|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (11), 2004 | | | | ФИЛОСОФИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЦЕННОСТЕЙ | | | Тарандо Е. Е.
доцент кафедры экономической социологии
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
| |
| | | |
Практика реформ в России достаточно остро поставила вопрос о роли государства в экономике, масштабах государственного сектора, вопрос об отраслевой структуре государственной собственности и т.д. Их решение соответственно требует дополнительного изучения проблемы повышения эффективности управления государственной собственностью.
Специфика любой формы собственности в первую очередь задается особенностями того "формообразующего" признака, по которому данная форма выделяется из всей системы отношений собственности. Таким "признаком" в данном случае является специфика природы государства как собственника, выразителя определенных интересов в обществе.
Прежде всего, государство всегда в той или иной мере выражает интересы всего общества (общенародные интересы), так как является единственной организацией, обладающей необходимыми средствами для обслуживания достигнутого обществом уровня развития труда и производства. В этом качестве государственная собственность оказывается общественной формой собственности и противостоит частной, а государственный (общественный) сектор в экономике частному сектору.
В самом общем виде функции государственной собственности соотносятся с функциями государства, поскольку она выступает как материальная основа обеспечения деятельности последнего. Однако диапазон ее функционирования ?же, чем у государства, так как для достижения своих целей государство не обязательно должно использовать государственную собственность. Это лишь один из инструментов регулирования государством всей системы общественных отношений. В связи с этим можно выделить два основных уровня функционирования и, соответственно, две группы функций государственной собственности: общесоциальные, связанные с обеспечением жизнедеятельности всех общественных подсистем (экономической, политической, идеологической и т.д.) и социальные, связанные с регулированием условий жизни конкретного человека (гарантиями прав и свобод каждого человека, поддержанием необходимого уровня жизни населения, обеспечением минимального уровня оплаты труда, необходимого уровня условий труда и быта и т.д.). Исторически эти функции, естественно, изменились вместе с изменением роли и места государства в общественной системе.
В то же время государство всегда так или иначе обособлено от общества. Даже правовое государство не тождественно гражданскому обществу. Поскольку посредством собственности реализуются интересы прежде всего ее субъекта, государственная собственность по своей природе способствует реализации в первую очередь корпоративных интересов самого государства, а не общественных интересов. В этом смысле нельзя отождествлять государственную и общественную формы собственности. Всегда имеет место тенденция к реализации государством в хозяйственной деятельности своих интересов - интересов специфического "надэкономического" частного собственника. Не создано надежного механизма реализации общественной собственности через государственную. Поэтому денационализацию, происходящую в странах Запада, можно рассматривать как проявление процесса социализации экономики, при котором отпадает необходимость в роли государства как опосредующего звена, сглаживающего противоречия чрезмерной концентрации капитала в руках узкого круга лиц, а. соединение работника с основными средствами производства из опосредованного государством становится непосредственным. Например во Франции около 25 % денационализируемых предприятий в сфере малого и среднего бизнеса переходят в собственность работников (система ESOP)1 .
В России же, в процессе приватизации, особенно интенсивной в 1992-1994 гг. подавляющее большинство предприятий стало объектами частной собственности - либо по классической капиталистической модели, либо в форме открытого АО2 .
Государство устанавливает правовой режим функционирования всех форм собственности, включая государственную. Особо актуальной является при этом проблема создания механизмов (прежде всего правовых), препятствующих использованию государственной собственности в корпоративных интересах той или иной государственной организации. В условиях переходной экономики государственная по форме собственность (например, акционерные общества с контрольным пакетом акций у государства) зачастую превращается в собственность корпоративно-капиталистическую лишь формально отличающуюся от собственности частных крупных акционерных обществ3 .
Анализ уровня эффективности государственной собственности поэтому предполагает определение эффективности распределения государственной собственности (прав собственности на государственные ресурсы) с позиций оптимизации производства общественных благ как благ, потребление которых обеспечивает удовлетворение общественных интересов. Поскольку основу такого производства составляют ограниченные ресурсы, их распределение в интересах каких-либо частных социальных субъектов неэффективно с позиции удовлетворения общественных интересов4 . Повышение эффективности государственной собственности определяется распределением собственности государства по уровням и субъектам хозяйствования не в интересах частных субъектов, а таким распределением государственной собственности, которое обеспечивает реализацию общественных интересов Правда, хозяйствующие субъекты стремятся закрепить практикуемый ими способ использования государственной собственности либо через создание норм (прежде всего правовых), институционализирующих их деятельность, либо препятствуя созданию норм затрудняющих их деятельность. В последнем случае создается ситуация, при которой распределение прав на государственную собственность оказывается размытым. Индикатором неэффективного использования государственной собственности является именно размытое и противоречивое законодательство.
В итоге можно выделить следующие проблемы на пути повышения эффективности государственной собственности:
Во-первых, это проблема подмены общественных интересов интересами государства как "надэкономического" частного собственника. Разделение общественных и собственно государственных интересов фактически установлено в действующей Конституции РФ: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" [а не безопасности общества - курсив наш] (ст. 55, п. 3). Аналогичные формулировки содержит Присяга Президента (ст. 82, п. 1 Конституции РФ) и Гражданский Кодекс РФ, в котором говорится о принудительном отчуждении имущества в государственную собственность для государственных нужд (ст. 35 ч. 3, ст. 55 ч. 3 Конституции РФ, ст. 1 п. 2, ст. 239 п. 1, ст. 279, 282, 283 и т. д. ГК РФ). В то же время в ст. 242 п. 1 ГК РФ речь идет об отчуждении имущества в интересах общества по решению государственных органов. Таким образом, можно утверждать, что в действующем в России законодательстве под видом "интересов общества" закрепляются корпоративные интересы государства. Это и позволило осуществлять экономические реформы не путем перехода к смешанной экономике с доминированием в ней коллективных или самоуправляющихся государственных предприятий, а путем приватизации государственной собственности. Приватизация же обеспечила не столько благоприятные условия для частного предпринимательства и, тем более. Для удовлетворения интересов трудящихся, создавших приватизируемое имущество, сколько быстрое и дешевое перераспределение государственного имущества по сомнительным критериям. Капитал государственных предприятий распределялся искусственным образом по крайне заниженным ценам. Не обеспечивались равные стартовые условия для лиц, участвующих в процессе приватизации. (Например, по одному из вариантов льгот для членов трудового коллектива предприятия, работник мог купить до 10 % акций со скидкой 30 % от номинальной их стоимости, но не более, чем на 6 МРОТ на каждого работника, администрация же предприятия могла приобрести до 5 % акций, но не более, чем на 2000 МРОТ на одного человека). Крайне искусственной была оценка предприятий при продаже с аукциона.
Во-вторых, государство представляет собой многоуровневую организацию, представленную разными "ветвями" власти и отдельные субъекты государственной власти, способны формировать и реализовать свои частные интересы, организуя соответствующее использование государственной собственности, подменяя общественные интересы своими частными интересами.
Данная проблема имеет два аспекта.
Один аспект - использование государственной собственности региональными и местными элитами в своих целях. Благодаря отсутствию четкого законодательного разграничения государственной собственности на федеральную, субъектов федерации и муниципальную, а также разграничения полномочий разных уровней власти. Налоговая система ориентирована, прежде всего, на плательщика налогов и не решает проблему распределения налогов по уровням бюджетной системы. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные не соответствует разделению расходов. Законодательство обеспечивает практически полную автономность и самостоятельность регионов. Региональные власти имеют возможность действовать по своему усмотрению и при размытости и противоречивости правовой базы руководствоваться лишь собственной выгодой. По этой причине достаточно острой оказывается проблема сохранения территориальной целостности государства. В настоящее время отношения центральной власти с регионами носят крайне неясный характер, обусловленный не столько региональной экономической, культурной, национальной спецификой, сколько вышеобозначенными правовыми проблемами, нерешенность которых зачастую приводит к тому, что и политическая и экономическая власть сосредоточивается в руках региональных элит и сформированных ими команд.
Другой аспект проблемы состоит в необоснованном вовлечении в использование и управление государственной собственностью законодательной власти, что при отсутствии четкого разграничения полномочий между ветвями власти и при несовершенстве законодательства ставит распределение государственной собственности в зависимости и от изменений политической конъюнктуры. Так, в 1995 г. перечень предприятий, определяемых как предприятия имеющие стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности (чьи акции не подлежат досрочной продаже), насчитывал 2799 единицы (на 18.09.1995 г.), затем он был сокращен до 697 (на 17.07.1998 г.), потом вновь расширен до 723 (на 31.12.1999г.). Такая непоследовательная позиция, связанная и с интересами законодателей, напрямую вовлеченных в процесс управления акциями предприятий, позволяла произвольно перераспределять государственные ресурсы.
В-третьих, государство всегда представлено своим аппаратом, чиновниками. И проблема повышения эффективности государственной собственности подменяется частными интересами государственных служащих, интересами бюрократии.
В отличие от веберовского понимания бюрократии как простой исполнительницы воли политиков, современная теория бюрократии наделяет ее собственными интересоми, в круг которых входят собственная заработная плата, количество подчиненных и их заработная плата, общественная репутация, сопутствующие должности номенклатурные блага, власть, статус5 . Эти интересы напрямую зависят от объема бюджетных ассигнований и бюрократия стремится увеличивать величину бюджетных расходов на содержание чиновников, обеспечение их номенклатурными благами, стремится к увеличению числа ведомств и численности госслужащих. Только аппарат Управления делами Президента РФ в период 1994-1999 гг. возрос в 10 раз. В 1999 г. расходы на его содержание оценивались суммой не менее чем в 600 млрд. долл. (в том числе на содержание административных зданий, представительных резиденций, санаториев, пансионатов, домов отдыха, дачных поселков, гостиниц, ресторанов, столовых, медицинских объектов детских учреждений, загородных хозяйств, коммерческих структур различного профиля, многочисленных объектов недвижимости в 78 странах мира6 ). Если в 1970 г. в сфере управления работало 1,7 % от общей численности занятых в экономике, в 1990 г. - 2,1 %, в 1995 г. - 2,8 %, то в 1996 г. - 4,0 %, в 1999 г. - 4,5 %, в 2003 г. - 4,6 %. В общей сложности количество чиновников в России увеличилась с 1362 тыс. в 1992 г. до 2980 тыс. в 2003 г.7
В-четвертых, бюрократия вместо общественных зачастую преследует лишь свои личные интересы. При функционировании государственной собственности отдельные индивиды реализуют свои личные интересы и цели через участие в той или иной организации, стремясь максимально использовать ее возможности и свое положение в ней. В современной литературе это явление связывается с понятием оппортунизма и принимает форму коррупции. Данное явление присуще государственному управлению вообще и известно с давних пор. Термин "коррупция" употреблялся еще Аристотелем, упоминается в Римском праве и в российских литературных источниках появляется уже в ХIII веке. Несмотря на постоянную борьбу с коррупцией, она выступает неотъемлемым спутником государственной власти.
Коррупция практически не поддается прямой оценке, хотя и существуют методики косвенного определения ущерба от нее. Например, в докладе "О борьбе с коррупцией в России" указывалось, что нижнюю границу только прямых экономических потерь, связанных с нею, ежегодно составляют около 20 млрд. долл. Соответственно не выполняются социальные программы, отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития, закрепляется и увеличивается имущественное неравенство"8 .
В каждой из вышеперечисленных ситуаций собственность общества (в виде государственной собственности) используется не в его интересах, а в интересах частных социальных субъектов, противоречие между общественными интересами и интересами частными, в том числе и чиновников как частных лиц, разрешается не в пользу общества. Отсюда и невозможность полной реализации потенциала государственной собственности как основы, необходимой для обеспечения общественных интересов. В России с ее традиционно сильным институтом государства все это имеет особую актуальность. Централизация и доминирование государственной власти в общественной жизни связаны с целым комплексом исторических, геополитических, экономических, национальных и социальных факторов9 .
Оценку эффективности управления государственной собственностью нельзя свести только к размерам получаемых государством прямых доходов. Государство по отношению к предприятиям государственного сектора выступает в нескольких ролях: как хозяин, сборщик налогов, как институт, регулирующий правила игры рыночных сил, как выразитель и гарант общественных интересов, а иногда и как клиент (что вызывает конфликт интересов внутри самой системы государственного управления - конфликт интересов министерств и ведомств при управлении государственной собственностью). К тому же на практике, если государственное предприятие является неприбыльным, причину этого определить достаточно трудно - трудно однозначно ответить,: является ли это следствием низкой квалификации менеджеров, регулирующего ограничения государственной политики, несовершенства механизма государственного контроля или давления общественных интересов. Политика нашего государства в отношении государственного сектора, государственной собственности крайне непоследовательна, что свидетельствует об отсутствии четкой программы социально-экономических реформ. Отсюда и случайное распределение предприятий государственной собственности по отраслям, организационно-правовым формам, между центром Федерации и ее субъектами.
Центральной стратегической линией реформирования государственного сектора в этой связи становится уменьшение многообразия задач, возлагаемых на него, и дальнейшее разгосударствление экономики. Предполагается, что расгосударствление повысит ее международную конкурентоспособность, будет способствовать развитию конкурентной рыночной среды, сократит размеры государственного вмешательства в экономику и соответствующих расходов, будет способствовать экономическому подъему и развитию10 .
Достижение таких целей, однако, останется благим пожеланием, если процессы разгосударствления будут осуществляться так, как они осуществлялись до сих пор. Использовавшиеся три модели приватизации закрепляли за государственными органами возможность почти бесконтрольного распоряжения акциями предприятий при создании холдингов или продаже их третьим лицам, препятствовали концентрации контрольного пакета акций у трудовых коллективов предприятий. Изменение организационно-правовой формы предприятий не только не преодолело, но даже усилило отчуждение непосредственных производителей от средств производства, ничего не добавило к стимулам развития трудовой активности, создало в целом весьма неблагоприятные социально-экономические условия для развития экономики11 .
В настоящее время при обосновании стратегических направлений трансформации государственного сектора вновь ставится вопрос о преодолении конфликта интересов министерств и ведомств при управлении государственной собственностью, о делегировании управления предприятиями госсектора потенциально эффективным собственникам (но трудовые коллективы опять не принимаются в расчет), об устранении ограничений для иностранных инвесторов и т. д. Снова приоритет отдается акционерной собственности номенклатурно-корпоративного характера.
Между тем реальная реформа государственно-бюрократической собственности возможна не только через приватизацию, но как уже подчеркивалось, при создании смешанной экономики с преобладанием коллективных форм собственности, а в рамках государственного сектора - на основе повышения роли трудовых коллективов в управлении предприятиями. В связи с общемировой тенденцией к социализации экономики одним из важнейших средств повышения эффективности является хозяйская мотивация, обеспечиваемая преодолением отчуждения работников от средств производства. Необходимо поэтому разработать механизмы превращения государственной собственности в достояние каждого отдельного человека, чтобы преодолеть ее "ничейный" характер, расширить сферу общественного сектора и размеры внутреннего национального продукта, подлежащего государственному регулированию, передать значительную долю общественных благ под контроль местного самоуправления. |
| |
|
|
