|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (7/8), 2003 | | | | КОНКУРЕНТОСПОСОБНАЯ ЭКОНОМИКА | | | Кот А. Д.
заместитель генерального директора
по экономике ООО "Сургутгазпром",
кандидат экономических наук
| |
| | | |
После ликвидации системы централизованного управления экономикой по существу единственным средством обеспечения ее эффективного функционирования оказывается конкуренция. В то же время организация конкуренции в так называемой естественной монополии, какой является газовая промышленность, - одна из сложнейших задач, а в России особенно, поскольку ее газовая промышленность столкнулась с неординарными проблемами адаптации к рыночной среде.
Первоочередными из них являются проблемы совершенствования организационной структуры отрасли, повышение уровня предприимчивости, гибкости и эффективности управления всеми ее звеньями при одновременном сохранении сложившейся Единой системы газоснабжения (ЕСГ). Все они неразрывно связаны с проблемой развития рыночных отношений в газовой промышленности.
Неэффективность системы государственного регулирования тарифов на газ как продукцию естественной монополии во всем мире неизбежно ведет к возрастанию затрат и к сокращению прибыли. Из мирового опыта известно, что эти недостатки устраняются лишь при введении конкуренции в добыче и транспортировке газа. Но конкуренция грозит целостности ЕСГ и потерей связанных с ней эффектов; в частности, она требует намного больших резервов производственных мощностей, чем это предусмотрено существующей системой. Соответственно необходимо оценить все "за" и "против", чтобы обосновать стратегию совершенствования как организационной структуры, так и рыночных отношений в газовой промышленности России.
Пока падение добычи газа наблюдается только у РАО "Газпром". С 1998 по 2001 гг. она упала на 8,49 %. В результате доля компании в общероссийской добыче природного газа сократилась с 99,4 % до 92,3 %. В добыче природного газа в стране растет доля вертикально интегрированных нефтяных компаний и особенно доля независимых компаний. С 1998 по 2001 гг. доля первых возросла с 0,64 % до 0,99 %, независимых - с нуля до 6,74 %. "Газпром", по-прежнему оставаясь лидером по объемам добычи природного газа, по темпам ее роста существенно отстает от них. С 1998 по 2001 гг. добыча природного газа в российских нефтяных компаниях возросла на 52 %, в прочих "независимых" (с 1999 по 2001 гг.) - на 17,78 %.
Роль и значение РАО "Газпром" в экономике России, тем не менее, трудно переоценить. Это каждый четвертый рубль в государственной казне. Это огромные прибыли и огромные долги, конфликты на межгосударственном уровне и обвинения в непрозрачности бизнеса (Европейский банк реконструкции и развития в 2001 году отказался давать компании кредит именно под таким предлогом). Это основная добыча газа в стране и безраздельный контроль над трубопроводами. Это министерство и коммерческая компания в одном лице, единственная в мире компания, у которой два рынка акций - внешний и внутренний, что создает почву для манипуляций с ценными бумагами концерна. От того, как будут реформировать "Газпром", зависит поэтому не только цена газа для населения и промышленных потребителей, а в конечном счете развитие экономики в России.
В настоящее время необходимы: разделение естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности; жесткое регулирование естественно монопольного сегмента, предполагающее тарифное регулирование и обеспечение недискриминационного доступа третьих сторон к трубопроводам (или даже режима свободного доступа); стимулирование выхода новых участников на потенциально конкурентные сегменты рынка; обеспечение защиты интересов общества в отношении газоснабжения (надежности, безопасности, ограничения использования монопольного положения и т.п.).
Однако такой подход подвергается критике как с позиций требования более широкого участия государства и сохранения монополистических структур, так и с позиций требования недопущения вмешательства государства в регулирование отрасли, недопущения ограничений свободы бизнеса.
Из всех отраслей топливно-энергетического комплекса газовая отрасль России в наибольшей степени унаследовала черты, характерные для планово-распределительной системы. С одной стороны, это позволило уменьшить негативные социальные последствия реформирования других отраслей ТЭК, с другой - привело к кризисному состоянию ее ресурсно-производственную базу. Многие проблемы газовой отрасли долгие годы пыталась решать узкая группа государственных чиновников и управленцев "Газпрома". Первые стремились только к повышению роли "Газпрома" как донора, вторые - снизили стратегический контроль над отраслью, занимаясь решением лишь тактических задач.
Монополия на управление отраслью привела к тому, что практически прекратились разведка и ввод в эксплуатацию новых месторождений. Реальной угрозой становится дефицит газа, в первую очередь, на внутреннем рынке. Россия сегодня - единственная страна в мире, имеющая газовый диспаритет в энергетическом балансе.
В данной ситуации газовую стратегию России следует уточнять, исходя из краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного анализа спроса и предложения на газ. Представляется целесообразным определение трех основных вариантов газовой стратегии: пессимистического, при котором инвестиционный режим в отрасли будет ухудшаться; реалистического, при котором государство предпринимает необходимые, но недостаточные для полной либерализации газового рынка меры; оптимистического, предполалающего, что государство последовательно переходит от фискального бюджетирования к инвестиционному.
В любом случае, с учетом процессов либерализации и оценки традиционных и новых рынков газа, нужно обозначить последовательность тех задач, на решении которых следует сосредоточить усилия: в первую очередь решить, в чьих руках оставить управление отраслью и экспортом газа, выделять ли в самостоятельное звено транспортную составляющую в отрасли и на каких условиях, когда и как допускать выход независимых производителей на экспортные рынки, какими темпами изменять тарифы на транспортировку и каким правилам подчинять внутреннее ценообразование на газ.
В целом задача реформирования газовой отрасли состоит в создании цивилизованного конкурентного газового рынка. Именно такой рынок должен решить проблемы, связанные с поддержанием баланса спроса и предложения, - обеспечением внутренних и экспортных потребностей в газе. Это предполагает и постепенный переход от государственного регулирования к рыночному определению цен на газ, установление экономически обоснованных тарифов на его транспортировку, создание условий для деятельности независимых производителей газа, в том числе в сфере экспорта.
Пока "Газпром" полностью ответственен перед государством за обеспечение газом внутренних потребностей России. Эту ответственность и риски необходимо разделить с теми, кто также стремится быть полноценным участником газового рынка. При этом должен быть реализован принцип равнодоступности системы магистральных трубопроводов.Многолетняя практика доказала, что "Газпром", даже при его монопольном влиянии на отрасль, обеспечить удовлетворение ее инвестиционных потребностей не в состоянии. Необходимо иметь на газовом рынке не менее 3-4 крупных конкурирующих газовых компаний, каждая их которых контролировала бы не более 30 % добычи газа. Это позволит диверсифицировать общие для отрасли риски, стабильно развивать производство, привлекать инвестиции. Вместе с тем доступ к экспортным поставкам газа предполагает равную ответственность производителей газа за его поставки внутренним потребителям и постепенное выравнивание цен на внутреннем и внешнем рынках.
Внутренние цены - большая проблема для газовой отрасли в современных условиях. Их повышение устраивало бы производителя. Но потребители настолько привыкли к дешевому газу, что переход на более дорогой может иметь для населения тяжелые последствия. Однако именно низкие внутренние цены на газ лежат в основе всех остальных проблем газовой отрасли России. Дешевый газ консервирует технологическую отсталость, препятствует привлечению инвесторов, тормозит развитие независимого бизнеса в этой отрасли. Низкие цены на внутреннем рынке блокируют получение доходов, адекватных объемам продаж. Это лишает, в частности, и "Газпром" возможности аккумулировать средства для реализации инвестиционных проектов и наращивания добычи для обеспечения долгосрочных экспортных контрактов. Газ в России по мировым меркам - почти бесплатный: российский потребитель получает его по цене 18 долларов за тысячу куб.м, а конечный потребитель в Европе, в зависимости от сектора потребления, платит от 350 до 550.
Отсюда и огромные прямые потери газа в России, где не только его неэкономное расходование, но и утечки - обычное дело. Подтолкнуть потребителя к экономии можно только через повышение цен, но, разумеется, не одномоментное.
Внутренние цены необходимо поднимать и по другой причине. Долгосрочная стратегия "Газпрома" базируется на увеличении экспорта газа со 125 млрд. м3 до 170 млрд. в 2007 году. Необходимо наращивать добычу, а это становится все труднее. Есть только один способ снизить экспортную мотивацию - поднять внутренние цены на газ до уровня, близкого к мировому. Сейчас "Газпром" получает 14 млрд. долл. в год от экспорта и 18 млрд. долл. от продаж газа на российском рынке, хотя на внутреннем рынке реализуется втрое больше газа, чем идет на экспорт. Такая ситуация стимулирует экспорт газа, причем в нарастающих объемах.
Должны быть приняты решения, которые помогли бы сохранить все позитивное, что имеется у России благодаря колоссальным запасам газа, но позволили бы избавиться от негативных последствий, связанных с низким уровнем цен на него. Необходимо приступить к поэтапному повышению внутренних цен на газ на дифференцированной основе. Рынок потребления может быть разделен на четыре основных сектора: социальный, в котором цены должны повышаться очень медленно (коммунальное хозяйство, бюджетные организации и т.д.); электроэнергетика, в которой цены должны расти по другой формуле, по более крутой кривой роста; остальная промышленность (химическая, металлургическая, экспорториентированные производства); свободный нерегулируемый рынок (который нужно создавать) с газовой биржей.
Из четырех звеньев газоснабжения - добычи, транспортировки по магистралям, транспортировка по газораспределительной сети, продажи газа - две последние были выведены в 1997 году в образованную для этого структуру ООО "Межрегионгаз". Это решение было принято в обстановке кризиса платежей, когда общая оплата газа едва достигала 25 % годового объема поставок, что ставило под угрозу всю газовую отрасль и могло привести к катастрофическим последствиям для всей экономики страны. Но уже через год новая структура подняла уровень платежей более чем в 2 раза. В счет погашения старых долгов компания приобрела часть газораспределительных сетей и предприятий в сфере высоких технологий в различных регионах России и прочно утвердилась на российском рынке, отказавшись от системы распределения газа и перейдя на договорную основу в отношениях с потребителями. Возникла необходимость и в децентрализации, с отделением функций продажи газа от его транспортировки по распределительным сетям.
Правовые основы реформирования в этой области были заложены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2002 года, которое фактически подвело черту под пятилетней программой выделения торговли газом в отдельный вид деятельности. Была установлена и плата за снабженческо-сбытовые услуги, утверждаемые Федеральной энергетической комиссией (ФЭК) России.
Теперь на "Межрегионгаз" возлагаются обязанности по поставкам газа населению. При этом газораспределительные организации (ГРО) прекращают операции по торговле газом и ограничивают сферу своей деятельности только обслуживанием газораспределительной сети. В результате упрощается структура организаций, устраняется дублирование абонентских служб, сокращается движение потоков, что создает условия для объективной тарификации. Руководители ГРО получают возможность сосредоточиться на задачах по снижению издержек, реконструкции сетей и развитию газификации. По-новому решаются и вопросы ценообразования на газ, поставляемый населению. Цены предусмотрено формировать по единой для всей России методике, утвержденной Федеральной энергетической комиссией, и определять суммой оптовой цены на газ, платы за снабженческо-сбытовые услуги и тарифов ГРО. Такой подход должен изменить ситуацию, при которой существует резкий диспаритет цен в соседних регионах, порой различающихся в несколько раз.
ООО "Межрегионгаз" считает, что работу по реформированию газового рынка следует вести по двум основным направлениям: вносить изменения в регулирующий сектор, который в ближайшее пятилетие останется основой системы газоснабжения страны, и обеспечивать ускоренное развитие свободного сектора, т.е. переходить к двухсекторной модели рынка с постепенным расширением его нерегулируемой части.
На первом этапе от регулируемого рынка предполагается отделять экспорт - ориентированные и новые промышленные предприятия, на втором - на нем остаются только бюджетные предприятия и население, на третьем - только население. Одним из инструментов свободного ценообразования станет электронная торговля on-line, в рамках которой будут продаваться объемы газа независимых производителей и постепенно выводимые из лимита объемы газа "Газпрома".
Однако в ближайшие годы регулируемые цены и тарифы останутся основой системы газоснабжения в нашей стране.
При этом и в рамках регулируемого рынка газа имеются значительные возможности для повышения эффективности газовой отрасли, но при условии формирования новой нормативной базы. В частности, в "Межрегионгазе" считают, что оптовую цену газа необходимо сопроводить системой скидок (надбавок), то есть ввести двухставочные тарифы на транспортировку газа, надбавки за неравномерность потребления, за повышенные требования по надежности поставок газа.
Не менее важно и энергосбережение. Сложившееся в нашей стране отношение к газу как к почти бесплатному ресурсу породило завышенное расходование его во всех звеньях системы, от "Газпрома", структуры которого потребляют 60 млрд. м3 газа в год, до коммунального сектора с КПД, едва достигающим 20-25 %. Нужны меры по стимулированию экономии использования газа, снижению издержек в его производстве и продаже, что требует пересмотра позиции "инвестиции - в первую очередь в развитие добычи" и осознания особой актуальности инвестирования в совершенствование технологии газо- и энергосбережения, в проекты реконструкции магистрального и газораспределительного транспорта и заводов, принадлежащих "Газпрому".
Необходимо восстановление и развитие конкуренции между различными видами топлива путем выведения цен на газ на уровень, при котором внутренний рынок газа приобретает реальную доходность. В 2002 году цены на газ выросли на 37 %. В результате, с учетом более низких затрат на транспорт, российский рынок в какой-то мере сократил отставание в доходности от рынка Западной Европы. Но газ по-прежнему остается самым дешевым видом топлива в стране, и затраты газовиков не покрываются даже несмотря на почти 100 %-ную оплату со стороны потребителей.
В данной ситуации предпосылкой для развития нерегулируемого рынка газа является возникшая в последнее время готовность многих предприятий покупать сверхлимитный газ по более высоким ценам.
Двухсекторная модель предполагает, что на определенном этапе один сектор будет функционировать с регулируемыми ценами (для населения, бюджетных организаций, производителей тепла и электроэнергии), другой - со свободными (для остальных потребителей). Переход к такой структуре предлагается осуществить в три этапа. На первом цены, в приемлемом темпе и режиме, будут индексироваться ФЭК. По мере роста стоимости газа можно ожидать, под влиянием рыночных механизмов, постепенного снижения цен на мазут. Одновременно увеличение стоимости газа стимулирует повышение конкурентоспособности угля. Таким образом ликвидируются перекосы в ценовой политике на различные виды топлива и постепенно восстанавливается их естественный баланс. На этом же этапе экспорториентированным предприятиям, а также новым промышленным потребителям, которые только выходят на рынок, газ должен поставляться по свободным ценам. По свободным же ценам будет поставляться и импортный газ, объемы поставок которого (в основном из Туркмении) будут увеличиваться. На втором этапе предполагается полный вывод промышленности из регулируемого газового сектора, в котором остаются только население и бюджетные организации. Роль государства на этом этапе будет сведена к регулированию тарифов на транспортировку газа. На третьем этапе при расширении присутствия на рынке независимых производителей газа и возможности выбора поставщиков государственное регулирование сохраняется только для населения и в сфере транспортных тарифов.
Создание ООО "Межрегионгаз" создало серьезные предпосылки и для успеха в трудно продвигающемся процессе реструктуризации "Газпрома".
По аналогии с Федеральным оптовым рынком энергетических мощностей (ФОРЭМ) для создания стимулов для независимых производителей газа, наращивания ими темпов увеличения объемов добычи газа должен быть сформирован Федеральный оптовый рынок газа (ФОРГ) с регулируемым и нерегулируемым секторами. Структура регулируемого сектора де-факто уже сложилась. Его организатор - "Межрегионгаз". Нерегулируемый предстоит создать посредством газовой биржи. Основной сектор ФОРГ - продажа газа по регулируемым ценам функционирует в России уже шесть лет, с момента появления независимых производителей. "Газпромом" создана товаропроводящая сеть, отлажена система эффективного контроля за финансовыми потоками. Работа вступает в первую стадию создания нерегулируемого сектора. В этот сектор ФОРГ будут выводиться, как указывалось, ресурсы независимых производителей, импортный газ и часть объемов газа "Газпрома".
Для продажи газа по свободным ценам и обеспечения баланса интересов производителей и покупателей предполагается создание некоммерческого партнерства - структуры, условно названной "организатором свободной торговли газом" (ОСТГ). Ее учредителями могли бы выступить "Газпром" (с 75 % долей участия), заинтересованные нефтяные компании, независимые производители газа, крупные его потребители (с суммарной долей 25 %). Такое распределение ролей в первое время вполне естественно, учитывая, что "Газпром" сегодня добывает 90 % российского газа и является его крупнейшим поставщиком на внутренний рынок. В дальнейшем, по мере увеличения доли газа независимых компаний, это соотношение будет меняться в сторону сокращения доли "Газпрома". Цель партнерства - организация торговли газом на оптовом рынке, создание равных условий для всех участников. Среди основных задач - совершенствование технологии поставки газа, мониторинг выполнения обязательств как продавцами, так и покупателями, выявление недобросовестных клиентов. ФОРГ может, таким образом, стать эффективным инструментом рыночных преобразований в газовой отрасли. В перспективе -расширение объемов торговли газа по свободной цене за счет двух источников - газа независимых производителей и газа "Газпрома".
Итак, для реструктуризации газовой отрасли требуется: разделение естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности, доступ других субъектов к инфраструктуре естественно монопольных видов деятельности, жесткое регулирование естественно монопольного сегмента экономики, стимулирование присутствия на рынке новых участников, возложение на органы регулирования функции защиты интересов общества в отношении качества газоснабжения. | |
|
