|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (50), 2014 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Черкасов П. С.
генеральный директор ЗАО «РДС-Девелопмент» (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье представлен разработанный автором подход формирования целей региональной жилищно-строительной политики, которая выполняет два набора функций — экономические и социальные. Для формирования целей региональной жилищно-строительной политики необходим анализ положения региона по двум направлениям: выявление проблем развития экономики региона и оценка социальных проблем. Отсюда выявляются стратегические цели развития экономики, а также цели социального развития региона. Они, в свою очередь, через три вида целей (пространственного развития экономики региона, развития трудового потенциала региона, а также социальных целей формирования качества жизни и воспроизводства человеческого капитала) определяют цели региональной жилищно-строительной политики | | Ключевые слова: регион, экономическое развитие региона, социальное развитие региона, жилищно-строительная политика региона | | УДК 338; ББК 65.01 Стр: 282 - 285 |
Стратегическое развитие страны и ее регионов в настоящее время определяется в первую очередь Концепцией долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации до 2020 года (далее — Концепция) [1].
В Концепции в качестве цели государственной жилищной политики декларируется «обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации, а также соответствия объемов комфортного жилищного фонда потребностям населения». Результатом реализации государственной жилищной политики должно стать, «во-первых, создание безопасной и комфортной среды обитания и жизнедеятельности человека, во-вторых, создание сбалансированной системы расселения, в-третьих, обеспечение возможностей для территориальной мобильности населения». В этот документ федерального уровня отдельным блоком, имеющим отношение к объекту нашего исследования, включен блок «Повышение доступности жилья», который отнесен к разделу 3 «Развитие человеческого потенциала», где он стоит на 6-м месте из 9 включенных туда важнейших позиций.
Подобная постановка цели на практике означает признание государством наличия дефицита жилья и ориентацию на его преодоление. Это обусловлено:
1. Наличием групп населения, не имеющих возможности удовлетворить свои жилищные потребности, — дефицит 1-й степени, количественный. На это указывает, например, М.А. Долгошеев: «...современная российская система удовлетворения потребностей граждан в жилище не отвечает требованиям времени. Отечественные исследователи оценивают право на жилище «как слабо организованное, не обеспеченное и поэтому практически не реализующееся для большинства населения России. Большое количество льготных категорий людей, имеющих субъективные права на получение жилой площади в домах государственного и муниципального жилищных фондов, не может удовлетворить свои жилищные потребности» [2].
2. Наличием групп населения, не имеющих нормального с точки зрения санитарно-гигиенических требований (водопровода, канализации и т.п.) жилья — особенно в сельской местности, а также несоответствием сложившейся структуры жилищного фонда и семейной структуры населения в части недостаточной обеспеченности комнатами — дефицит 2-й степени, структурный.
3. Неудовлетворенностью свыше 61% граждан качественными характеристиками жилища (исследование, проведенное Фондом «Институт экономики города» с участием Госстроя России, ООО «ВНИИЭСМ» и других организаций в конце 2003 — начале 2004 гг. [3]).
Дифференциация различных групп населения для постановки подобной цели государственной жилищной политики является позитивным моментом. Она позволяет выделять: малоимущих и другие установленные законом отдельные категории граждан; граждан с умеренными доходами (то есть доходами ниже средних, но не позволяющих гражданам быть отнесенными к категории малоимущих), а также граждан с доходами выше средних.
В Концепции содержится три основных приоритета реализации жилищной политики. Важность смыслового наполнения требует привести их полностью [1].
Первое — создание условий для роста предложения на рынке жилья:
● определение приоритетов пространственного развития России, организация территориального планирования, разработка и проведение эффективной градостроительной политики; разработка проектов комплексного освоения территорий в увязке с проектами по размещению новых производств и созданием новых рабочих мест;
● обеспечение участков массового жилищного строительства инженерной, коммуникационной и социальной инфраструктурой и формирование эффективных рынков земельных участков;
● стимулирование развития строительного комплекса и производства строительных материалов за счет содействия модернизации производства, расширения и совершенствования механизмов финансирования производства строительных материалов и строительства жилья, и конкуренции подрядчиков;
● активное развитие малоэтажной застройки, в том числе из деревянных конструкций заводского изготовления на базе современных технологий;
● совершенствование технического регулирования на рынке жилья, механизма надзора за соблюдением строительных норм и правил в процессе строительства и производства строительных материалов;
● содействие внедрению инновационных технологий в сфере жилищного строительства и коммунального хозяйства.
Второе — разработка новых и совершенствование действующих институтов жилищного рынка, обеспечивающих повышение доступности жилья:
● строительно-сберегательных касс, ипотеки, земельной ипотеки, развитие рынка ипотечных ценных бумаг;
● создание жилищного фонда социального использования — государственного и муниципального фонда, предоставляемого по договорам социального найма;
● разработка и внедрение института найма жилья;
● развитие и совершенствование механизмов адресной поддержки населения для приобретения собственного (частного) жилья.
Третье — модернизация жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, формирование комфортной городской среды и среды сельских поселений:
● создание условий, обеспечивающих снижение морально-технического износа жилищного фонда, в том числе ликвидации в среднесрочной перспективе аварийного и ветхого жилищного фонда;
● содействие самоорганизации населения на жилищном рынке, совершенствование нормативной правовой и методической базы и содействие в организации товариществ собственников жилья, совершенствование налогового законодательства для эффективного управления многоквартирными домами;
● внедрение ресурсосберегающих технологий и оборудования и создание условий для более широкого использования малой энергетики и нетрадиционных видов топливно-энергетических ресурсов;
● модернизация жилищно-коммунальной отрасли и обеспечение доступности расходов на эксплуатацию жилья и оплаты жилищно-коммунальных услуг для всего населения, через развитие конкуренции в управлении жилищным фондом и его обслуживании, привлечение бизнеса к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру, совершенствование тарифной политики и развитие механизмов частно-государственного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг;
● формирование комфортной городской среды и среды сельских поселений, включая развитие городского транспорта, обеспечение возможности полноценной жизнедеятельности маломобильных групп населения, адаптированности и безопасности мест пребывания детей с родителями.
В Концепции приоритеты социальной и экономической политики в области жилищной политики (и некоторых смежных с ней отраслей) как развития человеческого потенциала (Табл. 1) даны по периодам планирования. А также содержаться органически связанные с жилищной политикой приоритеты в области сбалансированного пространственного развития.
Определенная поступательность разработанных целей вытекает из сопоставления формулировок приоритетных направлений социальной и экономической политики России по периодам развития. При этом анализ приоритетов пространственного развития показывает, что они выстроены с учетом региональных аспектов.
Таблица 1
Приоритеты социальной и экономической политики Российской Федерации по периодам планирования [1]| Первый этап (2008–2012 гг.) | Второй этап (2013–2017 гг.) | Третий этап (после 2018 г.) |
|---|
| в области жилищной политики (и некоторых смежных с ней отраслей) как развития человеческого потенциала | ● принятие неотложных мер в сфере демографии и здоровья населения, направленные на стабилизацию демографической обстановки в обществе, снижение смертности в трудоспособном возрасте;
● решение социальных проблем военнослужащих;
● создание механизмов доступности качественного жилья, решение проблемы ветхого и аварийного жилья, модернизация жилищно-коммунального хозяйства | ● улучшение состояния окружающей среды, повышение экологических стандартов, создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления;
● выход на современные стандарты жилищных условий, реализация новых технологий строительства жилья | ● улучшение качества социальной среды и здоровья нации, выход на стабильные демографические показатели и повышение продолжительности жизни;
● ускоренное развитие человеческого потенциала, выход на стандарты обеспечения услугами образования и здравоохранения, характерные для развитых стран;
● переход к комфортному типу расселения, доступному для основной массы населения | | в области сбалансированного пространственного развития | ● создание новых очагов развития на Юге России, в Восточной Сибири и Дальнем Востоке, связанных с комплексной переработкой сырья, развитием рекреационной инфраструктуры;
● создание системы территориального планирования | ● комплексное развитие территорий Сибири и Дальнего Востока, закрепление населения в восточных регионах страны;
● снижение территориальной социально-экономической дифференциации до уровня, обусловленного объективными различиями регионов;
● обеспечение сбалансированности доходной базы и расходных обязательств регионов | ● обеспечение высокой территориальной мобильности населения и сопоставимых условий жизни на всей территории страны;
● обеспечение высокой экономической активности в восточных и южных регионах страны |
Отметим, что проектирование целей и приоритетов федерального развития на уровень региона происходит не автоматически, а принимает вид относительно самостоятельных региональных приоритетов.
Например, проект Федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» (2006 г.) [4], регулирующий отношения органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизмы их реализации, в ст. 2 «Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе» дает определение приоритетов государственной региональной политики. Под ними понимается «научно обоснованные, наиболее значимые и определяемые стратегическими задачами внутренней и внешней политики государства направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по совершенствованию региональных отношений».
Документ прямо не указывает — в каких именно сферах (областях) должна разрабатываться государственная региональная политика, однако косвенную информацию об этом можно получить из определения федеральной целевой программы регионального развития, которая представляет собой «взаимоувязанный по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям комплекс мероприятий (работ) правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленных на решение проблем развития инфраструктурного, социально-экономического, природно-ресурсного потенциалов региона и обеспеченный финансовыми и иными материальными средствами Российской Федерации» [4, ст.2] (курсив — авт.).
Становится очевидным, что разработка системы целей региональной жилищно-строительной политики на уровне региона предполагает отсылку к соответствующей региональной подпрограмме, а данном случае — <региональной> программе стимулирования развития жилищного строительства. Так, например, программа «Стимулирование развития жилищного строительства в Московской области в 2011–2015 годах» направлена на комплексное решение проблем развития жилищного строительства, обеспечивающее доступность жилья широким слоям населения Московской области (основная цель). Достичь этой цели предполагается посредством решения следующих задач:
● Формирование рынка доступного жилья, отвечающего требованиям энергосбережения.
● Содействие при разработке и утверждении муниципальными образованиями документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.
● Содействие обеспечению земельных участков для жилищного строительства инженерной и социальной инфраструктурой.
● Формирование условий для стимулирования инвестиционной активности в жилищном строительстве.
● Содействие развитию базы промышленности строительных материалов.
● Снижение административных барьеров в строительстве.
● Создание условий для развития ипотечного жилищного кредитования и деятельности участников рынка ипотечного жилищного кредитования.
Отличие от общегосударственных подходов можно увидеть в перечне приведенных региональных задач Московской области. Смещение акцентов в региональной программе Московской области (относительно федеральных установок) произошло по следующим позициям:
● на фоне полного отсутствия упоминаний относительно социальных обязательств государства по обеспечению жильем особых категорий населения подчеркивается рыночный характер отношений в сфере строительства жилья: «Формирование рынка доступного жилья...» и «Создание условий для развития ипотечного жилищного кредитования...» (вероятно, Московская область как социально привлекательный для населения и, в первую очередь, мигрантов регион может позволить себе ставить вопрос в таком ключе);
● не приводится такой признак жилищного строительства как его массовость;
● отсутствует требование к параллельности строительства жилья и создания социальной инфраструктуры (или комплексность освоения территорий);
● обособляется позиция «Снижение административных барьеров в строительстве», что, вероятно, может быть связано с высоким уровнем коррумпированности профильных и смежных организаций;
● не выделяется экологический аспект подлежащего возведению жилья.
С точки зрения обеспечения полноты и комплексности, обозначенные направления могут стать источником дополнения целей и задач развития жилищно-строительной политики в регионе.
При формировании системы целей жилищно-строительной политики региона следует, на наш взгляд, учитывать следующие аспекты:
Нормативно-правовые аспекты — наличие необходимой и достаточной нормативно-правовой базы для разработки социально-экономической политики в целом и жилищно-строительной политики, в частности, а также степень ее проработанности;
Социально-экономические аспекты — текущее состояние и перспективы социально-экономического развития территории с точки зрения развития отраслей промышленности, размещения имеющихся ключевых объектов экономики региона и предполагаемых к созданию территориальных центров роста, а также основные показатели жилищно-строительной отрасли, достигнутые в регионе;
Административно-организационные аспекты — степень излишней административной зарегулированности и бюрократизации региональной разрешительной системы;
Финансово-экономические аспекты — наличие в регионе спроса на продукцию жилищного строительства; региональные показатели предложения продукции жилищного строительства; уровень развитости территориального рынка жилья; инвестиционная привлекательность территории; доступность для строительного бизнеса и населения финансовых средств для участия в жилищном строительстве (субсидий, банковских и ипотечных кредитов и т.п.);
Исторически обусловленные аспекты — сложившийся состав и структура жилого фонда (с учетом периодов/годов постройки зданий, материалов стен, обеспеченности зданий водопроводом, канализацией, центральным отоплением и т.д.); исторически унаследованный облик населенного пункта с учетом находящихся в нем объектов исторического и культурного наследия; сложившаяся система инженерных коммуникаций на территории; исторически сложившийся тип расселения и преобладающий на территории региона тип поселений и строений в них;
Земельно-политические аспекты — наличие достаточного количества земельных участков для возведения жилых зданий; уровень обеспечения предназначенных для жилищной застройки участков старой застройки и вновь осваиваемых территорий элементами инженерной коммуникации; экологическое состояние территорий;
Общесоциальные, демографические и миграционные аспекты — национально-этнические и культурные традиции и особенности проживающего на территории региона населения/групп населения; привлекательность региона для потенциальных мигрантов; преобладающий тип семьи на территории региона;
Развитость региональной/местной промышленности строительных материалов — наличие/недостаточное количество/отсутствие предприятий, производящих необходимые для удовлетворения потребностей жилищного строительства и населения строительные материалы; наличие/недостаточное количество/отсутствие источников сырья для функционирования предприятий промышленности строительных материалов;
Кадровые аспекты — наличие достаточного количества специалистов строительного профиля различных квалификационных уровней, а также учебных заведений для их подготовки (по уровням образования); текущее состояние и перспективы регионального рынка труда;
Инновационные аспекты — использование актуальных высокотехнологичных направлений и тенденций в градостроении (в части планирования территорий, формирования качественной среды проживания/благоприятной среды обитания человека и т.д.); возможности использования прогрессивной техники и технологии как в собственно строительстве, так и в процессах проектирования, эксплуатации зданий; применения современных материалов в возводимых зданиях; реализация тенденций комплексности и экологичности реализуемых строительных проектов.
Учитывая определенные закономерности формирования целей региональной жилищно-строительной политики, а также руководствуясь разработанными ранее принципами, можно представить в общем виде алгоритм их определения и обоснования следующим образом: анализ социально-экономического развития региона — выявление и оценка социальных и экономических проблем — определение целей реализации региональной жилищно-строительной политики, как ожидаемого результата решения выявленных проблем.
Следует отметить, что жилищно-строительная политика выполняет два набора функций (экономические и социальные). Поэтому анализ положения региона необходим по двум направлениям: выявление проблем развития экономики региона и оценка социальных проблем.
Анализируя экономические проблемы региона с позиций теории пространственного развития, мы можем следующим образом охарактеризовать их сущность: это проблемы размещения в регионе производительных сил, определяемые характером и степенью развитости экономических отношений хозяйствующих субъектов, совокупностью социальных и экономических процессов, включая организацию эффективного природопользования и обеспечения социо-эколого-экономической сбалансированности в регионе. Исследуя структурные проблемы региона, в первую очередь следует обратить внимание на его субъектно-функциональную структуру, взятую в комплексе отношений хозяйствующих субъектов с субъектами власти и управления различного уровня.
Результатом анализа на этом этапе должны стать проблемы, возникновение которых в регионе обусловлено диспропорциями в размещении производительных сил, отсутствием кластерных и иных связей между хозяйствующими субъектами.
Оценка ситуации в социально-трудовой сфере, выявление проблем с кадровым обеспечением региональной экономики и развитием трудового потенциала региона является важной для определения целей региональной жилищно-строительной политики. Эта оценка должна проводиться по двум направлениям:
● оценка состояния и основных тенденций изменения регионального баланса трудовых ресурсов в пространственном аспекте (основных межрайонных, межмуниципальных пропорций рабочей силы);
● оценка проблем с качеством рабочей силы и ее соответствием квалификационным требованиям хозяйствующих субъектов региона.
Выявление социальных проблем региона помимо оценки главной проблемы с обеспеченностью населения жильем, также требует анализа проблемы развития социально-культурной сферы, поскольку одним из принципов региональной жилищно-строительной политики должен быть принцип комплексности (в т.ч., комплексного освоения территории).
Обнаруженные в процессе анализа проблемы пространственного развития, структурные диспропорции, а также проблемы кадрового обеспечения экономики, становятся основой для формирования стратегических целей развития экономики региона. На этом этапе следует учитывать не только региональные факторы, но также федеральные цели и приоритеты развития экономики, отраженные в Концепции долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации до 2020 года, федеральных целевых программах и пр.
После определения и анализа всех социальных проблем и учета федеральных социальных стандартов и приоритетов государственной жилищной политики начинается формирование стратегических целей социального развития региона: -целей пространственного развития экономики, -целей развития трудового потенциала, -социальных целей формирования условий существования, функционирования и развития населения, т.е. его качества жизни [5] и воспроизводства человеческого капитала [6]. Эти три вида должны задавать вектор развития жилищно-строительного сектора экономики региона, определять стратегические цели региональной жилищно-строительной политики. |
| |
|
|
