|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (33), 2010 | | | | ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ | | | Скоблева Э. И.
старший научный сотрудник кафедры экономики и управления Астраханского государственного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье представлена динамика и специфика финансирования высшего образования в России по сравнению с зарубежными странами. На базе статистических данных исследуется вопрос о реализации принципа достаточности финансирования образования. Рассмотрены возможности и недостатки моделей государственного финансирования, проанализированы механизмы финансирования потребителей высшего образования. На основе международных сопоставлений сделаны выводы о состоянии финансовой обеспеченности системы высшего образования в России, о перспективах реализации государственной политики в области финансирования высшей школы | | Ключевые слова: система высшего образования, образовательная услуга, нормативно-подушевое финансирование, образовательный кредит, доступность образования, государственные гарантии |
Любая модель высшего образования, выбранная как оптимальная, будет отвечать своим задачам только если механизм финансирования окажется соответствующим данной модели и достаточным. Условия, в которых сегодня функционирует высшая школа, на наш взгляд, все еще можно назвать переходными.
С одной стороны, по-прежнему существует государственный заказ на подготовку специалистов. Сегодня государственное финансирование высшего образования сведено к выделению денежных средств в соответствии с некоторым количеством бюджетных мест в вузе. При этом бюджетные места зачастую имеются на «непопулярных» направлениях, выпускники далеко не всегда идут работать по специальности, которую получили бесплатно, некоторые из них в дальнейшем получают другую специальность, но уже на платной основе. Государство, таким образом, предоставляет возможности получения бесплатного высшего образования, расширяя доступ к нему для различных слоев населения.
С другой стороны, развитие рыночных отношений актуализировало новые формы финансирования высшего образования. Вуз, как субъект рынка, являясь поставщиком образовательных услуг, удовлетворяет спрос на специальности, которые, по мнению общества, наиболее востребованы на рынке труда. Потребители, формируя собственное мнение о престиже и доходности тех или иных профессий, готовы платить за получение соответствующих знаний и навыков. При этом далеко не всегда общественный спрос на образование согласуется с фактическими нуждами экономики в кадрах определенной квалификации, в результате чего структура подготовки специалистов оказывается несоответствующей квалификационной структуре рынка труда. Тем не менее, потребность общества в видах образования формирует негосударственный источник финансирования образования. | | |  | | Рис. 1. Структура расходов на высшее образование в странах ОЭСР в 2006 г. | | |  | | Источник: Education at a Glance. OECD. — 2008. — Р.246. |
В России показателем тенденции усиления роли частного финансирования является рост числа студентов с полным возмещением затрат на обучение. На долю этих студентов в 2000 г. учебном году приходилось 46% общего числа студентов *. В 2006 г. численность студентов, обучающихся с полным возмещением затрат на обучение уже составляла 59,1%, обучающихся на бюджетной основе — 40,9% *. Однако, если мы сделаем расчет долей государственного и частного финансирования, то картина окажется несколько иная. Умножив значение абсолютной численности студентов *, обучающихся за счет бюджетных средств и на платной основе на среднюю величину расходов государства на 1 студента (3876 долл. США в год) *и на среднюю величину платы студентом за обучение (1286 долл. США в год) *соответственно, получим, что доля государственного финансирования в 2006 г. составила 67,6%, доля частного финансирования — 32,4% *.
Данное соотношение вполне согласуется с мировыми тенденциями. Ниже приведена структура расходов на высшее образование стран ОЭСР, которая свидетельствует, что только в 6 из 30 стран доля государственного финансирования менее 50%. Во всех европейских странах доля государственного финансирования колеблется от 70% до 97%.
Несмотря на сопоставимые пропорции в структуре финансирования России и стран ОЭСР, расходы в расчете на 1 студента в России ничтожно малы (по разным источникам, от 2129 до 3877 долл. США). В среднем, расходы на высшее образование по странам ОЭСР в расчете на 1 студента (из частных и государственных источников) составляют 11512 долл. США *.
Низкое финансирование в расчете на 1 студента в России не объясняется высокой численностью обучающихся в системе высшего образования в расчете на 10000 человек населения. Так, в Исландии, Корее, США, Финляндии, численность обучающихся в расчете на 10000 близка к российским показателям (около 500 студентов на 10000 человек населения), однако финансирование по этим странам колеблется от 8000 в Корее до 24000 в США.
В целом государственные расходы на высшее образование в процентах от ВВП составляют: в России — 0,8%, в странах ОЭСР — 1,1% *.
Несмотря на низкие абсолютные значения, динамика роста расходов на высшее образование в России по сравнению со странами ОЭСР значительна: если ВВП вырос по сравнению с 2000 г. примерно на 35%, то рост расходов на высшее образование составил почти 130%; рост расходов на образование составил примерно 70% относительно роста ВВП. (рис. 2).
По данным Росстата, государственные расходы на образование за период с 1999 по 2006 гг. увеличились на 90,7% *. Расхождение с источником Education at a Glance может говорить о том, что в нем учтены и частные расходы на образование. Но даже в этом случае, изменение в расходах очень существенное. Сохранение подобной динамики могло бы привести к достаточному финансированию высшего образования, однако, «эффект быстрого старта», во-первых, себя исчерпал, во-вторых, начавшаяся понижательная фаза экономического цикла, скорее всего, вызовет отрицательный рост расходов на образование. В этой связи, важным условием реформирования образования станет эффективность использования средств, а, следовательно, поиск оптимальных механизмов распределения финансов в сфере образования. | | |  | | Рис. 2. Изменение расходов на высшее образование и изменение в ВВП (2000, 2005 гг.). | | |  | | Источник: Education at a Glance. OECD. — 2008. — Р. 232. |
Эффективность использования бюджетных средств в высшем образовании определяется широким кругом факторов, среди которых значимую роль могут играть и дефицит финансовых ресурсов по сравнению с взятыми государством обязательствами по финансированию данной сферы, и действующий механизм доведения бюджетных ассигнований до бюджетополучателей, и принятый механизм планирования и использования бюджетных средств самим вузом. Особое значение имеют нестыковки при принятии управленческих решений, что также может приводить к снижению эффективности использования выделяемых вузу ресурсов. Соответственно, при рассмотрении моделей финансирования высшего образования, необходимо анализировать действие указанных факторов и их влияние на эффективность функционирования системы в целом, а также отдельных вузов.
Рассмотрим формы и механизмы финансирования. Финансирования за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования осуществляется из расчета не менее ста семидесяти студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ *. Это минимальное требование. Верхней границей численности студентов выступают предельные контингенты студентов, определяемые лицензионными требованиями по каждому вузу.
До недавнего времени при финансировании вузов не использовались нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования, а применялись только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы *.
В связи с отсутствием научно-обоснованных нормативов финансовых затрат бюджетные ассигнования планировались не на основе потребности вузов в средствах, а с учетом возможностей федерального бюджета по выделению средств. Подобная практика закрепляла отставание финансирования вузов от минимально необходимых объемов: из федерального бюджета покрывалось в среднем 30–35% расходов этих учреждений на предоставление услуг в сфере высшего профессионального образования *. С учетом увеличения вложений в материально-техническую базу образовательных учреждений с 9 до 16 млрд руб. за последние 2006–2008 гг., что произошло благодаря федеральным целевым программам (ФЦП) и нацпроекту «Образование», бюджетные ассигнования, тем не менее, составили примерно 45% от реальных потребностей вузов *.
В действующей модели государство, рассчитывая по определенному алгоритму объем выделяемых средств, достаточно жестко задавало направления их последующего использования, что закреплялось принципом сметного финансирования всей бюджетной сферы. Идеологами модернизации системы высшего образования констатировалось, что такое ограничение финансово-хозяйственной самостоятельности вузов не создает для этих учреждений стимулов к расширению источников финансового обеспечения деятельности и препятствует формированию эффективного рынка образовательных услуг в РФ.
В соответствии c постановлением Правительства РФ № 182 от 18 марта 2008 г. «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» появилась возможность перехода федеральных учреждений в статус автономных. Законодательство допускает возможность за счет внебюджетной деятельности аккумулировать средства для приобретения оборудования, для строительства, возможность капитализации своих научных результатов, создания венчурных предприятий, бизнес-парков, возможность получать доход от них.
Тем не менее, несмотря на эти перспективы, пока лишь порядка пяти вузов изменили свой статус на автономное учреждение *.
Изменение статуса влечет за собой изменение механизма финансирования.
С 1 января 2009 г. Бюджетным кодексом (ст. 69.2) введено планирование бюджетных ассигнований на основе задания учредителя *. Задания могут быть либо государственными, либо муниципальными. Задания учредителя устанавливаются и для бюджетных учреждений, и для автономных, но с некоторыми различиями.
Государственное (муниципальное) задание — это документ, определяющий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности теперь обязаны ежегодно утверждать перечни государственных услуг. Вместе с тем, согласно действующему законодательству, учреждениям высшего профессионального образования устанавливаются задания учредителя в форме контрольных цифр приема обучающихся *. Однако, процесс согласования государственного задания на поставку госуслуг и контрольных цифр приема не отработан: согласно введенной методике объем бюджетных ассигнований, устанавливаемых учреждению, определяется уровнем норматива финансирования потребителя и численностью потребителей услуг, а потребителями являются все те, кто поступает в данное учебное заведение. На практике оказывается, что только часть потребителей может воспользоваться государственными услугами, для остальных образовательная услуга будет предоставляться на коммерческой основе. Несмотря на то, что формы предоставления услуг фактически не меняются (также часть студентов будет обучаться за счет бюджетных средств, часть — за счет собственных средств), само понятие «образовательная услуга» как предмет купли-продажи, несколько трансформируется. Возникнет необходимость дифференцировать такие устоявшиеся в экономике понятия, как образовательная услуга и государственная образовательная услуга.
Задания для автономного учреждения устанавливаются в соответствии с его основной деятельностью (для университетов — это образовательная деятельность, научно-исследовательская деятельность), предусмотренной уставом с учетом предложений учреждения о потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании: прогнозируемой динамики количества потребителей услуг; уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг; возможностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг; сданного в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания которого учредителем не осуществляется; показателей выполнения федеральным автономным учреждением задания в отчетном финансовом году.
Например, формирование задания учредителя автономному образовательному учреждению на основе нормативного финансирования призвано обеспечить учебные заведения объемом бюджетных ресурсов, достаточным для возмещения постоянных и переменных издержек по оказанию государственных образовательных услуг. Общий объем бюджетных средств, предоставляемых учебному заведению, определяется уровнем норматива подушевого финансирования и численностью обучающихся в образовательном учреждении *. В случае вуза — автономного учреждения — государство может оплачивать заказ на подготовку кадров по ценам ниже рыночных, а вуз не может отказаться на этом основании от заключения контракта *. Сверх объемов заданий и обязательств, автономное учреждение вправе также по своему усмотрению оказывать услуги, относящиеся к основной деятельности, возмездно и на одинаковых при оказании услуг условиях для граждан и юридических лиц в соответствии с порядком, установленным законодательством.
В соответствии с действующим законодательством предусматривается выделение средств не на содержание автономных учреждений как таковых, а на финансирование выполнения задания учредителя, т.е. финансирование их деятельности по предоставлению услуг населению, определенных на основе нормативов затрат. По мере роста среднегодового контингента автономного образовательного учреждения уровень затрат на одного студента сократится за счет снижения уровня условно-постоянных и постоянных расходов, что в условиях применения единого норматива финансирования обеспечивает автономным образовательным учреждениям формирование чистого дохода за счет экономии бюджетных средств.
Нормативный метод в процессе определения объемов бюджетного финансирования имеет в настоящее время существенные недостатки. Отдельные расходы (оплата труда профессорско-преподавательского состава, расходы на производственную практику студентов, трансферты населению) рассчитываются на одного студента, а остальные расходы при их планировании не увязываются с количеством студентов. Это расходы на развитие, расходы на содержание имущества. Так, расходы на развитие предусматривают адресные и нерегулярные ассигнования *.
Формулировки нормативов затрат на содержание имущества несколько разнятся для бюджетных и автономных учреждений. Так, для автономного учреждения согласно постановлению Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 предусматривается формирование нормативов затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества (далее — ОЦДИ); бюджетному учреждению в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 — расчетно-нормативных затрат на содержание имущества *. Речь, однако, идет не обо всем имуществе учреждений, а только о том, которое приобретено за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества *.
Для финансового обеспечения имущества бюджетного учреждения Минфин России предлагает его деление на недвижимое и движимое имущество, что повлечет дополнительные трудности, с которыми уже столкнулись автономные учреждения. Так, отсутствие рамочного перечня ОЦДИ привело к процедуре согласования с Росимуществом каждым федеральным автономным учреждением перечня, включающего тысячи позиций. Кроме того, имущество находится в постоянном движении (приобретение и выбытие) и сложно зафиксировать его перечень.
В состав норматива затрат на содержание объектов недвижимого имущества федерального автономного учреждения включены расходы на коммунальные услуги, но не в полном объеме. Так, на 30% будут обеспечиваться нормативы затрат на холодное и горячее водоснабжение, на водоотвод, а также на потребление электроэнергии и проведение текущего ремонта; на 50% — нормативы затрат на потребление тепловой энергии. Одновременно предлагается оставшийся объем расходов на оплату коммунальных услуг (до 70%) включать в состав норматива затрат на оказание услуг автономным учреждением.
Аналогичный порядок Минфин России планирует распространить на расчет затрат на содержание объектов недвижимого имущества федеральных бюджетных учреждений *.
Однако, такой подход нерационален, поскольку у каждого учреждения расходы на оплату коммунальных услуг зависят от занимаемой площади, которая имеет свою пропускную способность в части обслуживания населения, от установленных местных тарифов по видам коммунальных услуг. Особую сложность будет представлять расчет нормативных затрат на услугу для федеральных учреждений (распределены по всей стране) в части установления процента включаемых в него коммунальных услуг.
Стандартным подходом к распределению средств непосредственно Главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС), осуществляющими функции и полномочия учредителей, является конкурсное их распределение. Вместе с тем, до сих пор нормы подушевого финансирования в условиях перехода в статус автономного учреждения не определены *.
Финансирование будет осуществляться по договору, и в первые годы сохранится существующее финансирование, то есть материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы.
Из вышеприведенного анализа следует, что изменение статуса на автономное учреждение и использование метода нормативного подушевого финансирования приведет к минимизации финансирования «по заказу» на основе задания учредителя. Очевидно, что такой способ финансирования, как и текущий, не будет покрывать всех затрат, или их большей части.
Модели нормативного подушевого финансирования, как правило, направлены на повышение эффективности распределения бюджетных средств между вузами и, неявно — на рост эффективности использования бюджетных ресурсов высшими учебными заведениями. При этом значительно меньше внимания в такой постановке проблемы уделяется вопросу определения того объема бюджетных средств, который необходим для нормального (устойчивого, эффективного) функционирования и развития системы высшего образования.
Принципиальных изменений в политике и механизмах государственного финансирования не происходит, поскольку по-прежнему, как и в постсоветский период, бюджетные средства в вузы будут направляться только для обеспечения части обучающихся («бюджетников»). Меняются лишь формы перечисления финансов.
Частное финансирование представляет собой преимущественно плату за обучение студентом. Доля частных инвестиций в финансировании образования не превышает 1,2%. Более 50% средств, направляемых в систему высшего образования в качестве платы за обучение, имеют своими источниками персональные сбережения, около 25% — кредит *. В России практически нет фондов, государственных и частных, которые выплачивали бы гранты и стипендии, существенно снижающие студенческие расходы.
Система кредитования высшего образования как государственный эксперимент была введена в России в 2007 г. В нем имели право участвовать 112 государственных вузов и 5 негосударственных, но имеющих госаккредитацию. Реально с образовательными кредитами работали всего 20–30 вузов и пять-шесть крупных банков. Объем образовательных кредитов составляет примерно 1–1,5% от общего кредитного портфеля российской банковской системы *.
С 10 сентября 2009 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 28 августа 2009 г. № 699 «Об изменении условий проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию» *.
Основные условия кредитования следующие *. Заемщик — студент вуза — заключает с банком-участником эксперимента договор образовательного кредита. Эксперимент по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов распространяется только на студентов-очников и студентов, ранее участвующих в программе «Кредо». Льготный период пользования образовательным кредитом — период, включающий срок обучения заемщика в вузе и дополнительно 3 месяца, в течение которого заемщик может не выплачивать банку — участнику эксперимента основной долг по образовательному кредиту и часть процентов за первый и второй годы пользования образовательным кредитом. Срок, в течение которого возвращается образовательный кредит после завершения обучения в вузе, составляет 10 лет.
Гарантии, предоставляемые банкам — это возмещение банку-участнику эксперимента сумм невозвращенных образовательных кредитов в размере до 20% объема выданных образовательных кредитов и компенсация затрат на уплату процентов по образовательным кредитам размере трех четвертых ставки рефинансирования Центрального банка РФ. При этом максимальная процентная ставка по образовательным кредитам не может быть выше ставки рефинансирования, увеличенной на 3% *.
Однако существуют серьезные ограничения образовательного кредита для заемщика. Например, ряд банков ограничивает потолок суммы кредита (350 тыс. руб.); некоторые банки требуют первоначальный взнос: Сбербанк РФ выдает ссуду только на 90% от всей суммы, оставшиеся 10% заемщик вносит сам; Россельхозбанк кредитует только тех, чья специальность связана с агропромышленным, медицинским и педагогическим образованием; в положении о кредитовании студентов практически не прописаны их права и возможности, так, например, не указано, может ли студент получить кредит в банке, расположенном не по месту жительства *.
Тем не менее, предлагаемый механизм государственной финансовой поддержки потребителя образовательных услуг — единственный, реализуемый сейчас в России.
Эксперимент с ваучерами — государственными именными финансовыми обязательствами (ГИФО) проводился в шести региональных вузах Марий Эл, Чувашии и Саха (Якутии) с 2001 по 2005 г. Шкала стоимости ГИФО определялась результатами ЕГЭ, в случае если стоимость ваучера, полученного по результатам ЕГЭ, меньше платы за обучение, установленной вузом, родители студента должны были доплачивать разницу. Эксперимент оказался не результативен. Причина провала, по мнению экспертов, заключалась в том, что денег, выдаваемых по обязательствам, было слишком мало. Так, за ГИФО высшей категории (А) давали всего 12,5 тысячи рублей, за вторую — 7200, за третью — всего 3000 р. и т.д. *
Таким образом, для студента получение платного образования может осуществляться либо за счет собственных средств, либо с помощью образовательного кредита.
Анализируя международный опыт в области финансирования образования можно сделать следующие выводы. В странах Европы обучение в высшей школе для студента, как правило, бесплатно *. Можно финансировать либо потребителя, либо производителя образовательных услуг. Есть мнение, что страны с рыночной экономикой финансируют потребителя, страны с командной экономикой — производителя. Однако, это не совсем так.
В странах ОЭСР практикуется два концептуально различных подхода к оплате высшего образования. Один из них заключается в том, что государство оплачивает стоимость обучения вузам, а студентам предоставляет стипендии и/или гранты на период обучения для оплаты расходов на проживание и дополнительные расходы, связанные с обучением, такие как, например, стажировки. (Норвегия, Швеция, Ирландия, Германия). Другой подход заключается в том, что оплата обучения осуществляется самим студентом, однако студент получает при содействии государства либо грант (Голландия), либо долгосрочный займ (США, Великобритания). В случае гранта, получение образования остается по сути бесплатным для студента. Предоставляя студентам займ, государство влияет и на установление платы за обучение.
Таким образом, финансирование высшего образования в Европе осуществляется либо непосредственно, путем прямого перечисления средств учебным заведениям, либо опосредованно. Во втором случае речь идет о финансовой поддержке студентов или переводе некоммерческим благотворительным организациям бюджетных средств для их последующего перераспределения.
В Евросоюзе прямые бюджетные ассигнования составляют 83,7% общественно-государственных расходов, эту форму финансирования считают предпочтительной практически во всех странах. В Чехии, Греции, Испании, Франции, Польше, Португалии, Румынии и Словакии более 90% средств, выделенных на высшее образование, поступают непосредственно в бюджет учебных заведений *.
Можно выделить три основных подхода к государственному финансированию высшего образования, применяемых в зарубежных государствах.
1. В большинстве развивающихся стран бюджетное финансирование производится на договорной основе. Особенностью договорного финансирования является то, что объем бюджетных ассигнований слабо связан с результатами деятельности вуза.
2. Финансирование вузов может осуществляться в соответствии со стоимостью обучения — на основе нормативного подушевого метода. (Канада, Великобритания, Франция, Япония, Швеция, Норвегия, некоторые развивающиеся государства Азии и Африки). Нормативное подушевое финансирование предполагает, что правительство либо административно устанавливает нормативы стоимости обучения, либо они определяются в результате конкуренции вузов за бюджетные ассигнования (побеждает тот, кто предложит наименьшую стоимость обучения при требуемом уровне качества).
3. Финансирование «по результатам». В этом случае система выделения бюджетных средств ориентирована на достижение определенных целевых результатов. Бюджетные средства обычно выделяются вузам в зависимости от фактического выпуска студентов и аспирантов. Этот подход используют Дания, Финляндия, Израиль, Голландия и некоторые другие государства.
В настоящее время большинство стран стремится использовать комбинированные подходы, пытаясь найти оптимальные варианты, позволяющие не только обеспечить для своих граждан доступ к высшему образованию, но и контролировать качество работы вуза и результаты обучения студентов.
Таким образом, исследуя механизмы финансирования высшего образования в России и за рубежом, можно сделать вывод, что в нашей стране в настоящее время происходит переход к системе ресурсообеспечения вуза, который достаточно успешно практикуется в развитых странах — принцип автономии вуза, предусматривающий возможность привлечения финансовых средств и принцип нормативно-подушевого финансирования, предусматривающий выделение бюджетных ассигнований в соответствие с численностью студентов. Однако, принципиальным отличием государственного финансирования российских и зарубежных вузов является то, что за рубежом средства выделяются в расчете на всех студентов, а в России — исходя из контрольных цифр приема, что составляет только часть студенческого контингента.
Новые механизмы финансирования предполагают не обеспечение достаточными финансовыми средствами учреждений образования, а расширение возможностей вуза, стимулирование их к самообеспечению. Параллельно, происходит изменение механизмов финансирования потребителей образовательных услуг в форме предоставлений государственных гарантий образовательных кредитов. | |
|
