|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (38), 2011 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Неучева М. Ю.
доцент кафедры экономической теории и экономической политики Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (г. Уфа),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье проанализирован положительный и отрицательный опыт формирования и функционирования свободных экономических зон в различных социально-экономических системах. Рассмотрены особенности функционирования отечественных особых экономических зон в условиях транзитивной и рыночной экономики | | Ключевые слова: особые экономические зоны, налоговые преференции, внешнеэкономическая деятельность, привлечение инвестиций |
В современных условиях хозяйствования многими странами практикуется установление государством на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов. Зоны с подобными режимами хозяйствования (беспошлинные таможенные территории, промышленно-торговые, технико-внедренческие зоны и т.п.) объединяет беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров, определенная обособленность в хозяйственном, торговом, валютно-финансовом отношениях от остальной территории принимающей страны, активное взаимодействие с иностранным капиталом, а также тесная связь с мировым рынком. Подобный системный механизм применяется также для решения таких региональных и макроэкономических проблем, которые или не вписываются в общий порядок, или по своей сути требуют установления специфического организационно-правового пространства, например, формирование территориальных «точек роста» в виде технопарков экспортной ориентации, особых экономических зон, свободных таможенных зон.
Необходимо отметить, что до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной литературе не утвердилась единая трактовка понятия «свободная экономическая зона». В самой общей форме свободную экономическую зону принято определять как обладающий выгодным экономико-географическим положением регион или часть страны, где устанавливается беспошлинный или льготный экспортно-импортный режим и достигается его некоторая торговая и валютно-финансовая обособленность от остальных регионов страны [1, 44–46].
Сегодня наибольшее распространение в международной экономической практике получила трактовка свободных экономических зон как территорий, на которых благодаря введению беспошлинного режима, а также помощи других экономических и организационных регуляторов стимулируется внешнеэкономическая деятельность с привлечением иностранных инвестиций. В соответствии с Киотской конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур, в международно-правовой практике «свободная зона» означает часть территории государства, где любые ввезенные товары обычно рассматриваются в части касающейся импортных пошлин и налогов, как находящиеся вне пределов таможенной территории и не являющиеся предметом обычного таможенного контроля [2].
На территории РФ свободные экономические зоны (СЭЗ) начали образовываться в конце 80-х годов ХХ века, еще во времена СССР. В декабре 1989 г. правительством СССР было принято постановление о создании специальных экономических зон в городах Находка и Выборг. Верховный Совет РСФСР постановлением от 13 сентября 1990 г. «О создании зон свободного предпринимательства» утвердил предложения с мест об организации СЭЗ «Кузбасс» на территории Кемеровской области и СЭЗ «Ева» в Еврейской автономной области. Чуть позже постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1990 г. в Приморском крае была создана свободная экономическая зона «Находка» [3, 303–305].
Формирование законодательной базы по свободным экономическим зонам было связано с законом СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных республик» (апрель 1990 г.) и Указом Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР» (октябрь 1990 г.). Данные документы сформулировали концепции и цели создания свободных экономических зон, определили допускаемые виды деятельности в этих зонах, обосновали планируемую специализацию зон. Основной целью создания свободных экономических зон в тот период была активизация внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций путем создания совместных предприятий в свободных экономических зонах.
Свободные экономические зоны в плановой экономике рассматривались как вспомогательный институт государственной экономической политики, способ стимулирования межгосударственных экономических отношений СССР. Налоговые льготы предусматривались только в отношении предприятий с иностранными инвестициями, а система регулирования этих льгот относилась к компетенции Союза ССР.
Однако союзная программа по созданию СЭЗ не была реализована по ряду причин, к главным из которых, по нашему мнению, следует отнести:
— несовместимость концепции свободных экономических зон с действовавшим общенациональным механизмом хозяйствования,
— отсутствие средств, предназначенных для создания инфраструктуры этих зон,
— неразрешенность огромного количества технологических проблем функционирования этих зон,
— пассивное отношение потенциальных инвесторов к данной программе.
Следует отметить, что в СССР СЭЗ не представляли большого интереса ни для потенциальных иностранных инвесторов в связи с ограниченностью возможностей освоения российского рынка через механизмы этих зон. То же касается и отечественных предприятий в связи с отсутствием как эффективных стимулов для образования предприятий в этих зонах, так и возможностей по реализации эффективных проектов.
Началом нового этапа становления свободных экономических зон на территории России считается учреждение Верховным Советом РСФСР в июле-сентябре 1990 г. ряда свободных зон [4].
Компоненты статусов СЭЗ в период 1990–1991 гг. складывались из норм, провозглашающих принцип льготного налогового и таможенного режима зоны, принцип упрощенного порядка осуществления экспортно-импортных операций и закрепляющих общее положение об упрощенном порядке создания советских, иностранных и совместных предприятий на территориях, признанных свободными экономическими зонами. Однако хозяйственно-правовые режимы вышеперечисленных СЭЗ существенно различались между собой, что дает нам возможность классифицировать их следующим образом.
К первой группе СЭЗ относились экономические зоны, на правовой режим которых распространялось действие п.2 постановления ВС РСФСР от 24 октября 1990 г. (по Находке). Это зоны, созданные распоряжением Председателя ВС РСФСР в мае 1991 г. в городах Ленинграде, Выборге и Зеленограде [5].
Вторую группу составили экономические зоны, в которых имущественные права советских и иностранных юридических лиц и граждан определялись по модели, установленной для СЭЗ «Сахалин». Правила этого постановления были распространены на СЭЗ, созданные позднее первой группы, — распоряжениями Председателя ВС РСФСР от 3 июня 1991 г. в Кемеровской, Еврейской автономной и Калининградской областях.
Таким образом, правовые модели СЭЗ на Сахалине и в Приморском крае в районе Находки, были приняты за основу при формировании статусов всех других СЭЗ, созданных в 1990-1991 гг.
Следующий этап функционирования СЭЗ в России начался с 1992 г. В этот период впервые появляются развернутые нормативные акты о свободных экономических зонах, в которых излагаются не только принципы и отсылочные нормы, но осуществляется обстоятельное, комплексное правовое регулирование режимов этих территорий.
Помимо зон экономического профиля (либо политико-экономического) в практике РФ объявлено и о создании таких видов (пока единичных), как научно-производственные территориальные комплексы и эколого-экономические зоны. В соответствии с указом президента РФ от 21 июня 1994 г. и постановлением правительства РФ от 12 декабря 1995 г., «в целях развития наукоемких производств, содействия конверсии и привлечения иностранных инвестиций» предусмотрено создание территориального научно-производственного комплекса «Технополис Заречный». Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 12 октября 1992 г. было объявлено об образовании эколого-экономической зоны «Горный Алтай«.
Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.
Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по последствиям их деятельности.
Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.
Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 15 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра [6, 53–54].
К лету 2005 г. в Российской Федерации действовали 24 специальные экономические зоны, функционировавшие на основании постоянно меняющихся подзаконных актов [7]. В настоящее время можно с уверенностью утверждать, что с 2005 г. начался принципиально новый этап проекта по развитию особых экономических зон на территории России. Его начало связано, прежде всего, с принятием двух базовых законодательных актов — Федерального закона от 22.07.05 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и Федерального закона от 22.07.05 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Этими законами заложена единая правовая основа создания и функционирования ОЭЗ на территории России, сформулированы новые принципы отношений власти и бизнеса на территории таких зон. Все ранее созданные ОЭЗ прекратили свое существование с момента введения в действие Федерального закона № 116-ФЗ, за исключением двух — в Калининградской и Магаданской областях.
Правительством Российской Федерации были предложены три стратегии по созданию ОЭЗ: краткосрочная (до 2008 г.), среднесрочная (до 2010 г.) и долгосрочная (до 2012 г.). Были разработаны подробные планы по их реализации: определены планируемые объемы инвестиций, число привлекаемых резидентов, количество создаваемых рабочих мест, установлены сроки проектирования и строительства объектов, указаны примерные объемы и сроки финансирования [8].
Формирование ОЭЗ нового типа предполагается, в первую очередь, в районах, перспективных с точки зрения развития внешнеэкономических связей и наращивания экспортного потенциала, в том числе и на отдельных участках территорий упраздненных «суперзон», отвечающих названным критериям ОЭЗ.
В соответствии с ФЗ № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» к основным целям создания особых экономических зон относится развитие:
● обрабатывающих отраслей экономики;
● высокотехнологичных отраслей производства новых видов продукции;
● транспортной инфраструктуры;
● туризма и санаторно-курортной сферы.
Федеральный Закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» устанавливает особый режим ведения бизнеса на территории, в связи с чем выстраивается система льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих деньги в развитие особых экономических зон:
— во-первых, это особый административный режим (действует, принцип «одного окна» при регистрации предприятия в зоне);
— во-вторых, особый налоговый режим — комплекс налоговых льгот, касающийся особого порядка исчисления и уплаты налогов, а также пониженных налоговых ставок.
В настоящее время в России действуют особые экономические зоны трех типов: две ОЭЗ промышленно-производственного типа — в Липецкой области и Республике Татарстан; четыре ОЭЗ технико-внедренческого типа — в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге и Томске; семь туристско-рекреационных особых экономических зон — в Алтайском, и Ставропольском краях, Калининградской и Иркутской областях, в Республике Алтай и Республике Бурятия.
По итогам завершившегося в Минэкономразвития России 2 июня 2008 г. конкурса по отбору заявок на создание портовых особых экономических зон планируется создание 2 аэропортовых ОЭЗ — в Красноярске и Ульяновске, а также 1 морская портовая зона — на территории порта Советская Гавань (Хабаровский край) [8].
Необходимо отметить, что досрочное прекращение существования особой экономической зоны любого вида допускается только в случае, если:
1) это вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
2) в течение трех лет с момента создания особой экономической зоны не заключено ни одного соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой особой экономической зоне либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты;
3) в течение трех лет подряд в особой экономической зоне ее резидентами не осуществляется промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-рекреационная деятельность или деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта.
В соответствии с данной нормой процесс создания особых экономических зон в Российской Федерации прервался закрытием первой из них: ОЭЗ туристко-рекреационного типа на территории Краснодарского края решением премьер-министра Владимира Путина в сентябре 2010 г. прекратила свое существование. Туристическая ОЭЗ на Черноморском побережье Краснодарского края победила на конкурсе, проведенном Минэкономразвития в 2006 году. Однако в дальнейшем она не сумела соответствовать правилам работы ОЭЗ. За три года существования в ОЭЗ в Новой Анапе не было заключено инвестиционных соглашений.
Планируется, что развитие ОЭЗ всех четырех типов (технико-внедренческих, промышленно-производственных, портовых и туристско-рекреационных) позволит решать ряд насущных задач российской экономики:
— создание условий для развития инновационной инфраструктуры, обеспечивающей использование результатов научных исследований и разработок при ограниченном привлечении государственных средств;
— применение механизмов и стимулов развития инновационных организаций, работающих в области коммерциализации технологий;
— подготовка менеджеров для инновационной деятельности в научно-технической и промышленной сферах;
— привлечение в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений;
— повышение конкурентоспособности продукции и технического уровня производства, замещения импортной продукции продукцией отечественного производства;
— стимулирование научно-технических новаций, развитие социально значимых и экспортно-ориентированных производств;
— повышение эффективности промышленных организаций на основе новых технологий и освоения производства наукоемкой продукции; улучшение технической оснащенности организаций;
— расширение информационных услуг, разработка новых технологий производства продукции;
— повышение конкурентоспособности туристской и другой деятельности в сфере туризма;
— развитие деятельности по использованию природных лечебных ресурсов. [9, 47]
Необходимо отметить серьезное отличие сегодняшних особых экономических зон от свободных экономических зон, создаваемых в России в 90-е годы прошлого века. Тогдашние попытки создания СЭЗ закончились неудачей. На наш взгляд, это во многом предопределил именно тот факт, что не была сформирована хорошая нормативно-правовая база. Кроме того, СЭЗ были территориями, на которых действовал только определенный перечень налоговых и таможенных льгот для предпринимателей, осуществляющих на них свою деятельность. За счет этих льгот экономились большие средства, которые компании должны были направлять на развитие производства. Но контролировался данный процесс крайне слабо, потому СЭЗ часто сравнивали с оффшорами, прокачивающими деньги для иных целей. В особых экономических зонах льготы тоже действуют, но это не главное. Во-первых, главный упор делается на инфраструктуру. Во-вторых, компании — участники ОЭЗ регистрируются только в данном муниципальном образовании и нигде больше, без каких-либо филиалов и «дочек». Понесенные ими затраты отождествляются с созданием реального производства — завода, цеха или лаборатории. Во-вторых, ОЭЗ сегодня — это, прежде всего, государственно-частное партнерство. Оно заключается в совместном вложении средств бюджета и частных инвестиций в развитие той или иной территории.
Концепция формирования особых экономических зон в Российской Федерации существенно отличается от принципа действия мировых свободных экономических зон. В международной практике ОЭЗ — элемент политики транснациональных корпораций, который позволяет существенно повысить прибыль, снизить издержки. Действуя в разных частях света, они имеют возможность размещать различные элементы производственной деятельности компаний там, где это наиболее выгодно: разработку в США, Европе, Сингапуре, производство в Китае и Индонезии. В России же действует утилитарный подход — резидент зоны как юридическое лицо должен быть зарегистрирован в ОЭЗ, не иметь филиалов и представительств за пределами данной ОЭЗ. То есть в стране создаются условия для вхождения наших компаний в инновационный бизнес, осуществляется поддержка тех предприятий, у которых имеются уникальные разработки, но не хватает ресурсов для самостоятельного развития новых направлений инновационной деятельности. Для этого и используют льготы, предоставляемые в рамках ОЭЗ.
Особые экономические зоны практически никогда не развиваются в строгом соответствии с первоначальным планом и теми задачами, которые ставились при их создании. Неопределенность и непредсказуемость результатов, многовариантность развития, присущие всем инновационным экономическим проектам, в данном случае особенно высоки. К основным факторам вариативности и непредсказуемости относится сложный механизм взаимодействия особой зоны с окружающей средой — другими регионами страны, органами власти, национальными и зарубежными инвесторами, мировым рынком и так далее.
Кроме того, залогом успеха особой экономической зоны является не столько детально разработанная стратегическая программа ее деятельности, сколько гибкое и адекватное управление зоной на последующих этапах ее развития, осуществляемое специальными органами, а также налаженное взаимодействие и взаимопонимание государства и частного бизнеса.
Если сравнить особенности функционирования особых (свободных) экономических зон в странах с различными типами экономического устройства, то мировой опыт свидетельствует о том, что функции, присущие разным типам ОЭЗ и СЭЗ существенно дифференцированы в зависимости от уровня развития страны. В настоящее время в промышленно развитых странах ОЭЗ представлены всеми типами зон, однако наибольшее развитие в функциональном отношении получили зоны свободной торговли и технико-внедренческие зоны, тогда как в развивающихся и странах с переходной экономикой — экспортно-производственные зоны.
В развивающихся странах и странах с переходной экономикой главными задачами, которые призваны выполнять ОЭЗ, являются:
— обеспечение экономического роста страны,
— достижение новой, более высокой степени индустриализации ее экономики,
— включение страны в мировое хозяйство, международную торговлю или изменение ее места в них с учетом достигнутой трансформации в отдельных ее отраслях или в экономике в целом.
В странах же с рыночной экономикой или рыночным сектором экономики, как правило, к основным функциональным направлениям развития ОЭЗ, особенно начиная с 80-х гг. ХХ века, относится и экономическое укрепление деятельности регионов (депрессивных или отставших в экономическом развитии), отраслей народного хозяйства, а в ряде случаев конкретных предприятий. |
| |
|
|
