|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (38), 2011 | | | | ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА | | | Ястребов О. А.
соискатель кафедры экономики строительства Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета,
доктор юридических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются проблемы и перспективы создания и функционирования институциональной инфраструктуры государственно-частного партнерства в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления | | Ключевые слова: государственно-частное партнерство, институциональная инфраструктура |
Под институциональной инфраструктурой государственно-частного партнерства (ГЧП) в настоящей статье понимается комплекс государственных, смешанных и частных организационно-управленческих структур, обеспечивающих развитие и эффективное функционирование института ГЧП на федеральном и региональном уровнях, а также правовая база, регулирующая создание и реализацию государственно-частных партнерств.
Институциональная инфраструктура ГЧП в современной России, по мнению большинства экспертов [2, 3, 4, 5, 6] находится в зачаточном состоянии и это сдерживает развитие института государственно-частного партнерства во многих отраслях и сферах, таких как, например, коммунальное хозяйство, социальная сфера и т.д. В Российской Федерации система органов управления ГЧП только начинает формироваться, практически отсутствует пропаганда государственно-частных партнерств, не проводится анализ и внедрение положительного опыта реализации проектов ГЧП, отсутствует система подготовки соответствующих специалистов-управленцев.
Международный опыт показывает, что институциональная инфраструктура ГЧП в масштабах государства должна быть сформирована на следующих четырех уровнях:
1) Федеральный уровень;
2) Региональный (муниципальный) уровень;
3) Ведомственный уровень;
4) Уровень профессиональных сообществ.
Кратко остановимся на анализе текущего состояния институциональной структуры ГЧП в России и мерах по ее совершенствованию.
Главным органом, отвечающим за развитие института ГЧП в России, в настоящее время является Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) или ВЭБ — один из ключевых инструментов государственной инвестиционной политики. В 2008 г. на базе банка был создан первый в России национальный Центр ГЧП (в статусе департамента банка). Целью создания такого центра являлась подготовка, организация и сопровождение проектов ГЧП, а также оказание поддержки органам муниципального и государственного управления по внедрению и совершенствованию инструментов ГЧП.
Основными задачами и направлениями деятельности Центра являются:
— участие в формировании рынка инфраструктурных инвестиционных проектов, реализуемых на основе механизмов государственно-частного партнерства;
— совершенствование законодательства и расширение правоприменительной практики реализации проектов на основе ГЧП;
— функционирование в качестве «центра компетенций» — организационной площадки по инициированию и сопровождению проектов ГЧП;
— объединение ресурсов российских и зарубежных структур, общественных и коммерческих организаций для развития механизмов ГЧП в России;
— формирование благоприятной среды для частных инвестиций в инфраструктуру страны;
— организация подготовки и переподготовки специалистов в сфере ГЧП;
— обеспечение развития инфраструктуры ГЧП в регионах и муниципалитетах.
Региональный аспект развития ГЧП очень важен для России. Субъекты Федерации также начинают формировать специализированные структуры (отделы, региональные центры ГЧП) для детальной проработки вопросов развития механизмов ГЧП. Региональные центры ГЧП созданы в Санкт-Петербурге, во Владимирской, Ярославской и ряде других областей России. В целом прослеживается тенденция создания организационных условий для развития и изучения механизмов ГЧП в субъектах федерации, но на практике эффективность таких структур в настоящее время невысока.
Активизировалась работа по созданию организационных структур по управлению ГЧП в федеральных ведомствах. Таковые имеются в межотраслевых министерствах: регионального развития, экономического развития, финансов. Эти министерства тесно работают с Внешэкономбанком и Инвестиционным фондом РФ по стратегическому планированию и управлению реализацией проектов ГЧП национального и регионального масштабов, в основе которых лежат инвестиционно-строительные проекты, преимущественно, в форме концессии.
Однако в профильных министерствах, наиболее заинтересованных во внедрении механизмов государственно-частного партнерства, таких, как министерство транспорта, министерство здравоохранения и социальной политики, министерство обороны и т.п. отсутствует полноценная структура управления ГЧП.
С инициативами в области развития механизмов ГЧП выступают Государственная Дума РФ (под ее эгидой сформирован центр ГЧП), Совет Федерации, а также такие общественные и профессиональные структуры, приближенные к правительству, как Союз промышленников и предпринимателей и Российская торгово-промышленная палата. Пока не проявляют активности в этом плане российские строительные профессиональные союзы и организации, сообщества оценщиков, аудиторов и юристов. Низка активность частного сектора, который, собственно, и является основой государственно-частного партнерства.
Рассмотрим механизмы создания эффективной институциональной инфраструктуры ГЧП на региональном и муниципальном уровнях. Для обозначения региональных органов управления ГЧП исследователи, как и для федерального уровня, применяют термин «Центр ГЧП» [1, 3, 5]. Мы считаем обоснованным применение этого термина независимо от того, как именно организована управленческая структура ГЧП в том или ином регионе. Более того, мы предлагаем расширить использование этого термина и распространить на любые организационные структуры, связанные с организацией ГЧП на федеральном, региональном, ведомственном и иных уровнях управления.
Нами выявлены два наиболее часто встречающихся подхода к созданию организационной инфраструктуры ГЧП на региональном и муниципальном уровнях. В соответствии с первым подходом [5], организационно-управленческие структуры ГЧП (региональные центры ГЧП или РЦ ГЧП) должны существовать в качестве самостоятельных «центров компетенций» — вне рамок региональных органов управления и органов местного самоуправления, т.е. в этом случае принимается британский вариант организационной инфраструктуры ГЧП в регионах и муниципалитетах.
Второй подход предусматривает создание региональных центров ГЧП в составе органов государственного и муниципального управления (ОГМУ) и их включение в единую управленческую структуру федерального уровня под эгидой Внешэкономбанка (германский вариант). Основным «клиентом» регионального центра ГЧП Внешэкономбанка в этом варианте является орган власти. Задача центра — квалифицированное обслуживание его деятельности по применению инструментов ГЧП для реализации отраслевых и региональных стратегий развития и по совершенствованию таких инструментов. Деятельность такого центра, как отмечается в материалах ВЭБ [1], строится на следующих принципах:
— РЦ ГЧП встроен в систему органов государственного (муниципального) управления, решающих задачи социально-экономического развития региона, и является частью этой системы;
— в своей деятельности РЦ ГЧП руководствуется приоритетами социально-экономического развития региона, утвержденными региональными властями;
— РЦ ГЧП уполномочен принимать решения по вопросам своей компетенции от имени региональных властей;
— РЦ ГЧП обладает компетенцией и бюджетом для ведения деятельности по организации проектов ГЧП;
— РЦ ГЧП регулярно взаимодействует с государственными институтами развития по вопросам методологии организации проектов, обеспечивая тем самым качество решений ОГМУ о реализации проектов ГЧП;
— РЦ ГЧП обладает полномочиями для осуществления контроля исполнения обязательств ОГМУ перед частными партнерами и финансирующими организациями, принятых по контракту ГЧП;
— РЦ ГЧП формирует собственные кадры, потенциал которых достаточен для организации проектов ГЧП и оценки качества работы внешних специалистов (организаций), привлеченных для работы над проектами.
В соответствии с концепцией ВЭБ [1], для того, чтобы решать поставленные перед ним задачи, региональный центр ГЧП должен представлять собой двухуровневую структуру в составе государственных органов исполнительной власти региона. Первым (нижним) звеном РЦ ГЧП является отдел в рамках профильного министерства или департамента правительства (администрации) субъекта РФ (рабочий орган РЦ ГЧП). Данный орган может быть создан путем преобразования имеющегося отдела или путем учреждения нового отдела при наличии возможности бюджета.
Задачей отдела ГЧП будет являться проведение аналитической работы для выработки решений по вопросам развития ГЧП (в частности, анализ стратегии социально-экономического развития региона, определение перечня приоритетных для региона проектов ГЧП, организация работы с потенциальными партнерами и консультантами).
Вторым (верхним) звеном РЦ ГЧП является коллегия, а при отсутствии коллегии — правительственная комиссия, состоящая из руководителей министерств и ведомств правительства (администрации) региона, находящихся в подчинении главы региона (коллегиальный орган). Функцией данного коллегиального органа является принятие решений на основании разработанных рабочим органом ГЧП предложений (об утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов ГЧП регионального значения, об утверждении концепций и графиков подготовки конкретных проектов и т. д.).
Необходимо отметить, что схема, разработанная ВЭБ, основывается на предположении о том, что создание РЦ ГЧП на базе существующего отдела региональной администрации сократит путь от выработки концепции проекта ГЧП до его инициации и последующей реализации. При этом не учитываются такие очевидные сдерживающие факторы, как:
— слабая мотивация региональной бюрократии в развитии механизмов ГЧП;
— «матричный» характер создающейся управленческой структуры, не позволяющий достигнуть необходимой концентрации управленческих ресурсов для быстрого и эффективного продвижения проектов ГЧП;
— низкий уровень знаний и отсутствие опыта у государственных служащих;
— возможные ограничения в бюджетном финансировании мероприятий, связанных с развитием ГЧП в регионе;
— игнорирование возможностей, опыта и ресурсов частного бизнеса.
В то же время создание регионального межведомственного коллегиального органа с привлечением представителей ВЭБа и федеральных органов управления представляется нам обоснованным, так как именно на этот орган (коллегию) будут возложены функции принятия основных решений по вопросам ГЧП.
Мы считаем важным, чтобы РЦ ГЧП сам функционировал на принципах государственно-частного партнерства, в том числе за счет аутсорсинга значительного количества своих функций частному бизнесу.
Предложение автора по составу и организации региональной структуры ГЧП в сравнении с рекомендациями ВЭБ в схематичном виде показано на рис.1. | | |  | | Рис.1. Сравнение региональных структур ГЧП, создающихся по рекомендации ВЭБ, с предложением автора |
Суммируя вышесказанное, мы предлагаем исключить рабочий орган РЦ ГЧП из состава региональной администрации и сформировать его в виде акционерного общества с долей государственного участия (британский вариант), либо — на первом этапе — в виде ГУПа. В составе администрации для взаимодействия с рабочим органом и координации текущей работы создается постоянная комиссия по вопросам ГЧП. Решения по вопросам ГЧП принимаются и утверждаются межведомственным коллегиальным органом в составе администрации.
Мы выделяем четыре направления деятельности регионального центра ГЧП:
1. Стратегическое планирование ГЧП и совершенствование нормативно-правовой базы ГЧП на региональном и муниципальном уровнях;
— разработка целевых программ и комплексных проектов ГЧП, как в рамках региона (муниципалитета), так и межрегиональных;
— отбор проектов ГЧП для реализации;
— участие в развитии нормативно-правовой базы ГЧП, в том числе с правом законодательной инициативы.
2. Все виды экспертизы проектов ГЧП и мониторинг их реализации на региональном и муниципальном уровнях.
3. Участие в организации отдельных аспектов выполнения проектов ГЧП от имени государства (обоснование инвестиций в проекты; разработка схем финансирования; проведение конкурсов на выбор частных партнеров)
4. Методическое, информационное и тренинговое обеспечение развития ГЧП в регионе (муниципалитете):
— разработка методик выбора проектов для реализации и конкурентного отбора участников;
— разработка и внедрение в практику ГЧП типовых и примерных форм соглашений, договоров и другой документации;
— учет и ведение баз данных частных подрядчиков, заинтересованных в участии в проектах ГЧП и организация предварительной квалификации участников торгов;
— систематизация и распространение положительного опыта реализации проектов ГЧП;
— обучение и переподготовка кадров;
— создание и поддержание механизма посредничества при доарбитражном урегулировании споров между участниками проектов ГЧП и выполнение функций посредника;
— информационно-пропагандистская работа.
Предлагаемая нами институциональная структура государственно-частного партнерства в Российской Федерации в целом представлена на рис.2. | | |  | | Рис. 2. Институциональная структура государственно-частного партнерства в Российской Федерации (предложение автора) |
В связи с вышеуказанным следует считать, что предпосылки для развития института государственно-частного партнерства в России к настоящему времени созданы. Можно надеяться, что по мере развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и частным бизнесом сфера его применения будет расширяться и распространится на все важнейшие сферы деятельности государства и муниципальных властей. |
| |
|
|
