|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (43), 2012 | | | | СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ ЕВРАЗИИ | | | Шклярук М. С.
научный сотрудник Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге,
соискатель Санкт-Петербургского государственного политехнического университета
Малинина Т. В.
доцент кафедры экономики и менеджмента в энергетике и природопользовании Санкт-Петербургского государственного политехнического университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются проблемы государственной поддержки использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в электроэнергетике. Описывается возможность систематизированной классификации элементов поддержки и методика оценки этих элементов, разработанная на основе принципов оценки эффективности государственного регулирования экономики, предложенных Гроссекеттлером и Реннингсом, которая позволяет выявить преимущества различных способов поддержки развития ВИЭ в условиях конкретной страны при различных целях и недостатки систем поддержки. Даны примеры стран Евросоюза и России | | Ключевые слова: государственная поддержка, возобновляемые источники энергии, электроэнергетика, оценка эффективности, страны Евросоюза | | УДК 338.27: 620.92; ББК 65.261 Стр: 308 - 311 |
Актуальность проблемы.
Мировая тенденция в энергетике прочно связана с развитием возобновляемых источников энергии (ВИЭ). В 2011 году 20,3% потребности в электрической энергии (э/э) было обеспечено за счет ВИЭ, суммарная установленная мощность генерирующих объектов, использующих ВИЭ в мире, достигла 1360 ГВт, а инвестиции только за 2011 год составили 257 млрд. долл. США [1, с. 13, 17]. Правительством Российской Федерации было принято решение о достижении к 2020 году показателя в 4,5% потребления электроэнергии от ВИЭ в совокупном объеме потребления электрической энергии [2]. Развитие ВИЭ до настоящего времени в мире осуществляется только с государственной поддержкой, которая заключается в создании государством формальных правил, изменяющих функционирование рынка и создающих условия для инвестирования в строительство генерирующих объектов, функционирующих на основе ВИЭ.
Теоретическое обоснование государственной поддержки
В экономической теории оправданием государственного вмешательства для поддержки развития ВИЭ являются не отражение в рыночной цене отрицательных внешних эффектов (в случае энергетики — экологических) и необходимость создания стимулов для инновационного развития. Таким образом, компенсируются «провалы рынка» и развиваются дорогостоящие сейчас технологии, которые в будущем способны обусловить такие преимущества обществу, что затраты на поддержку будут полностью компенсированы.
Особой сложностью государственного регулирования в области развития ВИЭ является то, что в нормативных актах рыночные механизмы должны быть заменены на государственные, т.е. прописаны в правовых нормах, причем одновременно обеспечивая результат, минимально отличающийся от того, который был бы достигнут рынком самостоятельно.
Многими странами применяются различные экономические механизмы для стимулирования развития ВИЭ, однако мнения экспертов при обсуждении эффективности этих механизмов не согласованы, определенных выводов о целесообразности выбора того или иного механизма из существующих вариантов не сделано, в то время как государству необходимо находить оптимальные варианты привлечения частных инвестиций [3, с. 15].
Описание методики оценки эффективности государственной поддержки развития ВИЭ.
В зарубежных исследованиях теоретически обоснованный комплекс принципов оценки эффективности моделей поддержки развития ВИЭ рассматривался Гроссекетлером [4], Реннингсом [5], Лангнисом [6] и др. Однако, разработанные ими принципы не были применены в полном объеме для оценки каких-либо конкретных систем поддержки, а ограничивались теоретической оценкой моделей поддержки ВИЭ в целом. В 1999 г. несколькими научными институтами в рамках дискуссий о способах поддержки развития ВИЭ в ФРГ для сравнительной оценки различных вариантов поддержки был применен способ бальной оценки по отдельным критериям [7]. Идея этого способа использовалась в рамках проводимого исследования, но была применена с иной системой критериев, разработанной на основе модернизированной системы оценки моделей поддержки ВИЭ Гроссекеттлера-Реннингса.
Исследование проведено в области оценки эффективности государственного регулирования развития ВИЭ, которому в отечественной науки не уделяется особого внимания. Исследования российских ученых сосредоточены в основном на технико-экономическом обосновании проектов ВИЭ, эффективности инвестиций, влиянии развития ВИЭ на рынок электроэнергии.
В ходе исследования были решены следующие задачи:
1) создание универсального способа описания систем поддержки развития ВИЭ, учитывающего не только основной принцип экономической поддержки, но и элементы, оказывающие существенное влияние на функциональность и эффективность;
2) разработка теоретически обоснованной и практически применимой методики оценки эффективности систем поддержки, учитывающей не только вопрос обеспечения окупаемости инвестиций в ВИЭ, но и вопрос функциональной работоспособности системы поддержки.
Предложенная модульная система классификации элементов поддержки развития ВИЭ (всего выделено 18 основных элементов, 4 из которых — определяющих принцип поддержки — являются строго альтернативными) позволяет описать любой вариант системы поддержки и установить особенности сходных систем, различающихся только отдельными элементами.
Разработанная методика оценки состоит из 3 этапов и позволяет оценивать как принцип поддержки развития ВИЭ, так и отдельные элементы конкретной системы. На первом этапе по 5 критериям производится оценка функциональности системы. При этом по двум критериям оценивается полнота постановки целей поддержки, а по трем — непосредственно функциональность системы: полнота определения ответственных субъектов, конфликтность, возможность внедрения.
Основным этапом оценки является второй, на котором по 9 критериям (результативность, совместимость, точность, масштаб трансакционных издержек, степень снижения издержек и стимулирования инноваций, способность самостоятельной адаптации к изменяющимся рыночным условиям, степень стимулирования интеграции в систему энергоснабжения, обеспечение надежности инвестиций, потребность в регулировании после внедрения) производится оценка эффективности системы поддержки развития ВИЭ. При этом эффективность по каждому критерию оценивается в баллах (0 — низкая, 1 — средняя, 2 — высокая. В случае если критерий является отрицательным (например, высокие трансакционные издержки), то баллы также приобретают отрицательное значение (0, -1, -2). Баллы по всем критериям суммируются, что позволяет получить легко воспринимаемую итоговую оценку.
Предлагаемая методика устраняет теоретический характер системы оценки, послужившей её прототипом, и применяется не к теоретическим моделям, а к конкретным планирующимся или внедренным системам, позволяет провести их более глубокий качественный анализ.
Апробация методики оценки
В целях проверки методики оценки она была применена к реализованным системам поддержки ВИЭ в странах ЕС — ФРГ, Испании и Швеции. Объектами оценки выступали основные элементы систем поддержки в каждой стране, классифицированные по модульной системе на основании анализа нормативно-правовых актов. В результате проведенного исследования системы поддержки ВИЭ в Испании и ФРГ набрали сумму в 38 баллов, а Швеции — 37 баллов. С учетом того, что эти три страны являются лидерами в Европе по развитию ВИЭ, полученную этими системами сумму можно принять за показатель, указывающий на эффективное воплощение системы поддержки. При этом высокий показатель для системы квот в Швеции обеспечивает наличие конкуренции между ВИЭ и высокие стимулы к снижению издержек со стороны производителей, а для модели надбавок к рыночной цене в Испании и гарантированной оплаты в ФРГ — надежность инвестиций. Во всех системах большое влияние на высокую итоговую сумму оказали оценки по критерию совместимости с экономическими и правовыми рамками функционирования электроэнергетики (критерий № 2, см. табл. 1).
Таблица 1
Критерии оценки эффективности системы поддержки ВИЭ| 1. | Результативность | 6. | Приспособляемость кизменяющимся условиям | | 2. | Совместимость с правовыми и экономическими условиями | 7. | Стимулирование интеграции в систему энергоснабжения | | 3. | Точность (по объему ВИЭ и предотвращению нежелательных эффектов) | 8. | Надежность инвестиций | | 4. | Оценка трансакционных издержек | 9. | Потребность в регулировании и контролировании | | 5. | Степень стимулирования инноваций и минимизации издержек | | |
Для оценки эффективности систем поддержки развития ВИЭ при различных целевых установках методика была применена к системам поддержки ВИЭ в ФРГ, где с 2012 года параллельно введены две системы поддержки. Основной системой поддержки ВИЭ в Германии является система гарантированной оплаты, одновременно гарантирующая покупку всего объема электроэнергии от ВИЭ. Альтернативная система предусматривает выплаты надбавок к рыночной цене электроэнергии, по которой производитель от ВИЭ самостоятельно продает ее на рынке.
При оценке по критериям второго этапа альтернативная система имеет преимущества по критериям совместимости с правовыми условиями и стимулированием интеграции в систему энергоснабжения. В то же время показатели по результативности, трансакционным издержкам и надежности инвестиций у этой систему ниже, чем у системы гарантированной оплаты. Оценка системы поддержки с надбавками без повышающих коэффициентов составляет 38 баллов, что показывает равноценность систем поддержки.
При наличии различных целей в области развития ВИЭ оценка производится путем введения повышающего двукратного коэффициента по отношению к критериям, наиболее тесно связанным с достижением приоритетной цели. Так, для оценки системы при приоритетности быстрого роста объемов использования ВИЭ повышающий коэффициент устанавливается для критериев «результативность» и «надежность инвестиций». При заданной государством приоритетной цели в виде интеграции производителей электроэнергии от ВИЭ в систему энергоснабжения, минимизации издержек общества на развитие ВИЭ повышающий коэффициент устанавливается для критериев «стимулирование инноваций и снижение издержек» и «интеграция в систему энергоснабжения страны». В результате при приоритетности роста ВИЭ преимущества имеет система гарантированной оплаты (63 против 55 баллов), при приоритетности стабильности и надежности энергосистемы и снижения издержек — система надбавок (52 против 42 баллов). Данный пример показывает способность предлагаемой методики обеспечивать выбор наиболее эффективных систем под конкретные цели. Кроме того, методика позволяет выявить преимущества и особенности различных систем поддержки развития ВИЭ, слабые места в системе поддержки, оценить влияние отдельных элементов (модулей) системы поддержки.
Применение методики к российской системе поддержки развития ВИЭ
В настоящее время в российских нормативно-правовых актах параллельно закреплено несколько принципов поддержки. Первоначальное решение о поддержке ВИЭ было сделано в пользу модели с надбавками к рыночной цене. В Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) «Об электроэнергетике» также закреплен базовый подход к поддержке ВИЭ путем установления надбавки к рыночной цене электроэнергии, законом от 06.12.2011 был дополнительно введен принцип поддержки через рынок мощности. Теоретически поддержка развития ВИЭ через рынок мощности должна отменить поддержку через систему надбавок, однако, до настоящего времени на законодательном уровне существуют основы для обеих систем поддержки развития ВИЭ.
В результате анализа нормативно-правовых актов и договора о присоединении к торговой системе оптового рынка и прилагаемых к нему регламентов, утвержденных Наблюдательным советом НП «Совет рынка» 26 декабря 2011 года, было выделено три варианта систем поддержки развития ВИЭ:
— через систему надбавок к рыночной цене электроэнергии на оптовом рынке,
— через рынок мощности на оптовом рынке,
— система поддержки на розничном рынке.
При этом в нормативных актах отсутствует часть элементов систем поддержки развития ВИЭ, выделенных как характерные для любой системы и необходимых для функционирования поддержки. При оценке по разработанной методике основные отрицательные оценки эти системы поддержки получают по третьему критерию первого этапа — полноте определения субъектов, ответственных за реализацию конкретных элементов поддержки. В первую очередь это связано с тем, что ни одна система поддержки не сформулирована полностью — не установлены цены (тарифы), не определена их длительность, не сформулирован механизм компенсации расходов на поддержку, а также не определено кто будет их нести.
Отрицательные оценки по критериям первого этапа сигнализируют о том, что система поддержки не будет реально функционировать, что соответствует и текущей ситуации в России. Единственной системой поддержки развития ВИЭ, получившей положительные оценки на первом этапе, является система поддержки развития ВИЭ на розничном рынке электроэнергии. Основными ее характеристиками является закрепленная в ч. 3 ст. 32 ФЗ № 35 «Об электроэнергетике» обязанность сетевых организаций осуществлять компенсацию потерь в электрических сетях в первую очередь за счет приобретения электрической энергии, произведенной на квалифицированных генерирующих объектах, подключенных к сетям сетевых организаций и функционирующих на основе ВИЭ. Несмотря на отсутствие методики расчета тарифа, по которому должна происходить оплата такой электроэнергии, в Постановлении Правительства РФ № 1178 от 29.12.2011 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» закреплен принцип учета при установлении тарифа средств, необходимых для возврата инвестиций в строительство указанных объектов. Полномочия установления таких тарифов закреплены за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Таким образом, фактически произошло делегирование полномочий поддержки ВИЭ на розничном рынке субъектам федерации, что позволяет реализовать поддержку ВИЭ в регионах, где сопротивление институциональной среды невелико или интересы элит направлены на развитие ВИЭ. Так, реализация поддержки только в Карелии для одной станции — малой ГЭС (получившей тариф в 7,1 рубля за кВт*ч) может быть объяснена наличием малых ГЭС и интересами региона в их реконструкции. При оценке по критериям эффективности суммарная оценка системы поддержки развития ВИЭ на розничном рынке в РФ составляет 25 баллов. Таким образом, при наличии таких проблем как общая неразвитость правовых и технических условий для функционирования розничного рынка, а также отсутствии ряда элементов, методика оценки показывает, что система поддержки развития ВИЭ для розничного рынка способна функционировать, но ее эффективность невысока.
Оценка возможной системы поддержки развития ВИЭ в России
Для иллюстрации возможности использования разработанной методики оценки к системе поддержки развития ВИЭ был выбран возможный вариант реализации — система поддержки развития ВИЭ путем введения надбавок к цене электроэнергии, как на оптовом, так и на розничном рынке. Краткая характеристика данной системы поддержки с использованием предлагаемых авторами модульных элементов приведена в табл.2.
Таблица 2
Оценка системы поддержки развития ВИЭ| | Наименование элементов системы поддержки развития ВИЭ | Критерии оценки (см. табл. 1) | |
|---|
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | Сумма |
|---|
| | Группа 1. Элементы, определяющие принцип поддержки | | | 1. | Надбавки к рыночной цене э/э, установленные в законе | 2 | 1 | 1 | -1 | 1 | 0 | 0 | 1 | -1 | | | | Группа 2. Элементы, определяющие объем поддержки | | | 2. | Тип установления цены: абсолютный | 2 | 2 | 1 | – | 1 | 0 | 0 | 2 | 0 | 8 | | 3. | Адаптация заданных цен: 1 раз в 3 года в зависимости от целевых показателей, закрепленная в законе и связанная с результативностью. | 2 | 1 | – | – | 1 | 1 | 0 | 1 | -2 | 4 | | 4. | Гарантия приобретения э/э от ВИЭ в полном объеме для всех установок ВИЭ | 2 | 0 | – | – | 0 | – | 0 | 2 | 0 | 4 | | 5. | Продаваемость сертификатов: сертификаты не продаются. | – | – | – | – | – | – | – | – | – | – | | | Группа 3. Элементы, определяющие динамику поддержки | | | 6. | Длительность: постоянная поддержка на срок от 7 до 15 лет, ориентированная на срок окупаемости. | 2 | – | 1 | – | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 5 | | 7. | Интенсивность: зависит от вида ВИЭ, результативности достижения целевых показателей, определяется в законе. | 2 | – | 1 | – | 0 | 1 | 0 | 2 | -1 | 5 | | 8. | Дегрессия: зависит от целевых показателей, принцип дегрессии закреплен в законе | – | – | 1 | – | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 3 | | | Группа 4. Элементы, определяющие затраты | | | 9. | Есть дифференциация поддержки по видам ВИЭ. Распространяется и на существующие на момент принятия закона генерирующие объекты, и на введенные в эксплуатацию после. | 1 | – | 1 | -1 | – | – | – | – | 0 | 1 | | | Субъекты, на которых возложена обязанность по поддержке: субъекты оптового рынка и компании — гарантирующие поставщики. | – | 2 | – | – | – | – | – | – | -1 | 1 | | 11 | Финансирование: все конечные потребители через надбавку к цене | – | 2 | – | – | – | – | – | – | -1 | 1 | | 12 | Механизм компенсации затрат: первоначально расходы несут покупатели на оптовом рынке и компании-гарантирующие поставщики, окончательно — потребители | – | 2 | | -1 | – | – | – | – | -1 | 0 | | 13 | Адаптация затрат к изменению рыночных цен: нет | – | 1 | – | 0 | – | 0 | – | – | 0 | 1 | | 14 | Трансакционные издержки: на выявление размеров надбавок, обеспечивающих окупаемость инвестиций, сервисные услуги на рынке, развитие инфраструктуры розничного рынка. | – | – | – | -1 | | – | – | – | – | -1 | | 15 | Наличие конкуренции между ВИЭ: конкуренция отсутствует | не оценивается | – | | | Сумма | 13 | 11 | 6 | -4 | 3 | 2 | 0 | 12 | -7 | 36 |
По горизонтали — номера критериев, по вертикали — номера модульных элементов
Для положительной оценки по критериям функциональности принято допущение, что система закреплена в едином законе, несмотря на то, что наиболее вероятным в настоящее время для России является закрепление в различных подзаконных актах. Именно принятие системы поддержки развития ВИЭ в едином законе имеет больший потенциал внедрения и исполнения, поскольку заинтересованные субъекты могут обращаться напрямую к нормам закона, а не подзаконных актов. Кроме того, формулирование всей системы поддержки развития ВИЭ в одном законе с большей степенью вероятности позволяет предусмотреть полную корреспондированность прав и обязанностей субъектов и снизить вероятность того, что из-за отсутствия одного распоряжения или постановления система вновь не будет функционировать. Для констатации отсутствия «конфликта интересов» необходимо допустить, что показатель в 4,5 % от установленной мощности к 2020 году принимается как допустимый всеми заинтересованными лицами.
Количество необходимых допущений велико, но, по мнению авторов, соответствует сложившейся ситуации с поддержкой развития ВИЭ в России, когда с 2007 г. она практически не реализуется и только в 2012 приняты первые реальные шаги.
В табл. 2 приведены оценки прогнозируемой эффективности — общий результат в 36 баллов близок к показателям эффективных систем поддержки стран Европы.
Оцениваемый вариант системы поддержки развития ВИЭ ориентирован в первую очередь на достижение целевых показателей и простоту внедрения. Особую роль играет возможность адаптации заданных цен при недостижении желаемых темпов развития. Эти факторы и определяют высокие оценки по первым двум критериям.
Определение ВИЭ в законодательстве РФ соответствует мировому опыту. Кроме того, поддержка распространяется на все генерирующие объекты, использующие ВИЭ (кроме крупных ГЭС). Средние оценки по критерию «точность» связаны с распространением поддержки в данном варианте на уже существующие мощности, использующие ВИЭ, а также с возможными ошибками при установлении точных размеров надбавок.
Трансакционные издержки для введения подобной системы невелики: механизмы введения надбавок прописаны, формирование в едином законе всех правил возможно. Преимущества и проблемы подобной системы поддержки известны из мирового опыта, что позволяет избежать их при формировании новой системы.
Данная система не обладает высокими стимулами для снижения издержек в будущем и широкого использования инноваций, но при современном состоянии использовании ВИЭ в России это может стать задачей для будущих изменений систем. Также система не содержит отдельных стимулов для интеграции установок ВИЭ в систему энергоснабжения, но это характерно для всех систем с гарантированным приобретением электроэнергии от ВИЭ. В данном случае система оценки указывает на необходимость регулирования этого аспекта поддержки. В России частично это может быть компенсировано как раз наличием рынка мощности.
Невысокая способность системы адаптироваться к изменениям рыночных условий может привести к высоким затратам потребителей. Выявление этого факта на этапе оценки позволяет предложить (без ущерба для остальных показателей) введение адаптации надбавок к рыночным ценам.
Высокая надежность инвестиций является важнейшим условием для привлечения частных инвестиций в сектор ВИЭ. Рассматриваемая система поддержки получает по предлагаемой методике оценки показатель, сравнимый с успешными системами в Европе.
После введения рассматриваемой системы поддержки она требует только контроля со стороны государственных органов правильности действий субъектов рынка по расчету дополнительных затрат и их компенсации, а также сбору информации, необходимой для отслеживания эффекта от действия закона. Регулирование со стороны государства потребуется, если надбавки будут установлены с большими неточностями и заложенные в системе поддержки механизмы их адаптации к целевым показателям не справятся с этим самостоятельно. Однако, при условии достаточной изученности вопросов технико-экономического обоснования проектов ВИЭ вероятность этого невелика.
Последним — третьим этапом оценки является стандартная оценка эффективности инвестиций по критериям чистого дисконтированного дохода, индекса доходности и внутренней нормы доходности с учетом того, как система поддержки влияет на показатели эффективности инвестиций в конкретные проекты по использованию ВИЭ. Оценка в рамках третьего этапа позволяет спрогнозировать не только эффективность инвестиционных проектов в ВИЭ, но и дополнительную нагрузку на потребителей или иных субъектов, на которых будут возложены затраты на поддержку. Однако переход к таким оценкам возможен только при наличии полных систем поддержки с точно сформулированными объемами поддержки. |
| |
|
|
