануне первой мировой войны жилищный фонд городов России составлял 180 млн кв. метров общей площади. На 80% он состоял из одноэтажных деревянных и малоразмерных домов, находившихся в собственности граждан [9].
В наследство от царской России Советское государство получило недостаточный по размерам, неблагоустроенный и значительно разрушенный во время первой мировой войны 1914–1918 годов жилой фонд. В СССР жилищная политика осознанно использовалась советской властью как мощное и эффективное средство управления людьми, в частности, как средство дисциплинарного воздействия. Для этого власть целенаправленно осуществила определенные действия:
1) присвоила себе в результате насильственной муниципализации все многоквартирное многоэтажное городское жилье;
2) запретила все формы обретения жилья, кроме его государственного распределения;
3) провозгласила принцип — жилье только для тех, кто работает [15, C.18].
В 1917 году пришедшие к власти большевики немедленно приступили к решению жилищного вопроса в соответствии со своими программными документами, в частности, с первой Программой партии 1903 года, в основе которых лежали идеи экспроприации домов буржуазии и переселения в них из трущоб и подвалов рабочих. Эти идеи были развиты В.И. Лениным в дополнении к проекту декрета Петроградского Совета «О реквизиции теплых вещей для солдат на фронте», который назывался: «О реквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных». В соответствии с ним домовым комитетам вменялось в обязанность взять на учет богатые квартиры, подлежащие реквизиции, а районным Советам рабочих и солдатских депутатов — утверждать списки и порядок занятия квартир беднотой. 20 ноября (3 декабря) 1917 года В.И. Ленин составил «Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» [2, С. 133], которые послужили основой для «жилищного передела» — выселения буржуазии из ее домов и заселения их семьями рабочих из подвалов, трущоб, казарм. В «Тезисах» предусматривалась также национализация всей городской земли. В них были намечены главные направления жилищной политики Советского государства и заложены принципы управления общественным жилищным фондом [9]. На основе декрета СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 года «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и декрете ВЦИК от 6(29) декабря 1917 года «О запрещении сделок с недвижимостью» [2, С. 137] Советы рабочих и солдатских депутатов изымали из частного владения крупные капиталистические дома и строения и передавали их в ведение Советов. Критерием, определявшим право на экспроприацию, служил минимум доходности, получаемой от жилых помещений, определяемый в зависимости от местных условий. Право национализации домов предоставлялось местным Советам. Домовладения и другое недвижимое имущество, нажитое своим трудом, экспроприации не подлежали [9]. В дальнейшем декретом от 25 мая 1920 года «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» [2, Ст. 137] было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм, установленных исполкомами местных Советов, как у граждан, так и у учреждений. Таким образом, с 1917 по 1921 годы в стране были осуществлены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных Советов в городах около 18% жилых домов [9]. В селах местные власти осуществляли экспроприацию усадьб, индивидуальных домов зажиточных крестьян с их последующей передачей под административные объекты и для заселения бедных слоев населения.
Однако камнем преткновения стал вопрос, как организовать эффективное управление и использование всех богатств общества, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На практике испытывались разные механизмы. Так, управление жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, вменялось в обязанность домовым комитетам, которые избирались на общих собраниях жильцов. Главным в их деятельности было переселение рабочих из подвалов и трущоб в квартиры буржуазии, перераспределение и уплотнение жилой площади и другое. Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1921 года «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» [8, Ст. 355] предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан, как к контролю за работой по управлению домовых комитетов, так и к повышению ответственности жителей за сохранность домов [9].
На основании постановления СНК РСФСР от 8 августа 1921 года «Об управлении домами» [8, Ст. 349] руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему. В соответствии с этим, постановлением к управлению муниципализированными домами привлекались сами трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами. С 1921 года в городах создаются жилищные товарищества, которым передавались муниципализированные строения. Они становятся наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. В эти годы стала создаваться с помощью государства и жилищная кооперация. С 1924 года основной формой управления жилищным хозяйством становятся жилищно-арендные кооперативные товарищества — ЖАКТы. На них возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади [9].
В августе 1918 года Совет Народных Комиссаров постановил, что в целях ослабления жилищного кризиса путем привлечения частной инициативы к застройке участков, не могущих быть застроенными средствами местных Исполкомов, предоставить коммунальным отделам право разрешать кооперативным объединениям и отдельным гражданам застройку выделенных городских участков [4]. На основе данного постановления на местах стали приниматься положения о жилищно-строительных товариществах. Так, трудящимися Московского Совета РК и СД 3.1Х. 1921 г. было утверждено «Положение о жилищных товариществах и строительных товариществах». В дальнейшем 19 августа 1924 года было принято «Положение о жилищной кооперации» [5, Cт. 60].
Согласно данному положению по всей стране организовывалось три вида жилищно-кооперативных товариществ:
1. Жилищно-арендные кооперативные товарищества организовывались с целью использования и эксплуатации жилищного фонда, предоставленного им в наем органами местного хозяйства.
2. Жилищно-строительные кооперативные товарищества, организуемые из рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений в целях строительства новых, восстановления разрушенных или незаконченных жилых строений.
3. Общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества отличались от рабочих жилищно-строительных кооперативных товариществ тем, что создавались для привлечения частного капитала в жилищное строительство, их членами могли быть как физические, так и юридические лица, однако развития они не получили.
Жилищно-кооперативные товарищества всех видов были объединены в единые городские, губернские, республиканские союзы жилищной кооперации. В последующем союзы делились по видам кооперации. Согласно ст. 45 «Положения о жилищной кооперации» союзы жилищной кооперации всех видов имели право содействовать развитию жилищной кооперации, оказывать помощь в снабжении и производстве строительных материалов, способствовать своим членам в получении кредита. Для осуществления своей деятельности союзы жилищной кооперации обладали средствами, образуемыми за счет вступительных и паевых взносов его членов [14].
Политика государства этого периода, прежде всего, была направлена на планомерный рост городов и планомерное развитие центров настолько, насколько это позволяли сделать условия восстановительного периода. В дальнейшем эта политика укрепилась, опираясь на возможности все усиливающейся социалистической экономики. Поскольку в первоначальный момент не было действующих основных планов застройки городов, то были составлены планы частичной застройки и эскизной планировки городов, где планы частичной застройки предусматривали строительство ближайших лет, а эскизные проекты — перспективное развитие и расширение городов до 1950 года [1]. В области жилищного строительства стояли задачи лучшей организации порядка строительных работ, развитие подрядного способа строительства, снижения стоимости строительства, расширение сроков строительного сезона, а в дальнейшем ведение строительства круглый год [11, C. 17–20].
В этот период, наряду с государственным и индивидуальным жилищным строительством, большое развитие получило жилищное кооперативное строительство, что содействовало концентрации производственных сил и аккумуляции средств населения на строительство благоустроенной жилой площади в городах. Рабочее жилищно-кооперативное строительство сформировалось за короткий срок и в двадцатые годы достигло около половины объема государственного жилищного строительства.
В годы довоенных пятилеток (1929–40) обеспеченность населения жильем оставалась недостаточной, несмотря на непрерывно возраставший объем жилищного строительства, т.к. городское население росло еще быстрее. Так, если в 1921 году численность городского населения составляла 21,5 млн человек, то уже к 1931 году численность городского населения возросла до 33,6 млн человек [16, C. 202], весь городской фонд жилой площади равнялся 177,7 млн кв.м. [16, C. 260], что составляло среднюю норму жилой площади городского жителя 5 кв. метров [13, C. 19].
Весь жилищный фонд городов в рассматриваемый период по субъектам эксплуатации делился на: жилищный фонд жилищно-арендных кооперативных товариществ; жилой фонд жилищно-строительных товариществ, ведомственный жилой фонд, коммунальный жилой фонд, эксплуатируемый домовыми трестами, либо непосредственно коммунальными отделами.
Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 году весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн кв. метров общей площади. Однако этого было недостаточно, чтобы существенно улучшить жилищные условия граждан [9]. Великая Отечественная война затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального, в частности.
Коренным образом жилищная проблема была пересмотрена в 1960-е годы. Так, в 1957 ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «О развитии жилищного строительства в СССР» [6, Ст. 162], сформулировавшее цель в кратчайшие сроки существенно увеличить жилищный фонд и обозначившее пути и методы развития массового жилищного строительства. Значительная роль отводилась посемейному заселению квартир в строящихся жилых домах вместо коммунального заселения. Также была поставленная задача обеспечения в ближайшие 10–15 лет каждой семьи, в том числе семьи молодоженов, благоустроенной квартирой, соответствующей требованиям гигиены и культурного быта.
Масштабы жилищного строительства значительно увеличились. Так, если в 1951–1955 гг. в СССР было сдано в эксплуатацию 6052 тыс. квартир общей площадью 240,5 млн кв. м, то в 1956–1960 годах выстроено 11 292 тыс. квартир площадью 474,1 млн кв.м. С 1966 г. ежегодно вводится в эксплуатацию около 100 млн кв. м общей площади жилья в год (в 1970 году –106 млн кв.м). Это давало возможность ежегодно улучшать жилищные условия примерно 11 млн чел. Жилищный фонд в городах и поселках городского типа значительно вырос (с 421 млн кв. м в 1940 году до 1529 млн кв. м в 1970 году). Применение типовых проектов в жилищном строительстве в 1970 г. достигло 93,5% от общего его объема. Индустриализация сопровождалась развитием крупноблочного и крупнопанельного строительства. На основе Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» и Совета Министров СССР от 19 ноября 1964 «О дальнейшем развитии кооперативного жилищного строительства» кооперативному и индивидуальному жилищному строительству предоставлен ряд льгот, граждане могли получить кредит на длительный срок. При этом член кооператива в течение ряда лет выплачивал на беспроцентной основе не более 40% лимитированной на государственном уровне стоимости квартиры. Государство брало на себя все функции контроля качества и надежности будущего жилья. В 60% стоимости, принимаемой на себя государством, входила вся инженерная инфраструктура, проектируемая с учетом стратегического развития каждого населенного пункта, и «коробка», т.е. все несущие конструкции здания. Отработанная схема кооперации, доказавшая свою жизнеспособность, на основе новых жилищных серий повышенной комфортности — должна была стать основой новой государственной жилищной политики. Это позволило активизировать и индивидуальное малоэтажное жилищное строительство, ввод в действие жилых домов в городах и сельских местностях рабочими и служащими за свой счет и с помощью государственного кредита в1970 году составил 13 млн кв. м общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире [3].
В середине — конце 70-х годов акцент в деятельности жилищных организаций стал смещаться с нового строительства на реконструкцию и модернизацию существующего жилищного фонда, обновление крупных фрагментов сложившейся исторической и просто деградированной городской среды. Основным объектом реконструкции явился обветшавший довоенный фонд и жилище, построенное в первые послевоенные десятилетия, в том числе — по программам крупномасштабного индустриального домостроения. В числе главных причин реконструкции назывались обычно следующие:
– физическая изношенность инженерных сетей и жилищного фонда, его плохое техническое состояние, возросшие расходы на содержание, угрозы технических сбоев, отказов и аварий;
– эксплуатационные проблемы — сверхнормативные теплопотери, протечки, плохая звукоизоляция, промерзание конструкций и т.п.;
– конструктивные проблемы (усадки, прогибы, трещины и разрушения или угрозы разрушения конструкций);
– недостаточная эффективность эксплуатации освоенных городских территорий, экономическая целесообразность наращивания жилищного фонда на существующих или рекон­струированных инженерных сетях.
Обычно этот перечень проблем дополнялся констатацией недостаточного, по современным меркам, уровня комфорта, несоответствия жилищ действующим стандартам по планировке, уровню и качеству инженерного и санитарно-техниче­ского оборудования, по уровню жилищной обеспеченности, оснащённости и благоустройству дворовых территорий.
В больших размерах велось жилищное строительство на селе. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совете Министров СССР от 12 сентября 1968 «Об упорядочении строительства на селе» были развернуты работы по проектированию, планировке и застройке центральных усадеб совхозов и колхозов, осуществляется комплексное экспериментально-показательное сельское жилищное строительство. В соответствии с Директивами 24-го съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971–75 года было намечено построить за счет всех источников финансирования жилые дома общей площадью 580 млн кв.м. [10].
Строительные мощности страны обеспечили в 8-й пятилетке (1966–1970 гг.) ввод жилых домов в объеме 518, 5 млн кв. м, что позволило улучшить жилищные условия для 54,9 млн человек. В 9-й пятилетке (1971–1975 гг.) ввод составил 544,8 млн кв. м, получили жилье 56,1 млн человек. В 10-й пятилетке (1976–1980 гг.) эти данные составили соответственно — 529,7 млн кв. м и 51,2 млн человек. Некоторое уменьшение ввода в конце 10-й пятилетки объясняется снижением объемов индивидуального строительства и тем, что осуществлялся переход на новые, более комфортабельные проекты жилых домов, доля которых в общем объеме ввода повысилась до 50%. Только в период с 1970 по 1980 год построено 146 новых городов, при этом население в СССР выросло на 23 млн человек, из них в России — на 8,5 млн человек, которых тоже надо было обеспечить жильем [8].
Однако жилищная проблема продолжала оставаться острой. И для ее дальнейшего решения в 1986 году была принята Государственная программа СССР «Жилье-2000», в которой ставилась задача построить за три пятилетки столько жилья, чтобы к 2001 году каждая семья в стране имела отдельную квартиру или собственный дом. Расчеты Госстроя СССР, выполненные на основе большой исследовательской работы, к которой были привлечены демографы, социологи, экономисты, строители, архитекторы, показывали: для того чтобы каждая семья в стране имела отдельное жилище (сначала по минимальным нормам), необходимо иметь среднюю обеспеченность жильем 22,0–22,5 кв. м на человека. Фактически она составляла в 1985 году 14,6 кв. м. Для заполнения имеющегося разрыва следовало построить за 15 лет (1986–2000 гг.) с учетом естественного прироста населения за этот период на 30 млн человек (до 310–313 млн) жилых домов 2190–2250 млн кв. м. Программа «Жилье-2000» разрабатывалась на базе итогов 11-й пятилетки (1981–1985 гг.), в ходе которой было построено 552,2 млн кв. м жилья. Она подкреплялась республиканскими жилищными программами, учитывающими местные социально-демографические и природно-климатические условия, национальные традиции, характер и уровень развития производительных сил. В середине 80-х гг. СССР переходил не только к развитию сектора предпринимательства в различных отраслях промышленности, но и к развитию сегмента частной собственности в жилищном секторе в целом. К началу перестройки в СССР на очереди на получение жилья состояло 14 млн семей (40 млн человек). Наибольшее число нуждающихся находилось в РСФСР — более 8 млн семей. При этом 30 млн кв. метров (17 процентов всего жилищного фонда России) оказалось размещенным в ветхих и аварийных строениях, более 14 процентов государственного и муниципального жилищного фонда России нуждалось в неотложном ремонте [8].
Основные направления новой жилищной политики заключались в следующем:
— граждане, имеющие возможность решить жилищную проблему самостоятельно, должны были получить все возможности для приобретения жилья в частную собственность;
— государство принимало на себя обязанность обеспечения жильем исключительно социально-незащищенных категорий граждан;
— в жилищном строительстве и сфере эксплуатации развивается сектор частного предпринимательства, который принимает на себя подрядные функции отделки и текущего ремонта жилых помещений;
— при возведении нового жилья государство оставляет за собой задачи возведения и обновления инженерной инфраструктуры в увязке с генеральными планами населенных пунктов и стратегическими планами экономического развития [10].
Всего за 5 лет было введено 650 млн кв. м. жилья. Средняя обеспеченность жильем возросла с 14,6 до 16,5 кв. м на одного человека. Снижение показателей последнего года — результат начавшегося развала страны. Растущий ввод жилья подкреплялся опережающим развитием инженерных сетей и коммуникаций, всей сферы коммунального хозяйства. Эти работы финансировало государство за счет амортизационных отчислений, а не из бюджета. Ввод жилья в 1986–1990 гг. в РСФСР по программе «Жилье-2000» составил 343,4 млн кв. м
По материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимых Госкомстатом, к началу 90-х в целом по РСФСР отдельную квартиру имели 73,7% домохозяйств, отдельный дом 17,7%. В коммунальной квартире проживали 2,4% домохозяйств, в общежитиях — 19%, а в части дома — 4,3%. За период с 1994 г., когда была проведена последняя перепись населения, количество домохозяйств, проживающих в отдельной квартире, увеличилось на 5,8%, а число живущих в собственном доме уменьшилось на 1,8% [8].
Распад СССР и последующая «либерализация» экономики перечеркнули осуществление программы «Жилье-2000». При декларировании необходимости реализации программы на ее осуществление не были запланированы финансовые и материально-технические ресурсы. Объем кредитований в жилищную отрасль неизменно снижался. В очереди на получение нового жилья или увеличение жилой площади на 1 января 1991 г. стояло 14 млн 524 тыс. семей (24,2% от общего числа семей). Индустриальная база строительства позволяла без особых напряжений выдавать более 15 млн квартир в год. То есть при соответствующем финансировании программы «Жилье-2000» ликвидировать очередь можно было бы за год. Органы статистики СССР на основании данных по вкладам населения в сберегательных кассах страны констатировали, что на начало 1990 года 64% граждан страны могли решить жилищную проблему самостоятельно. После проведенного замораживания вкладов, длительного «сокращения денежной массы», невыплат заработной платы, пенсий и пособий на фоне прямого изъятия средств из производства в счет «социального пакета», — за пять лет сектор граждан, способных решить жилищную проблему самостоятельно, сократился до 23%, а еще через три года — до 10%. С учетом развития материальной базы строительства по программе «Жилье-2000» в России намечалось ввести:
за 1991–1995 годы — 450 млн кв. м, фактически введено — 220 млн кв. метров;
за 1996–2000 годы — 550 млн кв. м, фактически введено — 160 млн кв. метров [10].
Переход к рыночной экономике определил, что удовлетворение гражданами потребности в жилье теперь будет осуществляться за счет собственных средств. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов, с учетом возможностей бюджетов различных уровней. Кроме того, государством была поставлена задача создания рынка жилья, преодоления отрицательных последствий уравнительного распределения жилья. Была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В настоящее время приватизировано более 60% государственного и муниципального жилья.
В жилищном секторе в этот период строятся в основном гостиницы и общежития, а в секторе индивидуальных жилых домов превалирует «элитное» жилье для высокопоставленных советских работников. Всего, в том числе в результате реализации программы «Жилище», за 10 лет (1991–2000 гг.) было введено 380 млн кв. м жилья, или 38% от объемов, запланированных программой «Жилье-2000». При этом если в первые 5 лет за счет созданных в советское время заделов ежегодно вводилось от 49,4 до 41,0 млн кв. м жилых домов, то к 2000 году объемы ввода снизились до 30,3 млн кв. метров. С принятием программы «Жилище» полностью прекращается финансирование строительства государственного и муниципального жилья, возникает негласная регламентация выделения площадок под жилищную застройку, прекращает обновляться инженерная инфраструктура, начинается массовое возведение исключительно самого дорогого жилья — «элитного» [10].
В 1993 г. на смену программе «Жилье-2000» приходит Государственная целевая программа «Жилище», направленная на обеспечение реальной возможности строительства или приобретения жилья лицам со средними и низкими доходами. В 1996 г. в рамках стремительно сходящей на нет целевой программы «Жилище» принимается подпрограмма «Свой дом», направленная на преодоление дефицита жилья за счет обеспечения семей собственными жилыми домами. Такое решение жилищной проблемы в стране с острым дефицитом жилья вряд ли является обоснованным, поскольку строительство частных коттеджей обходится намного дороже, чем возведение многоквартирного дома. Это вытекает из мирового опыта. Так, в США затраты на строительство одной квартиры в многоквартирном доме в 1,5 раза ниже, чем расходы на возведение односемейного дома. В целом по России реальная стоимость 1 кв. м жилья на первичном рынке составляла от 4 до 6 месячных среднедушевых доходов. Именно по причине высоких цен на начало 1998 г. имелось около 30 млн кв. м незаселенного жилья, в том числе 3,4 млн кв. м непроданного из государственного и муниципального жилищного фонда. Примерная общая стоимость этого жилья составляла 3,9 млрд долл. США. В том же году, на фоне катастрофического ухудшения положения в жилищном секторе принимаются:
— Указ Президента РФ «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья» № 430 от 29.03.1996 г.;
— Постановление Правительства РФ «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья» № 937 от 03.08.1996 г.
В этих документах государство уже снимает с себя обязанность полностью бесплатного снабжения жильем очередников, поставленных на очередь еще в советское время. В Постановлении Правительства предлагается механизм поддержки семей, которые имеют плохие жилищные условия и длительное время стоят в очереди на получение квартиры, заключающийся в частичном финансировании покупки или самостоятельного строительства жилья. С этими документами, приуроченными к президентским выборам 1996 года, заканчивается государственный подход к формированию жилищной застройки, стратегическому планированию развития населенных пунктов в увязке с развитием промышленности. Совершенно без учета объективных экономических факторов, государство решает полностью переложить решение жилищной проблемы, т.е. последствия собственной неудачной внутренней социальной политики, на плечи граждан, сделав ипотечное кредитование основным направлением, развивая тем самым исключительно сектор спроса, не стимулируя предложение [10].
На привлечение дешевых внешних кредитов для развития широкой системы ипотечного кредитования в стране была рассчитана совместная программа Конгресса США и Государственной Думы РФ «Дом для Вашей семьи». Самым важным итогом ее реализации было принятие Федерального закона № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. Но августовский кризис 1998 г. затормозил реализацию программы «Дом для Вашей семьи» из-за сложного финансового положения России. Потребность в улучшении жилищных условий, по оценкам 1998 г., испытывали около 30–40 млн человек или приблизительно каждый пятый гражданин России. Возможностями самостоятельно решить свои жилищные проблемы располагали не более 10% нуждающихся. Полностью лишенными таких возможностей, т.е. социально незащищенными, на начало 1998 г. были официально признаны более 40% граждан России. По официально установленному коэффициенту сверхбазисной стоимости Госстроя в результате проведения реформ стоимость жилья возросла по сравнению с 1984 г. в 63 раза. При этом по государственным оценкам доходы россиян сократились в 3 раза [10]. Новое жилье лишь наполовину перекрывало выбывающий жилищный фонд, в результате накопленный ремонт достиг 540 млн кв. м. Рост средней обеспеченности населения жильем (до 19,4 кв. м на человека) происходил за счет выбытия населения, которое за эти годы составило более 10 млн человек. Ситуация с обеспечением населения жильем ухудшалась с каждым днем. Стараясь устранить этот провал, Правительство России в 2001 году утвердило федеральную программу «Жилище 2002–2010», в которой были поставлены цели:
— обеспечить доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному доходу семьи из трех человек за 3 года;
— сократить к 2010 году время ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15–20 лет до 5–7 лет;
— увеличивать объемы ввода жилья не менее 3–5% в год;
— обеспечить жильем за счет средств федерального бюджета 360 тысяч семей отдельных категорий граждан.
Ежегодный ввод жилья в 2001–2004 гг. составлял 32–36 млн кв. м, из них — половина элитных домов и коттеджей, недоступных большинству населения [8].
Жилищный фонд России самый «малокомнатный» в Европе. Это вызвано многолетними ошибками в планировании жилищного строительства по типам квартир. Ориентиром для строительства были выбраны одиночки и малые семьи среди очередников, поэтому строились в основном одно- и двухкомнатные квартиры, в то время как в действительности они были в основном заняты семьями большего размера, подолгу ожидавшими переезда в дефицитные многокомнатные квартиры. На самом деле для решения проблемы одиночек и малых семей следовало, таким образом, строить больше многокомнатных квартир [12, C. 35] Основу жилищного фонда большинства городов России, составляют крупнопанельные, кирпичные и блочные дома советской постройки, созданные по типовым проектам 50–70-х годов, когда масштабы строительства были особенно велики.
Процессы реализации жилищной политики в России характеризуются разным отношением к регулированию и управлению жилищным сектором. Периоды бурного роста сменялись стагнацией и полным распадом существующей системы. В СССР монополизация жилищного сектора государством стала всеобщей. Муниципализация жилья, создание квартальных хозяйств, бесплатность жилья и коммунальных услуг за короткий срок привели к бесхозяйственности граждан по отношению к жилью, что поспособствовало ускорению процесса разрушения жилищного фонда. В истории формирования жилищного хозяйства также можно отметить положительные моменты, которые характеризовались восстановлением добросовестного отношения к жилью в сфере мелкого домовладения в виде частного и кооперативного хозяйствования. При всей ограниченности этой политики, скованной социалистическим строительством, восстановление кооперативного жилья позволило стране за короткий период преодолеть бедственную ситуацию с обеспечением граждан жильем, восстановить разрушенные населенные пункты. Жилье превратилось в благо, которое власть по минимальным нормам распределяло между гражданами. Государственная жилищная политика советского периода сконцентрировала свои усилия на обеспечении граждан жильем в соответствии с установленными нормами, а развитие хозяйственной инициативы было сковано рамками плановой экономики. Период хозяйственных экспериментов и попытки внедрения некоторого подобия рыночных отношений в форме хозрасчета сменился стагнацией в проведении внутренней политики по всем направлениям. Резко сократились возможности кооперативного и индивидуального жилищного строительства и эксплуатации жилья. В дальнейшем переход к рыночной экономике вызвал подъем инициативы граждан, однако хозяйственный и финансовый упадок, сопровождавший перестройку, привели к тому, что инициативы граждан все более уходили из хозяйственной сферы.
Современный этап развития жилищной политики характеризуется высокой активностью по различным направлениям. Тщательно прорабатываются и действуют стимулирующие программы, призванные обеспечить жильем отдельные группы и слои населения, а также предоставляющие возможность приобретения жилья на льготных условиях. Определяются этапы капитального ремонта и реконструкции жилья, действуют программы переселения из ветхого и аварийного жилья. На региональных уровнях реализуются программы массовых комплексных застроек, предполагающих развитие коммунальной инфраструктуры и функционального зонирования. Между тем меры жилищной политики должны иметь свою специфику для различных регионов и типов поселений, учитывать исторический опыт решения данных вопросов на федеральном и региональном уровнях, носить комплексный и массовый характер, чтобы в действительности стать качественным, комфортными доступным для населения.


Литература
1. Временные правила Народного Комиссариата Внутренних Дел «По составлению проектов частичной застройки городских поселений и эскизных проектов планировки», № 188, 10 июня, 1922 г. // Бюллетень НКВД. — 1922. — № 22(28 июня).
2. Декреты советской власти. — М., 1957. — Т.1.
3. Материалы XXIV съезда КПСС. — М., 1971.
4. Постановление Совета Народных Комиссаров от 8 августа 1921 г. // Известия ВЦИК. — 1921. — № 177(12 авг.)
5. Собрание законодательства СССР. — 1924. — № 5.
6. Собрание Постановлений Правительства СССР. — 1957. — № 16.
7. Собрание узаконений РСФСР. — 1921. — № 56. — Ст. 355.
8. Баталин Ю.П., Мельников А.Г. Что имеем — не храним, потерявши — плачем! Государственная программа СССР «Жилье-2000». Мифы и реальность // Советская Россия. — 2005. — № 36–37(12661) 19 марта.
9. Грудцына Л.Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // http://www.lawmix.ru/comm/736/ [Дата обращения: 12.09.2014]
10. Дедюхова И.А. Как нам реорганизовать жилищный сектор России // http://zvezda.ru/economics /2006/12/12/habitation_1.htm [Дата обращения: 26.08.2014]
11. Ионас В.Л. Городское жилищное строительство в СССР за 40 лет. — М., 1958.
12. Кияненко К.В. Введение в проблематику современного рыночного жилища: Учебное пособие для архитектурных и строительных специальностей вузов. — Вологда: ВоГТУ, 2002. — 172 с.
13. Лопяло К. Жилищно-бытовое строительство СССР за 15 лет. — Л., 1932.
14. Луценко Н.М. Жилищная проблема и жилищная политика в СССР // http://dialmon.narod.ru/Gilich.htm [Дата обращения: 26.08.2014]
15. Меерович М. Наказание жилищем. Жилищная политика в СССР как средство управления людьми. 1917–1937 / Российская политическая энциклопедия, Фонд первого Президента России Б.Н. Ельцина. 2008. — 304 с.
16. Народное хозяйство СССР: Статсправочник. — М.: Соцэкгиз, 1932. — 401 с.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия