|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (33), 2010 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Морунова Г. В.
доцент кафедры финансов и банковского дела Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются вопросы разграничения полномочий, проблемы развития межбюджетных отношений, основные принципы построения межбюджетных отношений, проводится анализ динамики межбюджетных трансфертов на примере Смоленской области | | Ключевые слова: межбюджетные отношения, муниципальное образование, управление региональными и муниципальными финансами, фонды финансовой поддержки |
Реализация Федерального Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный Закон № 131-ФЗ) [1] потребовала продолжительного переходного периода, который должен был завершиться к началу 2009 года. За этот период внесено более 200 поправок в закон, были также внесены изменения в градостроительное, земельное, бюджетное и налоговое законодательство.
Этим законом (статьи 14-16) установлен перечень следующих полномочий, отнесенных к вопросам местного значения:
— организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;
— организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
— организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения и т.д.
Таким образом, в результате проводимой реформы на плечи муниципалитетов легла ответственность за решение основных социально-экономических вопросов, непосредственно связанных с обеспечением населения.
Переходный период дал возможность регионам детально проработать региональное законодательство по вопросам местного самоуправления, подтвердить его или уточнить практикой реализации. Все эти изменения создавали фундамент для укрепления финансовой самостоятельности регионов, создания стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов и повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами.
В этой связи, говоря об итогах проведения реформы местного самоуправления и оставшихся на сегодняшний день нерешенных проблемах, необходимо рассматривать эти вопросы в тесной увязке с перспективами развития всей системы межбюджетных отношений.
Современная российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних 10 лет. Ее развитие осуществлялось в рамках концепций реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, основные положения которых на каждом этапе реформирования обеспечивались соответствующими нормами Бюджетного кодекса.
В результате развития системы межбюджетных отношений, как отмечено в выступлении Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Васильева Ю.В. на заседании круглого стола на тему «О совершенствовании межбюджетных отношений в условиях завершения переходного периода реформы местного самоуправления» [5], было достигнуто следующее:
— упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации;
— разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
— установлены стабильные доходные источники бюджетов;
— определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
— созданы дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях;
— принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами.
Федеральными Законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что каждое муниципальное образование формирует свой бюджет.
В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» предусмотрено свыше 50 налогов и сборов, в том числе: федеральных — 24, региональных — 6, местных — 22, а согласно части первой действующего Налогового кодекса РФ (НК РФ) установлен закрытый перечень налогов и сборов, который включает 16 федеральных, 7 региональных, 5 местных налогов и сборов.
В частности, к местным налогам и сборам отнесены (статья 15 НК РФ): земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.
Доходная часть муниципальных бюджетов состоит из: собственных доходов; поступлений от регулирующих налогов; средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и средств, поступающих по взаимным расчетам из федерального бюджета; финансовой помощи в различной форме (дотации, субвенции и т.д.); заемных средств и других источников.
Расходная часть бюджета состоит из следующих направлений:
финансирование отраслей экономики (промышленности, сельского хозяйства, рыболовства, строительства, транспорта, связи и т. д.);
содержание и развитие социально-культурного сектора науки;
содержание органов власти и управления;
расходы, связанные с обслуживанием долга.
Расходы муниципалитетов можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий органов местного самоуправления они направляются. С учетом этого деления расходная часть местных бюджетов включает в себя:
расходы, связанные с выполнением государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления.
расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления.
В связи с неопределенностью правового статуса земельных участков домохозяйств в большинстве муниципальных поселений Смоленской области остается проблематичным формирование местного налога — налога на землю.
В процессе реализации на территории Смоленской области Федерального Закона № 131-ФЗ сформировался целый ряд наиболее выраженных проблем.
Проблемы муниципальных образований:
1. Дисбаланс доходных полномочий и расходных обязательств муниципальных образований;
2. Отсутствие правовых и финансовых рычагов, регулирующих формирование собственных доходов бюджетов муниципальных образований;
3. Отсутствие в настоящее время законодательно определенных критериев достаточности доходной базы для реализации муниципальными образованиями своих полномочий не позволяет им аргументировано отстаивать собственную позицию при утверждении бюджета.
Проблемы субъектов РФ (в частности Смоленской области):
1. Сложности во взаимодействии с налоговыми органами. В настоящее время инспекции ФНС по Смоленской области не располагают данными о налоговом потенциале в разрезе налогов по поселениям. Все это препятствует оценке налогового потенциала поселений, применяемого при расчете объема финансовой помощи местным бюджетам. Для того чтобы оперативно отслеживать указанную информацию, необходимо централизованно внедрить в финансовые органы субъектов Федерации и муниципальные образования специальную программу по электронному обмену информацией с налоговыми органами.
2. Предоставление необходимой информации территориальным органом государственной статистики. До сегодняшнего дня установлен различный порядок учета постоянного населения в похозяйственных книгах и численности постоянного населения с учетом данных переписи населения и сведений паспортно-визовой, миграционной служб и органов ЗАГС.
В сложившихся условиях вопрос развития межбюджетных отношений представляется одним из основных в рамках закрепления и дальнейшего развития результатов реализации Федерального Закона № 131-ФЗ.
Согласно ст.9 Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» межбюджетные отношения должны строиться на следующих принципах [2]:
● взаимной ответственности;
● применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
● выравнивания доходов муниципальных образований;
● максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
● компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
● повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
● гласности межбюджетных отношений.
Статьей 10 Модельного закона об общих принципах организации местных финансов [3] дополнен список основных принципов межбюджетных отношений и бюджетного регулирования:
— согласование интересов на всех уровнях бюджетной системы;
— распределение налогов на постоянной (или долгосрочной) основе (полностью или в фиксированной доле) между звеньями бюджетной системы, обеспечивающее при достаточности налогового потенциала минимально необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов;
— выравнивание до минимально необходимого уровня душевых бюджетных доходов муниципальных образований, не имеющих достаточного налогового потенциала, посредством бюджетного регулирования;
— максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;
— выравнивание развития отстающих по объективным причинам муниципальных образований до минимально необходимого уровня;
— применение единой для всех муниципальных образований методологии управления местными бюджетами, разработанной государственными органами;
— взаимная ответственность государства и органов местного самоуправления;
— четкое разделение между отраслями и предприятиями, финансируемыми из бюджетов различных уровней;
— повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов в местный бюджет;
— гласность, основанная на понятных и приемлемых для населения критериях определения нормативов отчислений от регулирующих доходов, долей (в процентах) муниципальных образований в соответствующем фонде финансовой поддержки, объема финансовой помощи в различных формах, выделяемой нуждающимся в ней муниципальным образованиям;
— своевременное информирование органов местного самоуправления о проектируемых и утвержденных показателях бюджетного регулирования.
Поскольку все бюджеты имеют свои особенности, весьма важным является оказание финансовой помощи. С этой целью в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ (в том числе и в Смоленской области) создаются фонды финансовой поддержки (ФФП) «нижних» бюджетов.
Финансовая помощь местным бюджетам может быть оказана в следующих формах [4]:
— предоставление дотаций из ФФП бюджетов «верхнего уровня» на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов «нижнего уровня»;
— предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
— предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.
Например, в Смоленской области ФФП муниципальных образований формируется ежегодно, начиная с 1998 года, в рамках бюджета Смоленской области [6]. На соответствующий финансовый год финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы области показана в таблице 1. | | | Таблица 1
Масштабы финансовой помощи из ФПП Смоленской области |  |
Анализ динамики межбюджетных трансфертов, представленных в таблице, показал, что фактически за последние годы финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы оставалась в рамках 30%, что существенно превышает другие расходы, например на ЖКХ (около 1%).
В связи с тем, что в процессе разграничения полномочий развитие межбюджетных отношений является одним из основных условий сглаживания дисбаланса доходных полномочий и расходных обязательств, к основной функции межбюджетных отношений на современном этапе можно отнести стимулирование развития бюджетов всех уровней, в том числе и муниципальных образований.
Для выполнения межбюджетными отношениями указанной функции необходимо соблюсти следующие условия:
— соответствие доходных полномочий и расходных обязательств муниципальных образований (при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной);
— наличие правовых и финансовых рычагов, регулирующих формирование собственных доходов муниципальных образований;
— наличие системы критериев достаточности доходной базы для реализации муниципальными образованиями своих полномочий.
Другим направлением должна стать модернизация земельного налога.
Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом до настоящего времени часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения.
Чтобы исправить такое положение необходимо:
● исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по этим налогам, установленных на федеральном уровне;
● рассмотреть вопрос об установлении хотя бы минимальной ставки налога на землю. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов вовлекать их в хозяйственный оборот.
В связи с тем, что уровень дифференциации налогового и экономического потенциала регионов и особенно муниципалитетов сегодня огромный, это — объективная реальность. Поэтому еще длительное время сохранится механизм дотирования значительной части бюджетов субъектов и муниципалитетов.
В перспективе должен измениться принципиальный подход к межбюджетным отношениям, а именно: значительная часть дотаций должна стать поощрительной за достижение позитивного наращивания экономического потенциала, собственной налоговой базы. |
| |
|
|
