| | Проблемы современной экономики, N 2 (42), 2012 | | СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ ЕВРАЗИИ | | Шевилева Е. Е. ассистент кафедры государственного управления и истории Пермского национального исследовательского политехнического университета
| |
| | В статье рассмотрены особенности агломерационных процессов, протекающих в России и странах Западной Европы. Выявлено отставание России от стран Западной Европы по количеству городских агломераций, созданию правовых и институциональных условий для агломерационного развития, системе регулирования и кадрового обеспечения в рассматриваемой сфере. Доказана необходимость учета опыта агломерирования стран Западной Европы при построении системы регулирования городских агломераций в России | Ключевые слова: урбанизация, городская агломерация, система регулирования агломерационных процессов, Россия, Западная Европа | УДК 332.156; ББК 65.04 Стр: 364 - 367 | С XX века в мире значительно активизировались процессы урбанизации, связанные с усилением роли городов в жизни общества и распространением городского образа жизни.
Главными признаками процесса урбанизации являются рост городов и усложнение форм городского расселения. В научной литературе встречаются несколько новых форм расселения населения, появление которых было вызвано рассматриваемым процессом. Речь идет о городских агломерациях, статистических метрополитенских ареалах, мегаполисах, мегалаполисах, конурбациях и др. Наибольший интерес среди вышеперечисленных форм представляет городская агломерация. Именно она является формой расселения населения первого уровня, на базе которой уже формируются все прочие формы [1, С.13–15].
Городская агломерация может быть описана как компактная пространственная группировка поселений, объединенных интенсивными производственными и культурными связями в сложную многокомпонентную динамическую систему [2, С.8].
На сегодняшний день, в мире по разным данным насчитывается порядка 500–600 городских агломераций [3]. Однако агломерационные процессы в различных регионах мира протекают крайне неравномерно. Наиболее значимые отличия касаются количества городских агломераций и форм расселения населения надагломерационного типа, систем регулирования агломерационных процессов, причин и последствий таких процессов.
В подтверждение вышесказанному отметим, что, по данным на 2005 г., в развивающихся странах было сконцентрировано 340 агломераций с населением более 1 млн чел., а в экономически развитых — 130. Таким образом, по количеству агломераций развивающиеся страны опережают развитые в 2,6 раза [4]. Описанная ситуация вызвана различиями в демографических тенденциях и характере процесса урбанизации рассматриваемых регионов. Иначе говоря, урбанизация в развитых странах взята под контроль, доля городского населения стабильна и даже порой уменьшается, а урбанизация растет вглубь, приобретая новые формы. В развивающихся же странах происходит быстрый неконтролируемый рост городского населения, и урбанизация осуществляется вширь, захватывая все новые территории [5].
В отношении порядка регулирования и стимулирования агломерационных процессов, можно также отметить, что сложившиеся в регионах мира системы государственного и местного управления включают различные в количественном и качественном отношении элементы такого регулирования. Так, в развивающихся странах приоритетной задачей региональной политики является стимулирование неравенства и создание «точек роста» (крупных агломераций, особых экономических зон и др.) для ускорения развития стран в целом. В то же время региональные органы власти развитых стран для развития потенциала своих территорий используют контрарные механизмы: выравнивание межрегиональных диспропорций и активизация внутренних ресурсов [6].
Рассматриваемую особенность порождает, в первую очередь, различный уровень экономического развития территорий и, как следствие, различный наличный набор факторов и ресурсов для последующего развития. Следуя сказанному, отметим, что для развивающихся стран катализатором прогресса сегодня являются рост городов, создание агломераций, повышение мобильности населения, развитие торговли и услуг [7]. Эти факторы уже не являются движущими силами для экономики развитых стран, которая базируется на высокотехнологичных сферах, развитии инфраструктуры и четвертичного сектора.
Еще одним важным отличием агломерационных процессов в развитых и развивающихся странах является отличие ведущих факторов развития городских агломераций и агломерационного эффекта сформировавшихся форм расселения. То есть в развивающихся странах агломерации формируются как результат городского взрыва — неконтролируемого быстрого роста населения городов. Приток малоимущих сельских жителей в города приводит к формированию трущобных районов с очень высокой плотностью населения [8]. В условиях подобной «трущобной урбанизации» агломерации формируются псевдогородским населением и не характеризуются лучшими по сравнению с прочими городами условиями жизни. Формирование трущоб свидетельствует о разрастании пригородов и формировании новой агломерации или расширении территории уже существующей.
Что же касается развитых стран, то нынешнее развитие агломераций здесь характеризуется джентрификацией [9] — освоением старых районов города. То есть в развитых странах агломерирование осуществляется вглубь, происходит совершенствование сложившихся агломераций. При этом многие эксперты отмечают, что в развитых странах агломерации обладают значительным потенциалом для развития бизнеса, науки и инноваций, творческой самореализации личности [10].
Исходя из этого, для полноценного анализа агломерационных процессов, протекающих в каком-либо регионе мира, необходимо применять сравнительный анализ опыта агломерирования такого региона с иными.
В частности, агломерационные процессы, протекающие в России, можно сравнить с западноевропейскими. Подобное сравнение оправдано схожестью демографических тенденций в рассматриваемых регионах, наличием близких культурных образцов и высокой степенью государственного регулирования развития территорий. Однако, несмотря на наличие общих аспектов развития стран, сложившиеся городские агломерации России и стран Западной Европы весьма отличаются друг от друга по многим показателям: количеству поселений типа «городская агломерация», системе регулирования агломерационных процессов, уровню жизни населения в агломерациях и др.
Смысл и значение городских агломераций для развития территорий задает определение термина. В нем же закладываются и ключевые признаки, позволяющие отнести форму расселения населения к типу «агломерация». В связи с этим значимым фактором институционализации городской агломерации является толкование этого явления.
В российской науке существует несколько базовых подходов к толкованию термина «городская агломерация».
Наиболее распространенный подход (приведенный выше) можно именовать системным, поскольку в основе него лежит взгляд на агломерацию как на систему, состоящую из совокупности поселений с интенсивными связями.
Малоян Г.А. рассматривает агломерацию как, в первую очередь, территорию жизнедеятельности населения, и отсюда определяет агломерацию как социально- функциональное целостное пространство, внутри которого наиболее устойчивые каждодневно повторяющиеся связи — социальные, трудовые, культурно-бытовые, рекреационные — подчинены регулярным циклам жизнедеятельности проживающего в его пределах населения [11].
Перцик Е.Н. акцентирует внимание на типах муниципальных образований, входящих в состав агломерации, и границах агломерации (конечных пунктах маятниковых миграций) и определяет термин как группу близко расположенных городов, посёлков и других населённых мест с тесными трудовыми, культурно-бытовыми и производственными связями и интенсивными маятниковыми передвижениями [12].
Королева Е.Н. определяет агломерацию через единство признаков приближенности и отдаленности по отношению к городу-ядру [13, С.50].
Обращаясь к европейскому опыту дефинирования рассматриваемого термина, можно также встретить целый ряд различных определений, например:
● агломерация — это концентрация экономической активности в смежных отраслях на географической территории, вызванная, в частности, особенностями внешней экономической политики, то есть количеством и качеством квалифицированной рабочей силы, возрастающим эффектом масштаба, кумулятивной причиненностью, особенностями системы планирования на местном уровне, а также случайными факторами [14];
● агломерация — объединение городов; непрерывно урбанизируемая территория [15];
● агломерация — это территория, простирающаяся за пределы административных границ первоначальных городов, охватывающая две или большее число административных единиц, имеющая местные органы власти, обладающая собственным потенциалом развития, ставящая перед собой различные приоритеты и не координирующая свою деятельность [16].
При этом как в России, так и в Западной Европе существуют и другие определения рассматриваемого понятия.
Таким образом, можно констатировать факт отсутствия общепринятого подхода к определению термина «городская агломерация». Это приводит к сложности выделения ключевых компонентов института агломерирования, что оказывает влияние на систему регулирования агломерационных процессов.
Указанная система включает в себя ряд направлений: правовое, экономическое, социально-управленческое, организационное регулирование, методическое сопровождение и др. Остановимся на некоторых из них подробнее.
Нормативно-правовое регулирование является наиболее значимым среди прочих. Другие вышеперечисленные направления непосредственно связаны с действиями власти. Правомерность этих действий может быть установлена только при наличии нормативно-правовой базы, что и определяет её принципиальное значение.
На сегодняшний день, термин «городская агломерация» является нелегитимным в Российской Федерации, поскольку указанный термин не отражен в федеральном законодательстве. Представители российского научного сообщества (Кудрявцев А.П. [17], Щитинский В.А. [18], участники форума «Территория-2020» и др.) неоднократно обращали внимание на необходимость включения рассматриваемого термина в различные правовые акты и, в частности, чаще всего упоминали Градостроительный кодекс. Однако такие меры до сих пор не приняты.
Сохранение подобного правового пробела может быть связано как с уже отмеченным отсутствием единого толкования термина, так и мнением ряда ученых о возможности регулирования агломерационных процессов посредством действующего гражданского законодательства и правовых актов по местному самоуправлению. Так, например, Глазычев В.А. отмечает, что создание агломерации представляет собой традиционный гражданский договор [19]. Однако обилие видов договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ [20], требует уточнения позиции автора. Михайлова М.А. рассматривает городскую агломерацию как новую форму межмуниципального сотрудничества [21, С.116]. При этом действующее законодательство выделяет лишь три организационно-правовые формы такого сотрудничества: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные [22]. Ввиду этого считаем, что прямое применение норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ [23] к регулированию агломерационных процессов недопустимо.
Однако, на государственном уровне РФ все же есть некие упоминания об агломерациях. Органы государственной власти некоторых субъектов РФ, как, например, Самарская, Ростовская, Челябинская области, включают в свои стратегические документы нормы о развитии агломераций на территории соответствующих субъектов.
Несмотря на это, считаем агломерационные процессы в России нормативно неурегулированными, поскольку отражение термина «агломерация» в законе — задача федеральных властей, способных видеть картину в стране в целом.
В отличие от российского, международное законодательство и законодательство стран Западной Европы раскрывают термин «городская агломерация». В частности, можно упомянуть положения Декларации Организации Объединенных Наций от 09.06.2001 «О городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии», Градостроительной Хартии Содружества Независимых государств от 04.06.1999. Путем расширенного толкования конституций ряда стран Западной Европы можно также выделить возможность создания агломераций, поскольку в отличие от Конституции РФ [24], Конституция, например, Франции [25], содержит открытый перечень административно — территориальных единиц и позволяет создавать и другие их типы. Кроме того, правовые акты некоторых стран Европы раскрывают суть элементов агломерации — метрополии и ядра. Так, например, Закон Великобритании о местном управлении 1972 г. наделял ряд графств Англии с высокой степенью урбанизации статусом метрополитенских [26, С.114].
Таким образом, можно констатировать, что Россия и страны Западной Европы имеют различную степень правового регулирования агломерационных процессов. Эта особенность порождает различия в прочих аспектах систем регулирования городских агломераций на рассматриваемых территориях. В первую очередь, различный характер носят процессы формирования и стимулирования развития городских агломераций в России и в Западной Европе.
Первые городские агломерации в Западной Европе появляются стихийно уже во 2-й половине XIX в. Они возникают вокруг крупнейших городов (Лондона, Парижа и др.) или в районах близкого расположения большого количества отдельных сравнительно небольших городов (морское побережье Нидерландов, Рурский угольный бассейн в Германии и др.) [27, С.120]. Новые формы расселения населения формируются в результате ускоренного социально-экономического развития, разработки новых бассейнов полезных ископаемых, росте числа рабочих мест и миграции населения из сельской местности в города, явившихся продуктом промышленной революции.
Первые же агломерации в России формируются лишь в 1920-е гг. Их появление происходит в результате притока населения в города в целях восстановления экономики после Первой Мировой войны, Революции 1917 г. и Гражданской войны, ускоренной индустриализации. Максимальная активизация агломерационных процессов в России была достигнута в 1960-70-е гг. как результат восстановления страны после Великой Отечественной войны. Единственным исключением является Петербургская агломерация, поскольку города-спутники Санкт-Петербурга — ядра — формировались практически одновременно с ним в XVIII в. При этом формирование большинства агломераций в России происходило централизованно. Создание крупных точек роста (агломерационных ядер) стало элементом плановой экономики.
Стихийность и централизация в регулировании агломерационных процессов на исследуемых территориях сказались на нынешнем количестве и географическом размещении российских и западноевропейских городских агломераций. По данным Федеральной службы государственной статистики РФ на 2007 г., в стране было 52 городские агломерации [28]. В Западной же Европе, по данным на 1995 г., насчитывалось только 62 крупных и сверхкрупных агломераций. Большинство из них сконцентрировано в Германии, Великобритании, Франции, Польше, Италии, Нидерландах, Испании, хотя и в других странах встречается хотя бы по одной агломерации [29, С.39]. В России же городские агломерации размещены крайне неравномерно: в 34 субъектах из 83 они отсутствуют.
Характер протекания агломерационных процессов в совокупности с системой их правового регулирования оказал влияние на социально-управленческое регулирование городских агломераций. И первым направлением такого регулирования стала политика ограничения роста существующих агломераций, проводимая в странах Западной Европы уже в 1930-е гг. В 1950-е гг. решение проблемы гипертрофии крупнейших центров стала одной из важнейших задач национальной региональной политики большинства стран Западной Европы [30, С.261]. Следовательно, в Западной Европе политика ограничения агломерационного роста институционализируется за 10 лет до такого роста в России вообще.
Несмотря на незначительное количество агломераций, в России в 1930-е гг. тоже осуществлялись мероприятия по ограничению роста крупных городов. При этом цели у рассматриваемых регионов были отличными: в Западной Европе — развитие периферийных районов, у которых не было импульсов развития, и создание новых центров — источников нововведений, в России — ограничение роста популярности союзных республик и закрепление курса плановой экономики. Уже в тот период государственные меры в отношении агломерационных процессов в рассматриваемых регионах значительно отличались. Так, если в СССР были использованы лишь запретительные меры (например, введение института переписи, прописки), то в Западной Европе применялись и ограничительные (например, физическое планирование на местном уровне), и стимулирующие механизмы (льготы для населения и компаний, желающих покинуть крупнейшие агломерации, например, при решении кадровых проблем). Отметим, что в СССР поставленные задачи достигнуты не были, в то время как странам Западной Европы удалось добиться снижения численности населения и занятости во многих крупнейших центрах [31].
Следующим этапом разработки механизмов по регулированию агломерационных процессов в России можно считать лишь 1990-е гг. Этот отрезок времени характеризуется спадом городского населения и ростом сельского. Хотя и искусственно (посредством преобразования поселков городского типа в села) численность сельского населения за 1989–2000 гг. выросла на 3%. Ряд городов: Воркута, Жуковский, Кинешма, Новошахтинск и др. — утратили статус крупных. Именно в этот период агломерационные процессы в России затормозились [32].
С начала 2000-х гг. органы государственной власти централизованно начали активную политику по стимулированию агломерационных процессов. В это время ряд субъектов Российской Федерации включил в свои стратегические документы меры по развитию на их территории агломераций (Новосибирская область, Самарская область и др.). СМИ активно освещают агломерационные процессы, а в научном сообществе получает импульс развития такое направление как «урбанистика». На федеральном уровне растет интерес представителей власти к явлению агломерации. Так, в декабре 2010 г. в СМИ появилась информация о возможном разделении России на 20 агломераций вместо 83 субъектов. Если подобная мера будет приведена в действие, то агломерации будут формироваться централизовано, а не в результате эволюции [33]. При этом вышеизложенные заключения о недостатке терминологических и правовых основ агломерационных процессов в России, на наш взгляд, позволяют говорить об отсутствии научно-обоснованного подхода к административно-территориальному проектированию подобного рода.
В целом, на сегодняшний день, можно выделить ряд направлений, стимулирующих агломерационные процессы в России:
● усложнение взаимосвязей внутри городских агломераций, достигаемое посредством развития не только социально-экономических и политических, но и демографических, культурных и др. взаимоотношений;
● развитие преимущественно горизонтальных, а не вертикальных связей, одним из инструментов чего является межмуниципальная и межрегиональная кооперация. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, на 01.01.2010 г. 20890 (87,4%) муниципальных образований участвуют в объединениях муниципальных образований и межмуниципальных некоммерческих организациях, и 547 (2,3 %) — в межмуниципальных коммерческих организациях [34];
● развитие надагломерационных форм расселения населения, каковой, на сегодняшний день, является пока лишь Московская суперагломерация.
В то же время политика стран Западной Европы в области регулирования городских агломераций прошла уже три этапа:
1) «довоенный» этап: поощрение роста;
2) «послевоенный» этап: субурбанизация (новые и расширяющиеся города);
3) «текущий» этап: поощрение роста внутренних ареалов, джентрификация.
Современное положение в Западной Европе характеризуется переходом к политике скрытой поддержки агломераций и форм надагломерационного типа [35]. Заметим, что в Западной Европе их значительно больше, чем в России. Английский и Рейнский мегаполисы даже входят в число крупнейших в мире [36]. Для этого в Западной Европе уже созданы и отработаны базовые модели регулирования городских агломераций: одноуровневые (унитарная и договорная) и двухуровневые (муниципальная и государственно-муниципальная) [37].
В России модели подобного рода не разработаны. В связи с этим Россия заимствует некоторые из вышеперечисленных моделей регулирования городских агломераций, адаптируя их к собственным политическим, экономическим, социальным и др. условиям.
И наконец, последним, но не менее значимым фактором различий российских и западноевропейских агломераций выступает уровень профессиональной подготовки квалифицированных кадров и профессиональных управленцев в области регулирования агломерационных процессов. Речь идет о том, что в России решения, принимаемые такими лицами, по вопросам агломерирования зачастую не имеют научного обоснования и бывают ошибочны. Вызвано это отсутствием соответствующей системы подготовки специалистов [38]. При этом в странах Западной Европы пространственное планирование, где изучаются различные аспекты городских агломераций, было выделено в самостоятельную дисциплину еще в 1920–1930-е гг. [39]. В связи с этим чрезвычайно значимым элементом является внедрение в систему российского образования изучения агломерационных процессов.
Помимо вышеперечисленных факторов серьезное влияние на различия российских и западноевропейских агломераций оказывают исторически обусловленная разница в территориальном капитале административно-территориальных единиц России и Западной Европы.
Таким образом, обзорный анализ агломерационных процессов в России и Западной Европе позволил выявить значительное отставание России, о чем свидетельствуют небольшое количество в стране форм расселения населения типа «городская агломерация» и практически отсутствие образований надагломерационного типа (за исключением ареала Москвы), отсутствие должного правового обеспечения агломерационных процессов, отсутствие опыта управления агломерациями, недостаточная подготовка специалистов в отношении различных аспектов городских агломераций. При этом исторически более длительный опыт агломерирования стран Западной Европы позволил им разработать и апробировать систему управления городскими агломерациями и, на сегодняшний день, образования такого типа играют значимую роль в повышении конкурентоспособности отдельных стран и региона в целом. В связи с этим считаем актуальным если не заимствование, то осуществление всестороннего анализа агломерационных процессов в Западной Европе и учет полученных данных при построении российской системы управления городскими агломерациями. |
| |
|
|