|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (40), 2011 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Рубан В. А.
доцент кафедры финансов и кредита
Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления (г. Улан-Удэ),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассмотрен подход к выделению отраслей по степени рыночности и социальности. Показаны проблемы развития транзитивных отраслей на примере жилищно-коммунального хозяйства. Раскрыты подходы к инвестиционному развитию отрасли | | Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, реформирование, развитие, регулирование, инвестиции | | УДК 338.8:338.24; ББК 65.441:65.050 |
Достаточно хорошо отлаженная плановая система с четкой структурой экономических взаимоотношений в 80-х гг. начала испытывать первые сбои. Уже тогда было понятно, что одной из основных причин этих сбоев была попытка внедрить в действительную систему чужеродные ей элементы: самостоятельное хозяйствование, свободное и частично регулируемое ценообразование, выбор номенклатуры выпускаемой продукции. Мероприятия, задуманные для совершенствования экономической системы, на самом деле явились тормозом и разрушили баланс системы в целом.
Изменения общественно-экономических отношений, произошедшие в 90–х гг., по идее должны были на место меняющейся экономической системы поставить новую, основанную на другом характере экономики. Для этого была запущена часть экономических механизмов и перестроена система, что в целом, как предполагалось, должно было бы привести к цепной реакции стратегических изменений экономики, которые безболезненно бы привели к окончательным изменениям. Естественно предполагалось провести эти изменения «на ходу», так как остановка такой системы невозможна. Однако, государство, для того чтобы выполнить свою главную функцию — обеспечение жизнедеятельности населения, вольно или невольно было вынуждено притормозить структурные изменения экономической системы. Был остановлен запуск некоторых экономических механизмов. А некоторые даже и не планировались.
Рассмотрим некоторые примеры. Так ключевой отраслью, о которую ломаются копья проектов развития и реформ, является жилищно-коммунальное хозяйство. Пока в данной отрасли не установятся четкие взаимоотношения в цепочке «производитель — покупатель» говорить о ее полном реформировании не приходится. Помимо учета и нормирования в ЖКХ есть и другие механизмы, требующие своего развития.
Подобные примеры есть практически во всех отраслях. Так, отсутствие системы непрерывного инновационно-инвестиционного развития делает ситуацию таковой, что невозможно говорить о какой либо конкурентоспособности промышленной продукции. Отсутствие системы ресурсосбережения и энергосбережения в частности, как части национальной политики, делает неконкурентоспособной промышленность в целом. Речь идет о том, что настало время для запуска экономических механизмов, регулирующих рыночные отношения во всех областях деятельности.
При становлении рыночного пространства в экономике России за базовую модель принята модель западной экономики, где каждая из отраслей в результате многолетнего развития заняла сегодняшнее место и сформировались экономические механизмы государственного регулирования, определяющие степень рыночности и социальности отрасли.
Исходя из методов государственного регулирования и поддержки можно выделить ряд показателей классифицирующих отрасль:
— степень воздействия рынка на отрасль;
— степень адаптации отрасли к рынку;
— степень близости отрасли к населению (социальности);
— степень приоритетности отрасли для государства [1].
В какой-то мере изменение рыночной позиции отрасли является стратегической целью реформ в отраслях. Но в этом случае неверный выбор цели (рыночной позиции) может нарушить место отрасли в социальной позиции. Обеспечение условий жизни населения и социальных нормативов является первичным по отношению к развитию экономики предприятий.
Основными признаками, характеризующими влияние государства на рыночную и социальную позицию отрасли, будут:
— доступность услуг для потребителя без поддержки государства;
— инвестиционная привлекательность и возможность инвестиционного развития.
Соответственно основными механизмами в отраслях будут:
— механизм государственного регулирования;
— механизм ценообразования;
— механизм финансирования текущей деятельности;
— механизм финансирования развития.
Особенно интересен вопрос формирования механизмов в отраслях еще не занявших устоявшуюся рыночную и социальную позицию, находящихся в состоянии переходной, транзитивной экономики.
Рассматривая отношения между потребителями и производителями в таких отраслях можно отметить, что традиционно в них участвовало государство, выполняя роль своеобразного «буфера», и обеспечивая доступность и объемы услуг. В данной статье социальные транзитивные отрасли рассматриваются на примере жилищно-коммунального хозяйства, как наиболее характерного представителя транзитивных отраслей.
Основными проблемами социально-экономического развития регионов, формируемых под воздействием отрасли ЖКХ, являются:
— жилищные (недостаточное количество жилья, его крайне неравномерное распределение и несоответствие составу семей, низкий уровень обслуживания жилищного фонда);
— экологические (тревожное ухудшение условий очистки воды и сточной жидкости, утилизации твердых бытовых отходов, состояние воздушного бассейна);
— социальные (рост ставок и тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг при их низком качестве в условиях падения реальных денежных доходов населения);
— экономические (падение производительности труда, низкий уровень использования производственных мощностей, острый дефицит собственных оборотных средств, неудовлетворительное техническое состояние предприятий ЖКХ и др.).
Основными задачами реформирования ЖКХ являются:
— финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий;
— формирование инвестиционной привлекательности коммунальной инфраструктуры;
— обеспечение поддержки процесса модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, как путем предоставления бюджетных средств, в основном, на возвратной основе, так и формирования финансовых инструментов предоставления муниципальных гарантий привлекаемым инвестициями;
— уменьшение нагрузки на бюджет;
— снижение себестоимости оказываемых слуг;
— дальнейшее развитие демонополизации отрасли;
— дальнейшее совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
Жилищно-коммунальное хозяйство, отражая возможности удовлетворения первичных потребностей населения, является в настоящее время базовой отраслью, определяющей цели и темпы экономического развития. Традиционная схема размещения производительных сил ориентирована на создание обслуживающей социальной инфраструктуры на территориях являющихся местом проживания работающего населения, т.е. инфраструктура привязана к производству. Однако, с другой стороны, понятно, что инфраструктура может создать условия для организации производственной деятельности, например, бизнес-инкубаторы, технополисы, зоны свободного предпринимательства. В этом случае развитие ЖКХ в ряду других услуг будет первично для территории. Подобная проблема стоит и на депрессивных территориях, на которых экономическая деятельность в настоящее время не может дать средства не только на развитие, но и на поддержание в работоспособном состоянии ранее созданной инфраструктуры.
Основной целью совершенствования социальной отрасли является повышение эффективности деятельности отрасли в условиях рыночной экономики и обеспечение потребителей отрасли качественными и доступными услугами.
Неравномерность развития инфраструктуры отраслей социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства по регионам очевидна. Также не равными являются условия финансирования социальных нормативов по регионам как по затратам так и по возможностям бюджетов. Все это приводит к тому, что общероссийские социальные нормативы, рекомендуемые и для регионов, не всегда могут быть достижимы в них, как по физической реализации, так и по финансовому подтверждению через финансовые нормативы затрат бюджета на оказание социальных услуг. Практика показывает, что существующие ныне финансовые нормативы способны обеспечить лишь часть социальных нормативов.
Считая социальную политику и выполнение социальных нормативов приоритетными направлениями, выход из создавшейся ситуации может быть только один — вся инвестиционная политика региона целевым образом должна быть направлена на достижение социальных нормативов.
На сегодняшний день в системе жилищно-коммунального хозяйства остро ощущается нехватка инвестиционных ресурсов. Финансирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства осуществляется по схеме «выживания», т.е. денежные средства поступают только на те мероприятия, без осуществления которых предприятия вообще не будут функционировать.
Данные показывают, что в среднем выделяется 68% от необходимой (запрашиваемой районами) суммы денежных средств, причем не равномерно по районам республики. Для объективизации процесса принятия решения следует установить формализованные показатели оценки проектов и сумм, заявляемых для финансирования. Такими показателями могут стать:
— процент износа сетей и оборудования;
— процент потерь в сетях;
— количество отказов и время восстановления за прошлый отопительный сезон;
— процент выполнения социальных нормативов в районе.
По источникам средств ситуация также крайне противоречивая. Доля собственных средств предприятий изменяется от 0,6% до 48% по районам, также колеблются доли средств муниципального и республиканского бюджетов. Причем эти доли резко изменяются по годам. Подобная практика приводит к иждивенческим настроениям предприятий сферы ЖКХ, рассчитывающих на безвозмездную и безвозвратную помощь от республиканского бюджета, причем не только на текущие расходы, но и на ремонт, модернизацию и развитие. Это противоречит федеральному закону об инвестиционной деятельности и сущности межбюджетного выравнивания.
Подавляющая часть средств идет на капитальный ремонт, лишь небольшая доля расходуется на модернизацию и развитие систем. Тем самым ЖКХ как бы законсервировалось в районах и даже не рассматривает вопрос увеличения доли территорий и населения, охваченных услугами отрасли. Естественно это не способствует решению вопроса о достижении социальных нормативов.
Очевидным выходом из данного положения является необходимость реорганизации инвестиционной деятельности в отрасли и выход на договорные отношения между республикой, местным управлением, предприятиями и населением об инвестиционном развитии отрасли.
Платность, возвратность и срочность является основными принципами государственного финансирования капиталовложений.
Возможны следующие направления развития инвестиционной деятельности.
— Создание системы заинтересованности в снижении затрат в виде фондов, аккумулирующих часть средств, получаемых от экономии ресурсов и снижения издержек в результате предоставления предприятиям бюджетных инвестиций. При этом часть экономического эффекта (например 50%) будет идти в средства фондов, а другая часть будет идти на снижение дотационности предприятий по текущим издержкам.
— Создание государственной лизинговой компании, которая будет предоставлять кредиты (оборудование) предприятиям и населению на условии возвратности средств, при этом возвраты могут быть не прямые, а также через механизм снижения издержек.
Однако создание механизмов государственной (муниципальной) поддержки инвестиционного развития недостаточно. Необходимо, чтобы отрасль стала элементом рынка, в деятельности которого в той или иной мере принимают участие все население и предприятия государства. В какой-то мере часть проблем отрасли может быть решена только путем совместной деятельности всех заинтересованных сторон. Это является особенностью социальных транзитивных отраслей.
Проблемы ЖКХ, заключающиеся с одной стороны в необходимости поддержания жилищных стандартов на общемировом уровне, а с другой стороны отсутствие источников финансирования этих стандартов, переросли в замкнутый круг. Население по традиции считает, что уже оплатило часть текущих затрат и инвестиционное развитие отрасли через налоги, и оплачивает непосредственными платежами оставшуюся часть затрат, причем чрезмерно больших. Предприятия ЖКХ, наращивая издержки, вынуждены апеллировать как к органам местного самоуправления, так и к населению об увеличении финансирования. При этом наблюдается тенденция к увеличению затрат населения в структуре финансирования ЖКХ. Затратный механизм, раскрученный в отрасли, ставит всех участников процесса финансирования ЖКХ в противоречивую позицию друг другу. Возникает парадоксальная ситуация — органы МСУ стремятся переложить на население часть обязанностей по обслуживанию жилищного фонда, а, следовательно, и финансированию данного обслуживания. Подспудно очевидны подобные истоки поощрения со стороны органов МСУ возникновения ТСЖ и других новых форм управления жилым фондом.
Однако, передавая населению обязанности по финансированию отрасли необходимо создать механизмы, стимулирующие реальное участие населения в данном процессе. Такими побудительными механизмами могут стать возможности контроля и управления инвестициями, их личностный характер, а также их коммерциализация. Рассмотрим данные составляющие механизма инвестирования.
Население может почувствовать реальную потребность участия в инвестиционном процессе только тогда, когда получит права управления своими инвестициями. Очевидно, что уже имеется механизм реализации данных прав — это территориальное общественное самоуправление (ТОС). Одним из аспектов создания ТОС является реальная возможность населения участвовать в управлении развитием территории, в том числе в области жилищно-коммунального хозяйства. Разделение функций ЖКХ и населения по обслуживанию подъездов и придомовых территорий было всегда. Общественные инициативы в виде субботников, периодической уборки и озеленения поощрялись и организовывались предприятиями ЖКХ. В настоящее время просто происходит еще большее перераспределение данных функций в сторону населения, но при этом и финансирование материальных затрат на данные мероприятия все больше перекладывается на население. Экономия средств ЖКХ на текущем ремонте в масштабах страны огромна. Однако трудно доказать населению подобную замену финансирования. Существующая ныне практика проста. Общественные помещения доводятся до такой степени, что население просто вынуждено взяться за их ремонт, проявив свойство хозяина. Однако, на самом деле эти помещения не бесхозны. Они стоят на балансе МСУ и переданы в управление ЖКХ. Подобная практика в принципе порочна. Именно создание территориального общественного самоуправления позволит уйти от этой практики и цивилизованным путем передать населению часть общественного имущества, не бросая его.
Территориальное общественное самоуправление дает личностный характер инвестициям населения в ЖКХ. Микроинвестиции в ремонт подъездов, облагораживание дворов и другие расходы становятся понятны и приняты большинством населения участвующим в работе ТОС и совместно принимающим решения. Отсутствует принудительный характер платежей.
Территориальное самоуправление, имея возможности и права производственно-коммерческой деятельности, могут сделать инвестиции в ЖКХ возвратными и доходными. Население может перестать быть просто спонсорами предприятий ЖКХ, оно начнет вкладывать в свою организацию, через коммерческие структуры которой возможен возврат в виде прямых дивидендов либо косвенных доходов за счет снижения затрат на содержание личного жилья. Возможность в перспективе платить за свое жилье меньше реально стимулирует участие населения в работе ТОС.
Таким образом, можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление в какой-то мере является инструментом, позволяющим органам МСУ переложить обязанности по финансированию жилищно-коммунального хозяйства на население. При этом население добровольно участвует в финансировании, осознавая необходимость его и получаемые при этом преимущества. ТОС могут стать базовым звеном инвестиционного процесса, аккумулируя средства населения для развития инфраструктуры конкретной территории. При этом в перспективе подобные инвестиции могут и должны стать коммерчески выгодными и приносить доход инвесторам.
Территориальное общественное самоуправления, являясь элементом поистине «народной» формы управления, может оказаться основным стимулирующим фактором в реформе ЖКХ. Во-первых, органы ТОС от имени населения смогут четко сформировать требования к развитию и качеству обслуживания территорий и жилого фонда, во-вторых, ТОС могут составить здоровую конкуренцию муниципальным предприятиям, работающим на рынке жилищных и коммунальных услуг. Основным вопросом организации ТОС является активность населения и экономическая база для деятельности. Формирование правовой основы создания такой базы в законодательных актах региональных уровней власти и органах МСУ может подстегнуть создание ТОС.
Согласно нормативным документам органы общественного самоуправления имеют право:
создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;
выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения с использованием предусмотренных на их выполнение собственных финансовых ресурсов, а также средств местного бюджета, выделяемых в соответствии с действующим законодательством;
организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения;
определять в соответствии со своим положением штаты и порядок оплаты труда работников.
ТОС имеет право на практически любую экономическую деятельность, кроме коммерческой, в соответствии с действующим законодательством. Основной вопрос будет упираться в общую стратегию текущей и долгосрочной деятельности ТОС, которая и будет определять потребности в финансировании, а, следовательно, и степень экономического развития ТОС.
Говоря о текущей экономической деятельности ТОС, следует отметить, что основной целью получения доходов является получение средств на покрытие текущих расходов и получение прибыли для реализации стратегических проектов. Объемы текущих расходов будут зависеть от полномочий и, следовательно, объемов текущих работ, взятых на себя ТОС. С этой точки зрения полномочия ТОС могут быть также самыми широкими: от организации жизни подъезда до создания ЖКСК (жилищно-коммунального социального комплекса) на территории. Таким образом выбор направлений текущей деятельности ТОС, а следовательно и затрат на нее упирается в желание органов ТОС взять на себя решение части проблем по обслуживанию и развитию территории и работы с населением.
Рассматривая стратегии долгосрочного развития ТОС, можно отметить, что основным моментом является выделение приоритета общественной эффективности инвестиций. С точки зрения общественной эффективности выделяются следующие направления инвестиций:
общественно-необходимые — исходя из достижения требуемого уровня благосостояния общества и качества жизни;
отложенного спроса — перспективные инвестиции в долгосрочные проекты территориального развития;
прорывные — инвестиции в высокорентабельные и быстроокупаемые программы;
статуса — необходимые для обеспечения независимого целевого развития территорий;
поддержки — инвестиции в убыточные и экономически невыгодные программы для достижения других целей и косвенного социально-экономического эффекта;
баланса — для стабилизации положения при кризисных явлениях.
Определение конкретных инвестиционных проектов развития территории требует проведения тщательного экономического, финансового и социального анализа.
Рассмотрим более подробно возможную доходную часть бюджета ТОС.
1. Средства органов МСУ (республиканских и федеральных органов управления).
— Средства текущего бюджета. ТОС, выражая волю жителей населения определенной территории, может претендовать на часть средств текущего бюджета для решения проблем населения путем реализации программ развития ТОС и выполнения муниципального заказа и осуществлять совместное с бюджетом финансирование программ развития учреждений социально-бюджетной сферы по направлениям деятельности.
— Средства бюджета развития. Проекты ТОС могут претендовать на финансирование в рамках целевого фонда развития социально-бюджетной сферы в случае совпадения интересов органов МСУ и ТОС. При этом возможно формирования целевого фонда развития территорий и поддержки ТОС.
— Участие в конкурсах грантов на выполнение разовых работ на территории за счет текущего бюджета. Бюджет может выставлять некоторые работы на гранты и проводить конкурс на право их выполнения, в том числе формируя специальные бюджеты для поддержки ТОС.
— Участие в тендерах и конкурсах на выполнение муниципального заказа по обслуживанию территории. В рамках концепции реформирования и демонополизации ЖКХ и других отраслей ТОС может принять участие в обслуживании муниципального заказа на своей (и других) территориях.
— Передача ТОС в оперативное управление и использование в предпринимательских целях помещений и земельных участков. Использование ТОС нежилых помещений и земельных участков для реализации целей развития территории позволит более эффективно и целевым образом управлять городским имуществом.
2. Средства населения.
— Паевые взносы населения при организации ТОС. Население при организации ТОС может вложить определенные средства на его работу. Размер этих средств ограничен, однако, таким образом, возможно набрать средства на первоначальные организационные расходы.
— Разовые сборы на специальные мероприятия. Проведение отдельных мероприятий, вызывающих заинтересованность населения, может финансироваться за счет разовых добровольных сборов.
— Периодические сборы. Установление периодических добровольных взносов также имеет ограниченные возможности, однако возможно рассматривать и этот источник финансирования.
— Часть средств оплаты за услуги ЖКХ оказываемые ТОС населению. В том случае, если ТОС возьмет на себя часть услуг, оказываемых ЖКХ (например, уборку придомовых территорий, техническое обслуживание), то платежи населения перейдут к ТОС.
— Участие в работе ТОС трудовым вкладом. Одним из основных источников ТОС является трудовой вклад населения в реализации мероприятий на территории. Это позволит значительно снизить затратную часть, минимизировав затраты на наемный труд.
3. Привлеченные средства
— Средства спонсоров и пожертвования предпринимателей. Очевидно, что возможно использование финансовой поддержки предпринимателей (в том числе руководителей предприятий, расположенных на территории и депутатов) для развития территории.
— Средства, полученные от специализированных мероприятий по сбору средств. Ярмарки, конкурсы, лотереи и другие специализированные мероприятия могут послужить дополнительным источником финансирования.
— Средства Попечительского фонда. Возможно создание Попечительского совета (фонда) территории с привлечением туда всех заинтересованных лиц.
— Средства международных организаций и проектов. Участие в международных грантах и проектах является также неплохим дополнительным источником финансирования общественных инициатив.
— Средства внебюджетных фондов. Средства дорожного, экологического фондов и других внебюджетных фондов также могут быть направлены на решение проблем конкретных территорий.
— Заемные средства коммерческих банков, финансовых компаний, частных лиц. Для реализации конкретных проектов, предусматривающих финансовую окупаемость, возможно использование заемных средств.
4. Средства, полученные от предпринимательской деятельности
— Сдача в аренду имущества и земельных участков, находящихся в собственности ТОС. ТОС, являясь собственником имущества, вправе получать доходы с него.
— Оказание услуг населению. Одной из задач ТОС может быть повышение объемов и качества услуг, предоставляемых населению своей территории, и оно может участвовать в деятельности по организации данных услуг.
— Организация производственно-коммерческих предприятий. ТОС вправе организовать любые предприятия и осуществляет виды деятельности, не запрещенные законодательством и приносящие доходы, которые можно реинвестировать в развитие территории.
Очевидно, что возможно изыскать и другие источники финансирования деятельности ТОС. Основным правилом является целевое использование финансов на нужды территории и оптимальное управление ими. Комплексность финансирования имеет и еще одну положительную черту — через финансы проявляется реальная забота о территории. Для того чтобы вышеизложенные источники заработали в реальности необходимо формирование нормативно-правовой базы, что является заботой соответствующих органов государственной и местной власти.
Важным механизмом инвестиционного развития отрасли является расширение создания товариществ собственников жилья. Товарищество собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из наиболее приемлемых способов защиты прав собственников жилья. При этом появляется возможность влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг, а также создавать условия для привлечения дополнительных источников финансирования содержания, ремонта, обслуживания и реконструкции жилищного фонда. Кроме того, собственники приватизированных квартир получают реальную возможность самостоятельно решать вопросы технического обслуживания и эксплуатации своей собственности, а, следовательно, и порядок расходования личных средств, уплачиваемых ими за управление и эксплуатацию зданий. Наниматели, проживающие в квартирах, которые остаются в муниципальной собственности, также получают больше возможностей влиять на ситуацию и пользоваться результатами более эффективного использования средств. Члены товариществ прямо заинтересованы в установке приборов учета потребляемых коммунальных услуг (тепло, вода), так как зачастую их реальный объем потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого проживающими. Кроме того, комплекс ресурсосберегающих мероприятий, проводимый товариществами, позволяет значительно уменьшить общий объем потребления предоставляемых ресурсов путем недопущения неоправданных утечек воды и тепла. Население привыкает экономно относиться к предоставляемым услугам, реально прослеживая связь между своими затратами и прямым расходованием этих услуг. В связи с этим необходимо предусмотреть комплекс мер реальной поддержки ТСЖ, выделение средств на ремонт зданий переходящих в собственность ТСЖ и поддержку их коммерческой деятельности. |
| |
|
|
