|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (46), 2013 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Некрасова Е. А.
аспирант кафедры экономической теории экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета
| |
| | | | | В статье дан анализ текущего состояния антимонопольного регулирования сделок слияний и поглощений в России, рассмотрены последние изменения законодательства и тенденции государственного регулирования рынка M&A в посткризисный период. Основные проблемы показаны на примере сделки по приобретению «ТНК-ВР» государственной компанией «Роснефть». Представлены рекомендации по улучшению механизмов оценки воздействия последствий сделок по слияниям и поглощениям на конкурентную ситуацию в России | | Ключевые слова: антимонопольное законодательство, поглощение, слияние, монополия, конкурентная политика, посткризисное развитие экономики | | УДК 338.22.01; ББК 65.012.2 Стр: 58 - 61 |
В настоящее время в России активно продолжается развитие и совершенствование инструментов государственного регулирования конкурентных процессов в экономике. Разработка основных направлений конкурентной политики и реализация ее механизмов представляется особенно сложной задачей в условиях продолжения трансформационных процессов в стране и восстановительного посткризисного периода. Кроме того, в настоящее время мировая экономика находится на этапе перехода к новому технологическому укладу, соответствующему шестой технико-экономической волне. Согласно прогнозам британского ученого К.Перес, наступления шестой технико-экономической волны следует ожидать в течение двух десятилетий [1]. Для сохранения устойчивых позиций на мировом рынке, достижения экономического и политического лидерства в начале новой волны, как настоятельно рекомендуют эксперты [2], необходимо предлагать рынку инновационные технологии и продукты, соответствующие новому технологическому укладу. Для достижения данной цели России необходимо повысить эффективность государственной политики по стимулированию создания новых технологий и высоко-инновационных продуктов, что требует адекватного отражения и в конкурентной политике.
Изменения российской законодательной базы в области конкурентной политики находятся в процессе активного обсуждения и апробации принимаемых нормативно-правовых актов и вносимых инициатив. Данные процессы вызваны, наряду с поддержкой ключевых компетенций для создания новых конкурентных преимуществ российской экономики в условиях перехода к новому технологическому укладу, рядом других факторов. В их числе — вступление России в ВТО и задача стимулирования оперативной реализации назревших структурных изменений в отраслевом составе экономики. Мнение о том, что прогрессивные структурные изменения в экономике страны являются уделом лишь промышленной политики, а конкурентная политика, преимущественно выполняет пассивные (защитные) функции [3], постепенно преодолевается, в том числе и прежними приверженцами этих взглядов. Все больше сторонников приобретает точка зрения, согласно которой структурные, ориентированные на инновационные сдвиги в отраслевом составе экономики могут поддерживаться и инструментами конкурентной политики. Это, в частности, достигается путем применения, как это имеет место в практике антимонопольного регулирования в США и ЕС, «правила взвешенного подхода», в том числе при поддержке компаний, имеющих значительные доли рынков и выступающих национальными лидерами, которые определяют конкурентоспособность страны на глобальных рынках [4].
Законодательство Российской Федерации в области защиты конкуренции и конкурентной политики за последние годы претерпело ряд изменений в ходе последовательного принятия новых законов, включая ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» [5] и ряда принципиальных изменений, внесенных в ныне действующие законы [6, 7]. Эти изменения относились в основном к модернизации регулирования картельных сговоров, а также к контролю за злоупотреблением крупными компаниями своим доминирующим положением. В частности, в сфере регулирования сговоров, ограничивающих конкуренцию, в законодательных актах было закреплено понятие «картель», разграничены понятия соглашений и согласованных действий, введена уголовная ответственность за участие в картелях. Существенным нововведением стало внедрение системы оборотных штрафов, за которым последовала волна дел, возбужденных ФАС против компаний нефтяного сектора. В области регулирования злоупотребления доминирующим положением были введены пороги доминирования, создан реестр хозяйствующих субъектов с долей рынка более 35%, внедрен механизм предупреждения и предостережения до выдачи постановлений о злоупотреблении доминирующим положением. Закон № 401-ФЗ [8] уточняет сферу применения Федерального закона «О защите конкуренции», распространяя его положения на достигнутые за пределами территории РФ соглашения между российскими и (или) иностранными лицами, если они оказывают влияние на состояние конкуренции в стране. В законе также уточняются некоторые понятия, такие, как «группа лиц», «лицо, являющееся объектом экономической концентрации».
Что касается регулирования сделок слияний и поглощений, то в основном эти изменения были связаны с увеличением пороговых значений величины активов сделок, подлежащих нотификации, а также с появлением инструмента выдачи предписаний при одобрении сделок. Эти меры, однако, во-первых, не затрагивают качественных моментов, относящихся к анализу конкурентной ситуации до и после совершения горизонтальных сделок (которые проводят компании, находящиеся на одном и том же рынке), и, во-вторых, не во всем соответствует международной практике [9]. Кроме того, нововведения устраняют некоторые законодательные пустоты в формулировках и определениях, связанных с процессом контроля экономической концентрации, но не содержит изменений, касающихся процесса оценки последствий одобрения или блокирования сделок слияний и поглощений для конкурентной ситуации в стране.
В этой связи целью статьи является, во-первых, выявить основные тенденции, свойственные в посткризисный период рынку слияний и поглощений в России и его государственному регулированию под углом зрения поддержки конкуренции. И, во-вторых, дать теоретико-экономический анализ сделки по приобретению государственной компанией «Роснефть» компании «ТНК-ВР». И далее с учетом международного опыта представить предложения по уточнению критериев, которые могут быть использованы регулирующими органами при согласовании ими горизонтальных сделок слияний и поглощений, как оказывающих наиболее сильное воздействие на конкуренцию. А также — по уточнению процедурных вопросов, направленных на большую прозрачность процесса согласования сделок и учета в его ходе мнения ряда заинтересованных стейкхолдеров, включая лиц, выступающих потребителями продукции или услуг на соответствующем рынке, как и, возможно, компаний-конкурентов.
В посткризисный период развитие рынка слияний и поглощений (M&A) носит волнообразный характер. Так, к 2010 г., как в России, так и в странах Евросоюза и США наблюдался восстановительный рост рынка после продолжительной стагнации в период кризиса [9]. В 2011 г. снова наблюдалось снижение суммы сделок, которое составило 28% к результатам прошлого года [10]. В первом полугодии 2012 г. компании продемонстрировали возросшую активность на рынке. Однако результаты по итогам года не подтвердили наметившуюся тенденцию к восстановлению. Объем рынка в 2012 году составил, по предварительным подсчетам, порядка 50 млрд$, что на 35% меньше по сравнению с предыдущим годом. Кроме того, наблюдается тенденция к снижению размера сделок на рынке. Стоимость самой крупной сделки 2011 года — слияние «Уралхима» и «Сильвинита» составила 8,8 млрд$. Крупнейшая сделка 2012 года — покупка турецкой компании «Denizbank» Сбербанком оценивалась в 3,8 млрд $ [12].
Данная ситуация вызвана, наряду с общей волатильностью рынка в посткризисный период, неопределенностью экономической ситуации в стране и тенденцией к постоянному изменению вектора законодательных инициатив в области конкурентной политики. Еще одной тенденцией последних лет является увеличение активности государственных компаний на рынке слияний и поглощений [13]. Декларируемое руководством страны намерение уменьшить долю государственных корпораций в объеме сделок слияний и поглощений, к сожалению, на данном этапе не подтверждается на практике. В 2012 году государственные компании и государство являлись покупателем в 11 из 30 крупнейших сделок. Несмотря на то, что общий объем данных сделок снизился по сравнению с 2011 годом на 22%, это снижение меньше, чем падение рынка [11]. Кроме того, в январе 2013 года получила одобрение ФАС покупка госкомпанией «Роснефть» корпорации ТНК-ВР, объемом около $60 млрд, которая станет крупнейшим приобретением на рынке корпоративного контроля в мире. Справедливости ради надо отметить, что параллельно с процессом увеличения доли госкомпаний в качестве покупателя в процессе M&A происходит активная приватизация государственных активов крупнейшими отечественными компаниями. В частности, в 2012 году была завершена сделка по продаже актива «РЖД» — «Первой грузовой компании». Однако объем крупнейших приватизационных сделок по продаже активов частным компаниям составил $2,2 млрд, что практически в шесть раз меньше, чем объем приобретений государственных компаний [11].
Таким образом, для рынка корпоративного контроля на современном этапе характерна тенденция ослабления активности основных игроков по сравнению с предкризисным периодом, с одной стороны, и активизация роли государственных компаний и крупных аффилированных с государственными структурами игроков, — с другой стороны. Существующие тенденции отражаются в состоянии современной конкурентной политики в области слияний и поглощений, что выражается в избирательности антимонопольных органов при принятии решений об одобрении сделок по приобретению активов государственными корпорациями и аффилированными структурами. Сохранение тенденций подобного рода представляет угрозу для сбалансированного развития конкуренции в России, необходимого для укрепления внутреннего рынка и появления компаний-лидеров, способных стать драйверами инновационной активности.
Законодательная база конкурентной политики в области слияний и поглощений в настоящее время включает в России Закон о защите конкуренции, Закон о торговле, Закон об акционерных обществах, ряд нормативно-правовых актов, содержащих поправки в указанные законы и КоАП, а также нормативно-правовые акты ФАС, в частности, Приказ ФАС России № 220 «Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» и ряд др. [8]. При этом регулирование сделок слияний и поглощений осуществляется в России в рамках контроля за экономической концентрацией (Гл.7 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции»). Сама же конкурентная политика, наряду с контролем за экономической концентрацией, включает в себя также политику регулирования монополистической деятельности, объектами которой выступают злоупотребление доминирующим положением и сговоры (соглашения) компаний, а также, с учетом международного опыта, оценку структуры рынка и прозрачности рыночных процессов, анализ изменения благосостояния общества в результате заключения сделок и др. [9].
Как уже отмечалось выше, применяемые в стране критерии вмешательства регулирующих органов в проведение сделок M&A в основном связаны с величиной их стоимости (ст. 26.1.1, Гл.7 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции») и не содержат законодательных норм по анализу конкурентной ситуации (до и после сделки) без подробного описания механизмов применения экономического анализа, что, однако, имеет принципиальное значение при анализе последствий проведения горизонтальных сделок. На основании вышеперечисленных правовых норм при согласовании сделок M&A ФАС принимается ряд решений: об удовлетворении ходатайства на совершение сделки при отсутствии ограничения конкуренции в результате сделки; о продлении сроков рассмотрения ходатайства в связи с недостаточностью предоставленной информации либо необходимостью выполнения ряда условий, предписанных ФАС; об отказе в согласовании сделки в связи с ограничением конкуренции в результате сделки [15].
Кроме того, ФАС осуществляет согласование сделки с выдачей предписания об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Увеличение числа удовлетворительных решений по согласованию сделок с выдачей предписания является положительной тенденцией для развития рынка M&A и конкуренции в целом. Требования согласно предписанию могут носить поведенческий и структурный характер. Примером реализации данного вида решений ФАС могут служить предписания, выданные ОАО «Лукойл» при приобретении 17 АЗС в Республике Мордовия и Нижегородской области, о последующей продаже шести автозаправочных станций, принадлежащих ОАО «Лукойл» третьим лицам [15]. В результате произошло снижение экономической концентрации в отрасли на территории указанных регионов.
К числу положительных тенденций в сфере регулирования M&A следует также отнести увеличение пороговых значений при принятии решений об удовлетворении ходатайств по сделкам M&A. Пороговое значение по суммарной стоимости активов составило 233 млн долларов, по суммарной выручке — 333 млн долларов. В результате снижения пороговых значений снизилось количество сделок и действий, для осуществления которых необходимо согласование ФАС (Рис. 1) [16]. | | |  | | Рис. 1. Снижение в России количества сделок M&A и соответствующих действий, для проведения которых необходимо согласие конкурентного ведомства (с 2004 г. по июнь 2012 г.) |
Тем не менее, существует ряд нерешенных проблем в области регулирования M&A. К их числу относится недостаточно проработанная нормативная база и минимальный набор инструментов экономического анализа, используемый для принятия решений. Симптоматично, что решения, принятые ФАС и ВАС по данным делам, служат скорее политическим целям, и при этом создают прецедент для рассмотрения подобных дел в сфере ограничения конкуренции, что может привести к ошибкам как первого (ошибочное признание незаконными сделок, не ограничивающих конкуренцию), так и второго рода (одобрение сделок, ограничивающих конкуренцию).
В декабре 2011 года были приняты нормативно-правовые акты, которые составили «Третий антимонопольный пакет». Изменения коснулись требований к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям, критериям монопольно высокой цены, а также некоторых других аспектов. По замыслу ФАС, третий антимонопольный пакет должен стать завершающим этапом формирования эффективной антимонопольной политики в России, однако, изменения, внесенные данным пакетом, не затрагивают сферу M&A. Отсутствуют и какие-либо планы относительно данной сферы и в дорожной карте развития конкуренции, предложенной главой Правительства РФ Д.А. Медведевым [17].
Проблемой, оказывающей наиболее негативное влияние на конкурентную ситуацию в стране, является «избирательность» принимаемых ФАС решений. С одной стороны, сократилось количество сделок, требующих согласования ФАС, с другой стороны, при необходимости согласования, процесс может длиться как максимально долгое время (существующее законодательство позволяет увеличивать сроки рассмотрения) в случае со средними по объему сделками, в которых ФАС не заинтересовано, так и осуществляться в рекордно короткие сроки, без проведения соответствующего экономического анализа, если заключение сделки вызывает негласное одобрение в политических кругах [18].
Сделка по приобретению «ТНК-ВР» государственной компанией «Роснефть» согласно теоретико-экономическому анализу является наиболее показательным примером недостаточности экономического обоснования, а также независимости решений, принимаемых антимонопольным органом. В 2012 году по результатам анализа конкурентной среды на розничном рынке нефтепродуктов Ульяновской области ФАС отказала компании, входящей в состав «ОАО НК Роснефть» в приобретении розничного предприятия, в связи с ограничением конкуренции на рынке в результате сделки [14]. Однако 12 декабря 2012 года ходатайство «Роснефти» о приобретении компании ТНК-ВР (денежный объем сделки — $ 54,5 млрд [19]) было одобрено. Таким образом, при внешней тенденции к снижению административных барьеров, с одной стороны, и к усилению контроля за соблюдением условий конкуренции на рынках, с другой стороны, ФАС оставляет решения по одобрению сделок государственных компаний, имеющих приоритетное значение для экономики, вне поля экономического анализа и поддержания конкуренции.
Приобретение активов ТНК-ВР «Роснефтью», завершение которого планируется в первом полугодии 2013 года, окажет влияние как на рынки нефтепереработки, так и на рынок сбыта нефтепродуктов. В области нефтепереработки покупка ТНК ВР означает улучшение производственных мощностей и продуктовой линейки Роснефти, так как компания вырабатывает больше востребованных высококачественных марок бензина, а также авиакеросина, чем Роснефть. В области сбыта нефтепродукции «Роснефть» лидирует по объемам, но проигрывает приобретаемой компании по эффективности и наличию дефицитных марок, таких как зимнее дизельное топливо. Кроме того, компании выступают в разном качестве на оптовом рынке: «Роснефть» выступает покупателем бензина, а ТНК-ВР — продавцом. По эффективности сбытовой сети «ТНК-ВР» является явным лидером. Суммарные розничные продажи нефтепродуктов на АЗС под брендами ВР и ТНК в прошлом году оцениваются в 3,9–4 млн тонн. Однако, сеть заправок «Роснефти» (1639 АЗС) более чем в два раза превышает сеть ТНК-ВР (787 АЗС)[20].
В результате слияния двух компаний государственная компания «Роснефть» станет владельцем крупнейшей сети АЗС и нефтебаз в стране, крупнейшей компанией мира по объемам добычи и будет контролировать более трети отечественной нефтедобычи и нефтепереработки. В связи с чем возникает ряд дополнительных рисков: ухудшение конкурентной ситуации на топливном рынке, сокращение оптовых поставок нефтепродуктов и последующий рост цен, снижение прозрачности нефтяного бизнеса, а также сжатие биржевого рынка, так как биржевые цены «ТНК ВР» являлись наиболее прозрачными индикаторами российского нефтяного рынка. Многие биржевые игроки, в частности, полагают, что «Роснефть» прекратит реализацию некоторых видов нефтепродуктов на оптовом рынке и биржевых торгах и направит их потоки на собственные АЗС и нефтебазы [20]. Кроме того, покупая ТНК-ВР, «Роснефть» наращивает рыночную долю на розничных рынках за счет 225 заправок ТНК-ВР в Москве и области, а также 31 АЗС в Санкт-Петербурге, что влечет за собой снижение конкуренции[20].
Несмотря на вышеперечисленные риски, ФАС одобрила ходатайство Роснефти с одновременной выдачей предписания. Согласно предписанию, «Роснефть» обязуется после покупки ТНК-ВР в течение двух месяцев обратиться в ФАС за информацией о регионах, где ее доля на сырьевом рынке выше 50%, после чего компания должна продать часть своих АЗС в данных регионах. Кроме того, «Роснефть» обязуется обеспечивать контракты с третьими компаниями по продаже бензина и дизельного топлива, при наличии предложений с их стороны. ФАС также вводит запрет на необоснованный отказ от заключения контрактов на хранение нефтепродуктов. Дополнительным условием является продажа по крайней мере 10% всего производства нефтепродуктов и предоставление порядка ценообразования при реализации бензина и дизельного топлива в ФАС в течение трех месяцев после завершения сделки [21].
Как уже отмечалось выше, в практике антимонопольного регулирования в США и ЕС, руководствуясь «правилом взвешенного подхода», регулирующие органы могут отступать «от буквы закона» и согласовывать горизонтальные сделки в целях поддержки компаний — национальных лидеров, имеющих значительные доли рынков, но формирующих глобальную конкурентоспособность страны, а также ориентированных на инновации [4]. Как показал анализ, данная сделка, хотя и может быть квалифицирована в качестве ориентированной на формирование национального лидера, конкурентоспособного (с точки зрения размера) на глобальном рынке, вряд ли будет гарантировать прирост инновационной составляющей. Во всяком случае, такие цели участниками сделки напрямую не ставятся. То же касается и синергетического эффекта, который в международной практике также ожидают от крупных горизонтальных сделок при их согласовании [22].
Условия, прописанные в предписании участникам данной сделки, носят фрагментарный характер и недостаточно снижают уровень концентрации на топливном рынке, что приведет к ущемлению конкуренции. Кроме того, подобная ситуация создает прецедент избирательного принципа при принятии решений ФАС и последующих решений ВАС в случае обжалования, что соответствует общему тренду огосударствления экономики, но, несомненно, не ведет к улучшению конкурентной ситуации в стране и препятствует возможности создания компетенций для лидерства как в области инноваций, так и в любой другой области экономики.
Основная функция антимонопольного органа при принятии решений в области сделок по слияниям и поглощениям заключается, подчеркнем еще раз, в оценке их воздействия на конкурентную ситуацию на рынке. Соответственно, при вынесении решения по ходатайствам о слиянии или поглощении ФАС должна провести анализ конкурентной среды до и после совершения сделки, используя инструменты экономического анализа. Для того, чтобы избежать избирательности в принятии решений, должны быть приняты меры по достижению максимальной прозрачности процессов оценки и сроков рассмотрения ходатайств. Одной из возможных мер по обеспечению проведения качественного анализа при принятии решений является установление жестких временных рамок, причем не только максимально допустимых сроков рассмотрения ходатайств, но также минимальных сроков, которые необходимы для того, чтобы избежать возможности ФАС одобрить сделку без тщательного изучения ее последствий для конкуренции. Кроме того, следует обратить внимание на возможность использования зарубежного опыта, в частности, опыта стран ЕС и США, в вопросе оценки последствий принятых антимонопольным органом решений с применением эконометрических моделей и дополнить существующее законодательство соответствующими правовыми нормами, подробно описывающими инструменты и процесс эконометрического анализа при принятии решений. Соответствующий анализ должен включать изучение изменения благосостояния всех игроков рынка за счет изменения излишков потребителя и производителя при заключении сделок. Одним из необходимых нововведений также должен стать законодательно закрепленный порядок участия заинтересованных стейкходлеров, а именно потребителей продукции и компаний-конкурентов, в процессе оценки последствий сделок M&A для конкуренции.
Таким образом, при условии изменения принципов конкурентной политики в области регулирования сделок слияний и поглощений в сторону повышения прозрачности принимаемых решений и использования зарубежных практик экономического и эконометрического анализа при оценке конкурентной среды, в России возможно создание качественной конкурентной среды, благоприятной для инновационного развития и появления компаний-лидеров. |
| |
|
|
