|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (38), 2011 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Дубровская Ю. В.
старший преподаватель кафедры управления финансами Пермского государственного технического университета (г. Пермь)
| |
| | | | | В работе выявляются закономерности развития системы местного самоуправления как координирующей подсистемы, способной активизировать процесс взаимодействия экономических субъектов различных уровней экономической иерархии. Проанализированы причины отторжения имплантируемых институтов местного самоуправления в России. Представлено авторское видение сформировавшейся институциональной ловушки неэффективности системы местного самоуправления | | Ключевые слова: местное самоуправление, институт, институциональная неэффективность, система иерархических взаимосвязей экономики |
Изменение роли человека в социально-экономической и социокультурной жизни людей в результате «превращения его из экономического ресурса в императив экономики» [1] невозможно без эффективной совместной деятельности различных экономических субъектов, основанной на максимальной согласованности их интересов. В этих условиях значительно возрастает роль общественных институтов, регулирующих процессы взаимодействия и согласования интересов субъектов управления экономикой различных уровней.
Действующее законодательство и современная социальная культура населения России не способствуют развитию институтов гражданского общества. Это проявляется в низкой активности электората, обусловленной неразвитой политической культурой, общим недоверием к институтам власти, отсутствием веры в возможность влиять на принимаемые властью решения, распространенным индивидуализмом, патернализмом и конформизмом отдельных индивидов. В этой связи следует отметить, что деятельность всех публичных институтов оценивается гражданами, прежде всего, через призму вопросов местного значения, охватывающих их основные жизненные нужды, а именно, состояние локального продовольственного рынка, уровень жилищных условий, общественный порядок на улицах, благоустройство, наличие тепла и электроэнергии в домах и т.д. Эти вопросы призваны решать органы местного самоуправления, которые функционируют на муниципальном уровне, занимая промежуточное положение между органами государственной власти и структурами, представляющими население — предприятия, домохозяйства. Таким образом, объективно выступая в статусе наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, органы местного самоуправления обладают уникальной возможностью реализовывать государственную политику в интересах местных сообществ в соответствии с институциональными особенностями конкретных муниципальных образований. Тем самым они способствуют укреплению доверия общества ко всем институтам власти.
Анализируя различные подходы к трактовке понятия «муниципальное образование», можно прийти к выводу о том, что большинство исследователей понимают под муниципальным образованием либо самостоятельную территориальную единицу [2], [3], либо целостную социально-экономическую систему [4], [5]. Вместе с тем, с точки зрения эффективного взаимодействия экономических субъектов различных иерархических уровней, муниципальное образование представляет значительный интерес не только как хозяйственный комплекс, органы управления которым выполняют экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывают жителям ряд важнейших общественных услуг. Муниципальное образование — это, прежде всего, относительно автономная территория проживания людей, которых объединяют общие жизненные потребности, связанные с функционированием местной власти, в рамках которой осуществляется местное самоуправление. В свою очередь, местное самоуправление выступает в качестве специфического органа власти, которая, с одной стороны, опосредованно реализует функции государственного управления, а с другой — наиболее полно учитывает интересы населения. Важнейшей функцией местного самоуправления является предоставление населению реальной возможности непосредственного участия в управлении функционированием и развитием муниципального образования через представительные органы власти и депутатов, избираемых на муниципальных выборах и представляющих интересы своих избирателей, а также на основе установленных законом форм прямого волеизъявления в виде местного референдума, муниципальных выборов, схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний и др. На основе вышеизложенного можно прийти к выводу, что развитие местного самоуправления, понимаемое как способ активизации населения путем его вовлечения в прямое и делегированное решение вопросов местного значения посредством реализации различных форм волеизъявления, имеет решающее значение в развитии экономики и общества любой страны, и особенно России, которая находится на этапе перехода к инновационному пути развития.
К числу основных проблем развития местного самоуправления современные исследователи, как правило, относят
— высокую степень зависимости органов местного самоуправления от финансовой помощи со стороны вышестоящих органов власти;
— низкую квалификацию муниципальных кадров;
— недостаток методической помощи;
— непонимание идеи местного самоуправления большинством руководителей и населением.
Поскольку функционирование экономики складывается из процессов создания, взаимодействия и трансформации экономических подсистем различного уровня, возникновение упомянутых выше проблем является, по сути, следствием неэффективного взаимодействия экономических субъектов, находящихся на различных ступенях иерархии. В свою очередь, процедуры взаимодействия субъектов одного или разных уровней экономической системы во многом зависят от институциональной организации экономики.
Роль институционального фактора в экономической жизни и важность его учета в любом экономическом исследовании были убедительно показаны неоинституционалистами. Как известно, под институтами понимаются «правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми» [6]. Другими словами, институты — это «ограничительные рамки, организующие взаимоотношения между людьми» [7]. Ученые также считают, что институты экономической системы неоднородны.
Традиционно все множество институтов подразделяется на формальные и неформальные институты. В состав формальных институтов входят тексты законов, кодексов и других нормативно-правовых актов, существующих в форме официальных текстов и обязывающих всех, к кому они относятся, выполнять содержащиеся в них положения. К числу неформальных институтов относят правила поведения, которые присутствуют в сознании людей в виде социальных норм и элементов культуры. Соблюдение неформальных правил в большей степени опирается на социальный капитал, имеющий в своей основе доверие и репутацию участников рынка. Их выполнение обеспечивается уверенностью в том, что другие знают эти правила и готовы их соблюдать, а не силовыми структурами государства [8]. Следовательно, к формальным институтам местного самоуправления относятся законодательные нормы, определяющее основные принципы организации местного самоуправления, его место и роль в системе публичных институтов страны. Неформальные институты местного самоуправления представлены правилами, формирующимися в процессе коммуникационных отношений, которые возникают между органами местного самоуправления и муниципальным сообществом, хозяйственными субъектами и вышестоящими органами власти. Неформальные институты местного самоуправления представляют собой определенные когнитивные механизмы, отражающие ценностно-ментальные особенности муниципального сообщества, которые выражаются в его правовой культуре, в осознании взаимосвязи между участием в решении вопросов местного самоуправления и повышением качества жизни.
Для определения базового вектора управленческих воздействий, направленных на формирование полноценной системы местного самоуправления, необходимо выявить основные области возникновения неэффективности институтов, обеспечивающих функционирование и развитие системы местного самоуправления.
Феномену институциональной неэффективности посвящено множество современных исследований в различных предметных областях. В них изучается, прежде всего, проблема определения критериев эффективности институциональной структуры. Вместе с тем, концепция эффективности расплывчата, когда речь идет именно о выборе института или институциональной структуры [9], так как непонятно, какая институциональная структура является «наилучшей» или «наиболее эффективной».
Большинство исследователей в качестве определяющего критерия эффективности институциональной структуры называют рост благосостояния членов общества. Соглашаясь с таким толкованием критерия и дополняя его характеристикой «социальной желательности», которая была предложена Г.П. Литвинцевой, будем исходить из того, что любые институты и институциональные инновации желательны, если ведут к повышению благосостояния общества в целом.
Важно отметить то, что дискуссия о мере воздействия институциональных изменений на социально-экономическое развитие уже более полувека идет в ключе общей полемики о природе неэффективности институтов [10]. Согласно выдвинутой в пятидесятые годы ХХ в. А. Алчияном эволюционной гипотезе [11], конкуренция между институтами должна привести к устранению «слабых» институтов и способствовать выживанию тех, которые обеспечивают наибольшую эффективность координации действий экономических субъектов. Однако в действительности эволюционные процессы не всегда ведут к оптимальным результатам, поэтому конкуренция между институтами не может рассматриваться как необходимое и достаточное условие эффективного функционирования экономики. Факт устойчивости и жизнеспособности неэффективных институтов подтверждается в работах Д. Норта и ряда других исследователей, где на примерах слабо развитых стран анализируются причины воспроизводства неэффективных институтов. Таким образом, реальная причина устойчивости неэффективного равновесия заключается в том, что оно выгодно для тех социальных групп, от чьих позиций зависит как введение новых формальных правил, так и формализация бытующих неформальных практик [12]. Исследователь Г.Б. Клейнер [13] определил в качестве критерия эффективности институциональной системы её целостность, под которой понимается, во-первых, полнота состава и теснота внутренних взаимосвязей элементов институциональной системы, и, во-вторых, её соответствие общему вектору институциональной эволюции, характерной для данной страны.
Таким образом, подводя итог сделанным обобщениям, можно полагать, что любые решения, направленные на улучшение качества институциональной структуры местного самоуправления, должны приниматься с учетом закономерностей развития институциональных форм местного самоуправления в системе иерархических взаимосвязей экономики.
Таблица 1
Причины отторжения имплантируемых институтов местного самоуправления в России| Причины отторжения института | Содержание причины | Примеры отторжения институтов местного самоуправления | | 1. Институциональный конфликт | Попытка трансплантации, понимаемой просто как имитация формальных правил, может привести к возникновению института, хотя и жизнеспособного, но неэффективного. | Публичные слушания при принятии нормативно-правовых актов органами местного самоуправления не являются реальным инструментом влияния населения на решения властей. | | 2. Отторжение трансплантата | Отрицательный спрос на новый институт и принудительный характер трансформации. | Отсутствие широкой практики правотворческой ини-циатива граждан, их обращений в органы местного самоуправления. | | 3. Атрофия и перерождение института | Трансплантат оказывается невостребованным, если его использование несовместимо с культурными традициями или институциональной структурой реципиента.
Атрофирующийся институт нередко становится источником более серьезной дисфункции, при которой активизируются деструктивные возможности его применения. | Незначительное вовлечение населения в территориальное общественное самоуправление как форму непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления.
Неэффективное и нецелевое расходование средств организациями территориального общественного самоуправления. | | 4. Активизация аль-тернативных институтов | Экономические агенты не выполняют те или иные формальные правила, препятствуя активизации альтернативных норм. | Широкая практика заключения соглашений о передаче отдельных полномочий сельских поселений муниципальным районам, негативно отражающаяся на их самостоятельности. | | 5. Борьба групп влияния [19] | Институциональная среда часто является следствием и результатом перераспределительных конфликтов между различными социальными группами. | Процедура территориальных преобразований сельских поселений путем укрупнения имеют государственно-бюрократическую цель, называемую «управ-ляемость территорий». | | 6. «Ненужность» действия института органам власти | В ходе реализации реформы, оказывается, что не все её составляющие «интересны» органам власти, в результате чего некоторые институты ликвидируются. | Отмена прямых выборов мэров или глав в ряде муниципальных образований России. | | 7. Феномен «работы на показатель» | Чтобы контролировать работу исполнителей, центр разрабатывает систему оценки их деятельности. В результате этого исполнители стремятся к фор-мальному достижению показателей, в то время как институт не выполняет своего назначения. | Принятие закона об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, стимулирующего «работу на показатель» [20]. |
Эволюционный анализ развития местного самоуправления в России [14] показал, что большую часть времени государственные институты власти являлись доминирующими по отношению к институтам самоуправления. Этот факт соответствует основным положениям теории институциональных матриц [15]. Так, в соответствии с положениями данной теории, Россия относится к странам с Х-матрицей восточного типа, для которых характерным является «институт властной иерархической вертикали во главе с Центром» [16], в то время как институты самоуправления носят дополняющий характер, то есть являются комплементарными. Свидетельством этого являются многочисленные неудачные реформы децентрализации власти и развития самоуправления территориальных единиц, проводимые в политической сфере России. К ним относятся, например, дореволюционные административно-территориальные реформы, такие как Петровские реформы 1707–1710 гг., губернская реформа Екатерины II 1775–1785 гг., земская реформа 1864 г.
Таким образом, эволюция институциональных форм местного самоуправления подчиняется определенной закономерности развития, получившей в экономической теории название «зависимость от траектории предшествующего развития» (path dependence) и предполагающей, что «наследие прошлой экономической системы воздействует на работу новых политических институтов» [17]. В результате общество и экономика постоянно воспроизводят социокультурные институты прошлого. Следовательно, это означает, что новейшая история сводится к экстраполяции указанных тенденций. Так, реформирование экономики в 1990-х гг. было обусловлено необходимостью ликвидации традиционной для России централизации управления и изменения моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. Отказ от модели сверхцентрализованной экономики предполагал последовательный переход на европейские континентальные стандарты, смысл которого состоит в реализации реформы местного самоуправления. Однако при последующем реформировании российской экономики эта логика была проигнорирована, в результате чего произошли известные неблагоприятные социально-экономические последствия.
С точки зрения институционального подхода любая реформа — это определенный способ осуществления институциональных преобразований. Но институционализация — это длительный и сложный процесс. Наряду с естественной эволюцией институтов возможен и так называемый импорт институтов, представляющий собой изменение формальных правил взаимодействия субъектов на основе ориентации на образцы других социальных систем, доказавших свою эффективность. Исследователь В.М. Полтерович называет «трансплантацией» процесс заимствования институтов, развившихся в иной институциональной среде [18].
С учетом выявленных нами закономерностей развития системы местного самоуправления, автор определила причины отторжения институтов в России, имплантируемых с целью реализации реформы местного самоуправления (см. табл. 1).
Представленные в табл. 1 примеры отторжения имплантируемых институтов отражают сложившуюся институциональную неэффективность системы местного самоуправления, присущую различным муниципальным образованиям. Приведенные примеры институциональной неэффективности объединяет то, что они характеризуют определенную степень зависимости нижестоящих органов власти или экономических субъектов от вышестоящих инстанций, следствием которой является ущемление интересов подчиненных единиц.
Следует отметить, что иногда имеет место смешение понятий дисфункции институтов и институциональной ловушки. Оба термина характеризуют неэффективность институтов, однако для каждого из них характерны различные ее типы. Институциональная дисфункция — это ситуация, когда функционирование института отклоняется от стандартных правил, которые имелись ввиду экономическими агентами или законодателем при трансплантации. Применительно к исследуемой проблеме функционирования местного самоуправления, институциональная дисфункция проявляется в том, что система местного самоуправления не выполняет своего основного назначения — обеспечения взаимосвязи населения и власти. В свою очередь институциональная ловушка — это устойчивая неэффективная норма, то есть равновесная ситуация, которая возникла в результате того, что агенты самостоятельно выбрали относительно неэффективную норму поведения. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в России сложилась устойчивая ловушка неэффективности системы местного самоуправления. Составляющие сформировавшейся институциональной ловушки системы местного самоуправления представлены в табл. 2. | | | Таблица 2
Институциональная ловушка неэффективности системы местного самоуправления |  | | Составлено автором на основе разработанной В.В. Лесных методики построения матриц исследования институциональных ловушек [21] |
Определение закономерностей развития местного самоуправления в истории России на основе использования концепции институциональной ловушки неэффективности позволяет выявить базовый вектор управленческих воздействий, направленных на создание институциональных условий для развития системы местного самоуправления. В таком качестве данная система может способствовать активизации процесса взаимодействия экономических субъектов различных уровней экономической иерархии. |
| |
|
|
