|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (39), 2011 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Ушанова Н. А.
доцент кафедры экономики и управления строительством Самарского государственного архитектурно-строительного университета,
кандидат экономических наук
Киселева Л. Т.
доцент кафедры экономики и менеджмента в строительстве
Самарского государственного архитектурно-строительного университета
| |
| | | | | В статье рассматриваются особенности механизма предоставления субсидий на приобретение жилья и решения жилищной проблемы в крупном городе. Выработаны критерии для стандартизированного подхода к определению стоимости социального жилья | | Ключевые слова: социальное жилье, жилищная проблема, государственное субсидирование, рынок жилья | | УДК 365.24; ББК 65.315.441.2 |
К социальному жилью относится жилье, соответствующее установленным государством федеральным жилищным стандартам, предоставляемое на условиях найма гражданам, признанным в установленном государством порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Жилищный кодекс Российской Федерации применяет термин «жилищный фонд социального использования», владельцами которого могут быть только государство и город. Жилые помещения из указанного фонда предоставляются гражданам на основании бессрочного договора социального найма жилых помещений.
Сегодня следует учитывать, что действующее жилищное законодательство узко трактует понятие социального жилья и делает задачи государства по обеспечению реализации гражданами своих жилищных прав весьма сложными и практически невыполнимыми.
Ответственность за решение жилищных проблем крупного города для наиболее многочисленной категории граждан, нуждающихся в помощи со стороны государства — малоимущих граждан в настоящее время возложена исключительно на органы местного самоуправления, которые должны предоставлять жилье из городских жилищных фондов, то есть городских жилищных фондов социального использования.
Городские жилищные фонды социального использования должны формироваться за счет следующих источников:
– средств федерального и городских бюджетов, предоставляемых на условиях софинансирования;
– предоставления государственных гарантий, бюджетных кредитов и налоговых льгот;
– прямого финансирования из средств городских бюджетов (за счет доходов от платы за социальный наем, доходов по единому налогу на недвижимое имущество физических лиц, городских заимствований и т.д.);
– предоставления бесплатных или по сниженным ценам земельных участков во внешней или внутренней зонах города, оснащенных коммунальной инфраструктурой;
– внебюджетных источников финансирования, программ строительства социального жилья для крупного города.
Государство и органы городского управления, выступая в качестве соинвесторов и заказчиков строительства социального жилья, вправе устанавливать и регулировать цены, добиваясь от проектных и подрядных строительных организаций снижения себестоимости жилья. Такое регулирование будет не административным вмешательством в рыночные отношения, а экономическим рычагом, оказывающим позитивное влияние на поведение профессиональных участников, действующих в коммерческих сегментах рынка жилья крупного города.
Важно отметить, что одной из насущных проблем обеспечения условий функционирования системы государственного субсидирования стала оптимизация системы финансовой поддержки населения городов в обеспечении жильем. К числу задач, решение которых необходимо для достижения указанной цели, относится совершенствование механизма государственной поддержки граждан за счет средств федерального и городского бюджетов [5].
Реализуемые в настоящее время программы федеральной и городской помощи отдельным категориям граждан в решении жилищной проблемы существенно отличаются друг от друга, поскольку содержат различные механизмы их реализации (путем предоставления безвозмездных субсидий, беспроцентных возвратных ссуд и др.).
Большое значение приобретает методически правильная проработка форм и способов доведения средств субсидии до ее получателей. Целесообразно также выработать стандартизированный подход к предоставлению гражданам субсидий на цели улучшения жилищных условий. Цели такого подхода — добиться максимально эффективного использования средств, устранить возможные риски неэффективного распределения субсидий или нецелевого использования, замораживания в незавершенном строительстве, необоснованного завышения или занижения в расчете на конкретного получателя.
Известно, что при обеспечении условий функционирования системы государственного субсидирования предоставления жилья (ГСПЖ) наиболее важным является поддержка конечного потребителя жилья. Она осуществляется путем предоставления целевых субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий (на оплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита или снижения процентной ставки). Вопрос о целевом назначении субсидий — первоначальный взнос или процентная ставка — требует детального анализа. Субсидия сегодня позволяет увеличить платежеспособность граждан, уменьшая сумму необходимого кредита и, соответственно, размер ежемесячных платежей.
При этом субсидия носит целевой и адресный характер, механизм ее предоставления позволяет осуществлять контроль над использованием бюджетных средств. Субсидия предоставляет гражданам возможность выбора типа и качества готового жилья, предлагаемого в крупном городе. Такая система субсидирования дает возможность разграничить и взаимно увязать бюджетную и рыночную сферы городского хозяйства [2].
При разработке бюджетной политики в области оказания помощи отдельным категориям граждан при обеспечении их жильем необходимо руководствоваться рядом принципиальных положений, определяющих особенности механизма предоставления субсидий на цели приобретения жилья и решения жилищной проблемы в крупном городе.
Схему субсидирования граждан целесообразно строить, учитывая следующие основные принципы:
– единый подход к определению размера субсидии;
– единый порядок предоставления субсидий для всех категорий граждан, имеющих право на получение субсидии в соответствии с законодательством;
– добровольность участия граждан в федеральной или городской социальной программе обеспечения жильем с использованием средств субсидий;
– прозрачность движения инвестируемых в строительство жилья средств, четкая и простая система отчетности. Схема предоставления субсидий должна обеспечивать полную контролируемость инвестируемых средств, соответствие направлений расходования средств субсидий целевым установкам программ помощи гражданам в обеспечении жильем, исключение нецелевого использования средств;
– эффективное расходование средств, предназначенных на субсидии. Методы расчета размера субсидий, определение категорий граждан, имеющих право на получение субсидии, должны обеспечивать объективное обоснование суммы средств, необходимых для субсидирования при решении жилищной проблемы крупного города. Механизм доведения средств до конкретных граждан следует строить, исходя из задачи обеспечения их наиболее эффективного использования, а также с учетом существующей системы управления рынком жилья крупного города;
– должна обеспечиваться свобода граждан в выборе типа, качества и местоположения нового жилья. Этот принцип субсидирования обеспечивает права граждан в выборе наиболее приемлемого для них вида и типа жилья, его местонахождения и преодолевает ограниченность некоторых программ, допускающих навязывание гражданам жилья в определенных домах, регионах и т.п.;
– целевой характер использования субсидий на приобретение готового жилья на первичном или вторичном рынках жилья крупного города;
– средства субсидий не должны быть направлены на новое жилищное строительство, дострой незавершенного строительства, модернизацию или капитальный ремонт существующих жилых объектов, взносы в долевое участие в строительство и любые другие цели, не связанные с приобретением готового жилья в крупном городе. Реализация данного принципа позволит защитить интересы граждан, снять риск недостроя жилого дома и замораживания средств субсидий в незавершенных строительных объектах;
– должно обеспечиваться софинансирование приобретения жилья с использованием средств субсидий. Это требование означает создание условий для привлечения дополнительных источников средств (накоплений граждан, ипотечных кредитов банка и других, доступных для участника программы инвестиционных средств). Это позволит гражданину приобрести жилье большей стоимости, чем это было бы возможно за счет использования только средств субсидии;
– должны быть установлены четкие критерии выделения категорий граждан, имеющих право на бюджетные субсидии на приобретение жилья;
– важно обеспечить простоту и доступность для понимания гражданами порядка предоставления субсидий;
– важно не допустить неоднократное получение субсидии одними и теми же гражданами (кроме пострадавших от чрезвычайных ситуаций);
– гласность и открытость информации об условиях предоставления субсидий на цели приобретения жилья. Сведения о городских социальных программах, обеспечивающих решение жилищной проблемы крупного города должны широко освещаться средствами массовой информации, быть доступными для граждан;
– организационное обеспечение возможности участия в программе субсидирования отдельных категорий социально уязвимых граждан (пенсионеров, инвалидов, многодетных семей, матерей-одиночек и т.п.), имеющих право на субсидию в соответствии с действующим законодательством. Порядком предоставления субсидий важно предусмотреть формы помощи таким категориям граждан при поиске и оформлении жилья, при переезде и т.д.
Механизм субсидирования предоставления жилья при решении жилищной проблемы крупного города должен решать следующие основные вопросы:
– кто является получателем средств субсидий;
– как обеспечить и проконтролировать их целевое использование;
– как обеспечить их наиболее эффективное расходование.
При определении категорий граждан, имеющих право на безвозмездные субсидии для приобретения жилья в крупном городе, следует учитывать ряд критериев:
– государственная значимость профессиональных функций, выполняемых гражданами, не обеспеченными жильем в соответствии с установленными нормами (этот список должен быть ограничен);
– проживание в неблагоприятных для жизни районах России;
– потеря жилья в результате чрезвычайных обстоятельств, политических событий, войн и т.п.;
– низкий уровень доходов граждан, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем;
– отдельные категории молодых семей (малодоходные, среднедоходные семьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий; семьи с одним, двумя детьми, многодетные семьи и т.п.), учитывая остроту демографической проблемы для нашей страны.
В общем виде схема предоставления субсидий на цели приобретения жилья в крупном городе может быть реализована путем применения механизма доведения субсидий до их получателей с помощью сертификатов. Сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина на получение безвозмездной субсидии для приобретения жилья. Сертификат не является ценной бумагой, не подлежит обращению на рынке ценных бумаг, не может быть отчужден в пользу третьих лиц [3].
Стандартизированный подход к предоставлению безвозмездных субсидий предполагает также установление единого порядка определения стоимости социального жилья, учитываемой при определении размера безвозмездных субсидий различным категориям граждан с точки зрения выбора путей наиболее эффективного использования средств федерального и городского бюджетов.
Вырабатывая стандартизированный подход к определению стоимости социального жилья, принимаемой в основу расчетов, необходимо исходить из следующих принципов:
– включение возможно большего числа граждан, имеющих право на субсидии, в процесс получения субсидий на цели приобретения жилья;
– экономное и рациональное расходование средств бюджета на эти цели;
– простота и доступность для понимания расчета субсидии как для органов, предоставляющих субсидии, так и для граждан;
– предоставление возможности приобретения жилья нормального качества в большинстве крупных городов России.
Важно также понимать, что учитывая ограниченные возможности федерального и городского бюджетов сегодня зачастую необходимо разработать максимально эффективные способы использования средств и механизмы привлечения внебюджетных ресурсов, включая механизм частно-государственного партнерства.
Система частно-государственного партнерства требует создания более эффективного механизма управления социальными жилищными программами по сравнению с механизмом управления органами публичной власти.
Весьма эффективным способом, стимулирующим активизацию строительства социального жилья, является налоговое регулирование. Об этом свидетельствует опыт зарубежных стран, в частности опыт США и Западной Европы, где широкое распространение получил механизм предоставления налоговых освобождений.
Налоговые освобождения должны выделяться из федерального бюджета бюджетам городов для последующего распределения их среди застройщиков (строительных предприятий), участвующих в городских целевых программах строительства социального жилья. В свою очередь, застройщики вправе продать такие налоговые освобождения банкам, осуществляющим инвестирование собственных средств и средств вкладчиков в строительство социального жилья. Такой подход к обеспечению функционирования системы ГСПЖ позволит государству и городскому хозяйству стимулировать строительство социального доступного жилья без существенных денежных вложений из бюджета, а также переложить на банки контроль выполнения социальных обязательств со стороны строительных предприятий — участников рынка жилья крупного города.
С увеличением инвестиционных возможностей городских бюджетов, доля прямых вложений средств федерального бюджета, направляемых на создание фонда социального жилья для крупного города, будет уменьшаться.
Целесообразно также постепенно осуществлять передачу социальным домовладельцам государственного и городского жилищного фонда социального использования. В свою очередь, формой государственной поддержки граждан, проживающих в социальном жилье, построенном частными строительными предприятиями, должна стать компенсация им части затрат на проживание [1].
Большую роль в создании благоприятных условий для функционирования системы государственного субсидирования предоставления жилья может сыграть политика стимулирования строительства жилья предприятиями крупного города и предоставления его сотрудникам на условиях социального найма. Заинтересованность в строительстве и содержании такого жилья со стороны собственников диктуется необходимостью привлечения трудовых ресурсов на предприятия крупного города, результаты деятельности которых являются для них основным источником прибыли, а со стороны государства и города — стимулируется при помощи налоговых преференций для социально-ответственного бизнеса.
Также в современных экономических условиях для обеспечения социальным жильем нуждающихся граждан крупного города может использоваться жилищный фонд коммерческого использования. Это происходит в тех случаях, когда сложившиеся экономические условия делают не выгодным создание фондов социального жилья. При этом государство и органы городского управления рынком жилья крупного города предоставляет нуждающимся гражданам субсидии, покрывающие часть оплаты за наем помещений в жилищном фонде коммерческого использования.
Сегодня для рационализации использования средств федерального и городского бюджетов необходимо установить дифференцированный порядок предоставления социального жилья. Например, социальное жилье, предоставляемое определенным категориям граждан, установленным в законе (например, инвалиды, граждане, страдающие тяжелыми заболеваниями, пенсионеры и т.п.), должно предоставляться бессрочно. Необходимость таких решений подтверждают результаты реализации городской социальной программы «Ветераны Самары».
Рассмотрим теперь основные направления повышения эффективности реализации механизма создания социального жилья города Самара.
Прежде всего, необходимо уделить внимание возможностям обеспечения саморегулирования в строительстве и на рынке жилья города Самара.
Для осуществления профессиональной деятельности участники строительного рынка и рынка жилья города Самара (застройщики, изыскатели, проектировщики, подрядчики, а также организации, управляющие недвижимостью) должны будут стать членами соответствующей саморегулируемой организации [4].
Саморегулируемые организации (СО) будут разрабатывать и устанавливать правила и стандарты профессиональной деятельности, а также осуществлять контроль над их соблюдением. Поскольку СО несет репутационную ответственность, она заинтересована в проведении более тщательной (по сравнению с процедурой получения лицензий в государственных органах) проверкой участников строительного рынка и рынка жилья города Самары, претендующих на вступление в ее члены, тем самым, устанавливая барьер для недобросовестных участников рынка.
Кроме того, СО будут нести ответственность за деятельность своих членов посредством осуществления выплат из компенсационного фонда СО, формируемого за счет взносов членов СО, а также механизмов страхования членов СО.
Важно также понимать, что в результате внедрения в практику института саморегулирования государство и городское хозяйство получат ответственного партнера в лице СО. Вместе с тем, лицензирование строительной сферы на переходный период должно быть сохранено. Необходимо также законодательно обеспечить механизм саморегулирования на строительном рынка и рынке жилья Самары, внеся соответствующие изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации и города Самары.
Следующим направлением повышения эффективности реализации механизма создания социального жилья Самары является совершенствование технического регулирования и надзора на рынке жилья данного крупного города.
Система формирования и контроля нормативных требований к объектам, материалам и технологиям в жилищном строительстве должна постоянно совершенствоваться на основе законодательства о техническом регулировании, а также в соответствии с изменением мировых тенденций в отношении обеспечения уровня комфортности жилья.
Техническое регулирование в строительстве должно способствовать решению стоящих перед строительством задач и, в соответствии с общими целями технического регулирования, обеспечить следующие важные результаты, необходимые для решения жилищной проблемы города Самары:
– безопасность строительной продукции, процессов ее создания, эксплуатации и сноса для жизни и здоровья людей, имущества и окружающей среды;
– соответствие строительной продукции своему назначению и создание благоприятных условий жизнедеятельности пользователей строительной продукции и иных лиц;
– защиту строительной продукции и людей от неблагоприятных воздействий в расчетных условиях эксплуатации с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и антропогенного характера;
– надежность и качество строительных конструкций и оснований, систем инженерного оборудования, зданий и сооружений;
– защиту окружающей среды от неблагоприятных воздействий зданий и сооружений, рациональное использование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов;
– создание условий для научно-технического прогресса в области производства и эксплуатации продукции строительства;
– повышение конкурентоспособности строительной продукции, работ и услуг;
– сопоставимость результатов исследований, испытаний и измерений;
– взаимозаменяемость строительной продукции;
– взаимопонимание при осуществлении всех видов строительной деятельности и устранение технических барьеров в международном сотрудничестве.
На первом этапе данного направления повышения эффективности реализации механизма создания социального жилья города Самары должен быть разработан основной комплект технических регламентов. Такие регламенты должны содержать общие требования по обеспечению безопасности объектов жилищного строительства в городе, строительных материалов, включая требования по обеспечению безопасности объектов, строящихся в сейсмоопасных зонах и зонах паводков, а также процессов, работ и услуг по строительству и эксплуатации зданий и сооружений. Кроме того, на первом этапе реализации должны быть подготовлены и приняты основные технические регламенты в области градостроительного проектирования в городе Самара. В основу указанных регламентов должны быть положены национальные стандарты и своды правил (СНиПы, СаНПиНы, ВСН, ТСК и т.д.).
Этот процесс требует упорядочения системы оценки соответствия жилых зданий, строительных материалов, а также процессов, работ и услуг по строительству и эксплуатации зданий и сооружений, установленным требованиям на базе единых организационно-методических принципов, а также повышения эффективности такого контроля. Для этого в Самаре необходимо создание единой городской службы надзора за производством строительных материалов, инженерными изысканиями, архитектурным проектированием, строительством и эксплуатацией зданий и сооружений.
В современных экономических условиях важным направлением повышения эффективности реализации механизма создания социального жилья в Самаре становится развитие системы страхования в строительстве и на рынке жилья города.
Важным инфраструктурным элементом, обеспечивающим функционирование жилищного рынка Самары, направленным на обеспечение защиты прав его участников и решение жилищной проблемы города, является механизм страхования.
Сегодня должны быть введены следующие виды страхования в области строительного рынка и рынка жилья Самары:
– обязательное страхование гражданской ответственности профессиональных участников инвестиционно-строительной деятельности (должно стать неотъемлемым элементом механизма создания социального жилья города Самары, направленным на защиту потребителей услуг рынка жилья. Оно позволит не только реально защитить имущественные интересы граждан и юридических лиц, но и будет экономически стимулировать меры по повышению уровня безопасности при производстве работ.);
– страхование ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по договору (направлено на защиту участников жилищно-строительных отношений, в частности на защиту прав граждан-участников долевого строительства);
– добровольное страхование жилья его владельцами (Оно гарантирует компенсацию ущерба и позволяет снять нагрузку с бюджета, направляемую на помощь гражданам. При этом страхование городского жилья Самары, предоставляемого в качестве социального жилья, должно стать обязательным);
– обязательное страхование гражданской ответственности владельцев недвижимости (ответственности по возмещению вреда, причиненного жизни, здоровью и/или имуществу других лиц (физических и/или юридических) в результате эксплуатации (использования) жилья).
Для повышения эффективности реализации механизма создания социального жилья целесообразно учредить в Самаре Городскую жилищную корпорацию (ГЖК).
В целях организации софинансирования и координации городских социальных программ, связанных с решением жилищной проблемы города, важно создать ГЖК как новый институт в форме некоммерческой организации, осуществляющей свою деятельность, в том числе и в Самарской области.
Администрация города Самары может осуществлять контроль ее деятельности через Наблюдательный совет, в состав которого кроме представителей органов власти, в частности, органа исполнительной власти, ответственного за решение жилищной проблемы, входят представители общественных профессиональных объединений участников строительного рынка и рынка жилья города, а также представители бизнеса.
Основными параметрами, контролируемыми Наблюдательным советом, являются цены на социальное доступное жилье, а также правильность предоставления этого жилья нуждающимся гражданам.
ГЖК аккумулирует средства городского бюджета, а также частных инвесторов и кредиторов социального (доступного) жилья, выступает заказчиком проектов комплексного развития районов города, предусматривающих строительство жилья социального использования, либо передает часть своих средств в строительные предприятия города, участвующие в реализации целевых социальных программ.
Средства ГЖК используются для освобождения города от ветхого и аварийного жилья и переселения из него граждан, строительства инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры, а также на цели профессиональной адаптации граждан, проживающих в Самаре.
ГЖК выступает также заказчиком основных строительных материалов, приобретаемых для строительства социального (доступного) жилья в городе Самара.
Кроме того, ГЖК через свои областные и районные отделения оказывают содействие тем категориям граждан, которые нуждаются в социальной защите и социальной поддержке в целом по Самарской области.
По мере развития фонда социального жилья и расширения состава его участников, соответственно должны расширяться функции Городской жилищной корпорации. К ним, в частности, будут относиться осуществление взаимодействия с социальными домовладельцами путем их финансовой поддержки и контроля соблюдения ими жилищных стандартов, и целевого расходования средств, предоставляемых ГЖК. В случае выявления нарушений ГЖК должны будут иметь право приостановить финансирование, поставить вопрос о смене руководства социального домовладельца и т.д.
ГЖК должно также поощрять успешную деятельность социальных домовладельцев в городе Самара, обращаясь в Администрацию города с вопросом о выделении инновационных и поощрительных грантов за внедрение лучших достижений в деятельности этих организаций, осуществление информационной и методической помощи социальным домовладельцам.
Также в современных экономических условиях ГЖК должен выполнять следующие необходимые для развития рынка жилья города Самара функции:
– участие в содействии созданию организованного вторичного рынка ценных бумаг, связанных с осуществлением программ жилищно-ипотечного кредитования;
– участие в содействии секьюритизации и выпуску ценных бумаг, связанных с осуществлением программ жилищно-ипотечного кредитования;
– участие в программах по государственной поддержке тех категорий граждан, которые определены государством, как приоритетные в рамках осуществления своей региональной социальной политики;
– стимулирование жилищного строительства в городе Самара посредством рефинансирования кредитов, выдаваемых на стадии строительства, и их последующей секьюритизации;
– участие в создании и совершенствовании стандартов деятельности профессиональных участников строительного рынка и рынка жилья. В частности ГЖК здесь должно обеспечивать стандартизацию процедур выдачи, сопровождения и рефинансирования кредитов на стадии строительства и ипотечных кредитов под залог земли, включающих типовые соглашения, а также регулировать и уточнять требования ко всем участникам указанных рынков, в том числе индивидуальных застройщиков и некоммерческие объединения граждан.
Последним направлением повышения эффективности реализации механизма создания социального жилья должно стать учреждение Фонда содействия реформированию ЖКХ города (Фонда).
В своей деятельности Фонд будет осуществлять следующие функции:
– рассмотрение представленных заявок на софинансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда города (заявка);
– принятие решений о соответствии заявки требованиям, установленным законами города Самара в области решения жилищной проблемы;
– осуществление софинансирования реализации заявок;
– оказание методологической поддержки при подготовке заявок;
– осуществление мониторинга реализации предусмотренных в рамках заявок мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства города.
Необходим контроль эффективности использования средств Фонда на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда в городе Самара. Для этого должно быть предусмотрено осуществление Фондом мониторинга реализации городских социальных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и городских социальных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. В отношении этих программ может приниматься решение об оказании финансовой поддержки за счет средств Фонда.
Порядок расходования средств, направленных на решение жилищной проблемы должен определяться соответствующими городскими программами, исходя из необходимости, обеспечить максимально эффективное использование всех привлеченных инвестиционных ресурсов. Действие Фонда должно быть предусмотрено до полного выполнения своих функций в области совершенствования городского жилищно-коммунального хозяйства. |
| |
|
|
