|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (32), 2009 | | | | НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ | | | Демин М. Б.
доцент кафедры экономической теории Казанского государственного технического университета им. А.Н.Туполева,
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Проблема развития естественного монополизма — одна из ключевых проблем функционирования российской экономики в условиях глобализации. Экономическая категория «монополия» ассоциируется у российских граждан — экономических агентов, в первую очередь, с естественной монополией. Об экономическом значении естественного монополизма в докладе ФАС за 2008 г. сказано следующее. Как указывается в докладе о состоянии конкуренции в РФ (Москва 2008), естественные монополии в РФ являются ключевым, базовым элементом для всей экономики страны. [11] С одной стороны, это объясняется географической удаленностью субъектов производства и потребления внутри хозяйственного комплекса. С другой стороны, в структуре промышленного производства РФ доминирует продукция низких степеней переработки, в затратах на производство которой преобладают расходы на услуги естественных монополий. Динамикой цен на услуги, предоставляемые естественными монополиями, в значительной мере определяется уровень цен в хозяйственном комплексе РФ в целом, а, следовательно, и уровень конкурентоспособности экономики страны. Помимо указанной роли, на естественные монополии возложена нагрузка, связанная с исполнением социальных функций. Устойчивость работы инфраструктуры и издержки по ее содержанию непосредственным образом сказываются на уровне жизни населения.
В соответствии с господствующей концепцией естественные монополии существуют, когда в силу технологических особенностей эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм. Отличительной чертой естественной монополии является наличие сетевых структур (инфраструктур), а именно: трубопроводного транспорта, линий элекропередач, систем водоснабжения, железнодорожных путей и т.д.
Вместе с тем, Ди Лоренцо считает, что теория естественной монополии — экономическая фикция. [10] По его мнению, история так называемой «общественной инфраструктуры» сводится к тому, что в конце XIX и начале XX столетий в инфраструктурных отраслях имела место ожесточенная конкуренция, которая не нравилась производителям. Они добились от правительства предоставления им монопольного статуса, а затем, при поддержке ряда видных экономистов, было задним числом сконструировано теоретическое обоснование этой монополизации.
Таким образом, такие монополии возникли раньше обосновавшей их теории. Крупномасштабное, капиталоемкое производство представляет собой абсолютно необходимый аспект процесса конкуренции. Если рассматривать конкуренцию как динамический процесс соперничества предпринимателей, то тот факт, что один из предпринимателей в данный момент времени добился наименьших издержек, сам по себе не будет иметь практически никакого содержательного значения.
Лоренцо также утверждает, что теория естественной монополии антиисторична. Не существует никаких свидетельств, подтверждающих, что сюжет «естественной монополии» когда-либо имел место. Не существует ни одного достоверно известного случая, ни одной истории о том, как некий производитель добился низких издержек в долгосрочной перспективе и тем самым установил перманентную монополию. Во многих отраслях так называемых инфраструктурных монополий в конце XIX и начале ХХ в. существовали десятки конкурирующих фирм.
Как указывает А.Н. Варламова, понятие естественной монополии имеет нечто общее с рядом неизвестных российскому праву, но широко используемых за рубежом понятий, а именно «служба, необходимая всем», «публичная служба», «служба общего экономического значения», «сетевая служба».[6] В этой связи она делает, в частности, следующие выводы:
1. Публичная служба (а также служба всеобщего экономического назначения) не ограничивается естественномонопольными сферами. Деятельность, относящаяся к службе всеобщего экономического назначения, и тем более к публичной службе, намного шире деятельности, имеющей естественномонопольный характер. Вместе с тем, подобно естественным монополиям, публичные службы и службы всеобщего экономического назначения могут и должны иметь специальное регулирование.
2. Ограничение конкуренции допустимо в различных видах деятельности, которые имеют публичный характер, а не только в естественномонопольных видах бизнеса. Вместе с тем, ситуация естественной монополии отнюдь не исключает возможности развития в естественномонопольных сферах деятельности конкурентных отношений.
3. Понятие естественной монополии наиболее близко по содержанию к понятию сетевой деятельности. Специфика последней заключается в том, что для ее осуществления необходимо наличие сетей, т.е. совокупности структур (часто сложных и дорогостоящих), связанных между собой. Дороги, железнодорожные пути, телефонные сети, газопроводы, нефтепроводы, линии электропередач — это наиболее простые и понятные примеры. Во всех этих сферах предоставляются услуги, которые должны подлежать специальному регулированию, поэтому все они относятся к публичным службам. Большинство западноевропейских законодателей отнесли их к законным монополиям. К примеру, во Франции после второй мировой войны управление различными сетевыми публичными службами осуществляли операторы-монополисты — «Электрисите де Франс», «Газ де Франс», Национальное общество французских железных дорог. Вместе с тем в ряде стран конкуренция проникает и в сетевой бизнес.
Согласно Федеральному закону от 17.08.1995 № 147–ФЗ о «естественных монополиях» — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественной монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров».
Данное определение, в целом, отражает экономическую сущность естественных монополий, хотя и формулируются рекомендации, касающиеся его совершенствования
Так, В. Даурова считает, что в нем отсутствуют указания на два важных признака естественной монополии: 1) объективной необходимости государственного регулирования деятельности субъектов естественной монополии; 2) непостоянный характер ситуации с естественными монополиями, которые являются временной необходимостью, непосредственно зависящей от существующего уровня научно-технического развития [9].
Функции по регулированию деятельности естественных монополий Закон возлагал на специально создаваемые для этого федеральные органы исполнительной власти. Предполагалось, что таких органов будет три: по регулированию естественных монополий на транспорте, в области связи и в энергетике. Как представляется, данное решение: а)затягивало создание эффективно действующих органов; б)приводило к созданию органов, не обладавших независимостью, необходимой для решения стоящих перед ними задач.
В сентябре 1998 г. Федеральные службы по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи были ликвидированы, а их полномочия переданы вновь созданному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России). Спустя три года Федеральной энергетической комиссии почему-то были переданы полномочия по регулированию деятельности естественных монополий на транспорте. Последующая же реорганизация федеральных органов по регулированию деятельности естественных монополий, осуществленная в ходе административной реформы 2004 г., привела к созданию двух органов, непосредственно занимающихся этими вопросами, — Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).
В соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ФАС) были переданы функции по контролю и надзору за деятельностью естественных монополий как упраздняемого МАП России, так и Федеральной энергетической комиссии РФ, преобразованной в Федеральную службу по тарифам. Последняя же наделялась функциями по установлению тарифов, которые ранее принадлежали МАП России и Минэкономразвития России.
Полномочия государства в отношении субъектов естественных монополий поделены в настоящее время между двумя федеральными органами исполнительной власти. При этом они могут быть классифицированы на: а) полномочия по регулированию их деятельности; б) полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях; в) полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Функции по осуществлению в сферах естественных монополий государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях принадлежат антимонопольному органу. Выполняя их, ФАС России предупреждает и пресекает факты монополистической деятельности со стороны субъектов естественных монополий (ст. 10 и 11 Федерального закона «О защите конкуренции»), а также осуществляет контроль за действиями, «которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка». Перечень таких действий, равно как условия и порядок осуществления контроля за ними, названы в ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях». Кроме того, ст. 8 этого Закона предусматривает обязанности субъектов естественных монополий, функции по контролю за соблюдением которых также возложены на федеральный антимонопольный орган. Среди них обязанность заключать договоры с любыми потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары, а также обязанность предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование, на недискриминационных условиях, согласно требованиям антимонопольного законодательства.
В соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» видами деятельности, относящимися к сфере естественной монополии, являются: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.
Таким образом, Законом «О естественных монополиях» регулируются только естественные монополии федерального уровня. Вместе с тем, существенное экономическое значение имеет функционирование локальных естественных монополий.
В разных странах перечень естественных монополий и интенсивность государственного вмешательства в их деятельность неодинаковы. Формы государственного участия в управлении естественными монополиями варьируются от всеобъемлющего руководства (например, в рамках национальных отраслей или предприятий государственной собственности) до регламентации лишь отдельных аспектов деятельности частных компаний, сохраняющихся в этих отраслях.
Выделяются следующие формы государственного регулирования естественных монополий [14]: 1). Конкуренция за монопольный рынок (конкурс (аукцион) за право аренды (активы принадлежат государству, а управляются частной компанией) либо концессии (частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных средств)); 2). Регулирование нормы прибыли: а) определение текущих издержек; б) оценка инвестиций; в) допустимая прибыль; 3). Регулирование верхнего предела тарифа: а) установление объекта регулирования; б) характер задания ценового ограничения; в) определение фактора повышения производительности X; г) возможность переложить издержки на цены.
Федеральным законом «О естественных монополиях» предусмотрено три метода регулирования: а) ценовое регулирование; б) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; в) установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме.
Как явствует из названия ФСТ России, а также согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., данный орган регулирования наделен полномочиями по применению ценового регулирования. ФАС России, наряду с присущими ей функциями по контролю и надзору наделена полномочиями по регулированию естественных монополий в части определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения (сравнительный анализ официальных документов и их толкование позволяют прийти именно к такому выводу).
Разграничение функций по регулированию естественных монополий между ФСТ и ФАС привело к тому, что из трех методов регулирования в настоящее время применяется только один — ценовое регулирование, что не соответствует действующему законодательству и не всегда является эффективным.
В 2000 г. И.А. Южанов, возглавлявший тогда МАП России, на наш взгляд, справедливо настаивал на том, что вопрос о соотношении функций антимонопольного контроля и государственного регулирования (в первую очередь тарифного) естественных монополий требует однозначного решения. Недопустимо распыление функций регулирования одной сферы естественных монополий между несколькими органами власти. Регулирующий орган должен быть один, и он должен быть надотраслевым и надтерриториальным. [9]
Видимо, правильнее всего поручить это федеральному антимонопольному органу. Во-первых, осуществлению государственного регулирования должно предшествовать проведение серьезной работы по изучению рынков естественных монополий, поведения их субъектов, наиболее эффективных способов воздействия на них в случаях антиконкурентного поведения, запрещенного действующим законодательством.
Во-вторых, регулирование деятельности тех сфер, которые сохраняют монопольный характер, пресечение возможных злоупотреблений с их стороны с одновременным стимулированием в них зачатков конкурентных отношений, развитие и защита конкуренции в тех из них, где монополия себя уже изжила — это неразрывно связанные между собой направления деятельности, поскольку в конечном итоге все рынки должны стать конкурентными.
В настоящее время действует Порядок государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте, утвержденный постановлением Правительства РФ от 15.12.2004 г. № 787. Поручение же Правительству утверждать перечень регулируемых государством товаров и услуг субъектов естественных монополий дано впервые.
Указанное решение сводит на нет роль ФСТ России, а, кроме того, Реестра субъектов естественных монополий. Реестр субъектов естественных монополий — документ, значение которого, как представляется, недооценено и теорией, и практикой, и законодателем.
Действующее Временное положение о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, утвержденное приказом ФСТ России № 59 от 26.08.2004 г. не дает сколько-нибудь удовлетворительного ответа на очень важный вопрос о цели формирования данного документа, а также весьма невнятно формулирует основания для включения в него.
Обоснование необходимости введения государственного регулирования в качестве наиболее эффективного средства достижения баланса интересов потребителей и данного хозяйствующего субъекта может быть только результатом всестороннего анализа его деятельности, места, занимаемого им на соответствующем товарном рынке, а также возможностей развития на данном рынке конкуренции. Субъект естественной монополии является таковым независимо от его нахождения в Реестре, внесение же в Реестр превращает его в субъект естественной монополии, в отношении которого будет осуществляться государственное регулирование.
В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе она осуществляет функции по контролю и надзору [2]: 1) за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителя товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка; 2) соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях; 3) соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий; 4) действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний; 5) деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии.
Для реализации этих функций в структуре Федеральной антимонопольной службы созданы управления по контролю и надзору в топливно-энергетическом комплексе, управление по контролю и надзору на транспорте и в области связи, управление по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ.
Согласно данным статистики, около 70% нарушений, касающихся злоупотреблений доминирующим положением, происходит в отраслях, прямо или косвенно относящихся к сфере естественных монополий (рынки электро- и теплоэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов, услуг связи, железнодорожного транспорта и транспортной инфраструктуры (мосты, паромные переправы), деятельности портов и др.) [14 ].
Поскольку Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» содержит закрытый список естественных монополий, отрасли, где потребители могут иметь одного единственного поставщика (продавца), технологически сопряжено с естественными монополиями, оказываются вне сферы его применения. Ценообразование в этих отраслях может регулироваться различными внутренними нормативными актами, точно также, как и договорные отношения на основе типовых (рамочных) договоров. Практика применения этих положений предусматривает обращение потребителей в суд или в антимонопольный орган для обеспечения своих ущемленных прав в результате действий компаний-монополистов (доминирующих субъектов). В последние годы такой тип дел особенно характерен в отношении компаний электроснабжения (не субъектов естественных монополий), очень часто оказывающихся в положении монополиста по отношению к конкретным клиентам-потребителям.
В качестве наиболее распространенных видов нарушений указываются [14]: 1) навязывание контрагенту невыгодных для него условий договора; 2) необоснованный отказ от заключения договора; сокращение или прекращение производства товара (электроэнергии), на который имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности его производства.
Анализ исследованных нарушений показывает, что около половины рассмотренных дел — навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него; четверть нарушений связана с необоснованным отказом от заключения договора; на нарушение порядка ценообразования (тарифообразования) и установление монопольно высоких цен приходится 18% нарушений; на создание препятствий доступу на рынок — 5%; на прочие нарушения — 2%.
На сегодняшний день в Российской Федерации имеются три крупнейших субъекта — естественных монополиста: ОАО РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газообеспечения и железнодорожного транспорта, которые могут быть квалифицированы как угрозы экономике государства в целом и развитию конкурентных отношений в частности [11].
1) Угроза сохранения власти естественного монополиста в потенциально конкурентных сегментах и его экспансия на смежные рынки. Наличие этой угрозы обусловлено созданием на базе субъектов естественных монополий вертикально-интегрированных структур. Являясь ключевым субъектом рынка и зачастую выступая его прямым или косвенным регулятором, и получив легитимную возможность строить на своей базе посредством создания дочерних обществ холдинговую структуру, субъекты естественной монополии начали активно распространять свое влияние на смежные рынки, расширяя свое присутствие на все звенья производственной цепочки. Так, например, по состоянию на 31.12.2007 г., в списке аффилированных с ОАО «РЖД» лиц было 117 хозяйствующих субъектов, включая, такие хозяйствующие субъекты, как ОАО «Порт Усть-Луга транспортная компания» и ОАО «РейлТрансАвто», взаимодействующие с грузовладельцами в качестве экспедиторов.
Одновременно, работающие в потенциально конкурентных сегментах рынка, дочерние общества ОАО «РЖД» получают в свой уставной капитал такие элементы инфраструктуры, как пути для отстоя вагонов, ремонтные предприятия, оборудование и сооружения грузовых станций.
В качестве примера участия субъекта ЕМ в конкурентных секторах можно привести такие дочерние общества ОАО «РЖД», как ОАО «Рефсервис» и ОАО «Трансконтейнер». В частности, при образовании ОАО «Рефсервис» в его уставной капитал было передано три из пяти специализированных ремонтных депо, на которых разрешено осуществлять ремонт подвижного состава, специализированного под перевозки скоропортящихся грузов, а также станционные подъездные пути и пути для отстоя вагонов на ряде железных дорог. А ОАО «Трансконтейнер» получило контроль над контейнерными площадками на 47 грузовых станциях, открытых под погрузку крупнотоннажных контейнеров. Таким образом, указанные хозяйствующие субъекты изначально получили существенные конкурентные преимущества на своих целевых рынках.
2) Угроза, связанная с целевым инвестированием производственных мощностей и инфраструктурного комплекса естественной монополии. В настоящее время в РФ наблюдается значительный износ основных фондов естественно-монопольных сегментов экономики. Так, экспертным сообществом уже неоднократно отмечался недостаток в России имеющихся генерирующих мощностей в электроэнергетике. Так, по состоянию на 2005 г., 25% действующего основного электроэнергетического оборудования работало за пределами установленного ему ресурса, а к 2010 году ожидается рост этого показателя до 37%. При этом износ энергосетей в сельской местности может доходить до 75%.
3) Угроза роста ценового давления на экономику со стороны естественных монополий, вследствие их сохраняющейся неэффективности. В настоящее время в связи с тем, что у естественных монополий отсутствует эффективный механизм снижения издержек, усугубляющийся ростом расходов по трансакционным операциям, связанным с большим числом имеющихся у них подрядчиков и дочерних структур, становится все более вероятной угроза ценового давления на экономику со стороны естественно-монопольных структур.
В связи с вышеизложенным, Федеральная антимонопольная служба считает целесообразным [11]:
1) Внесение существенных изменений в законодательство о естественных монополиях, направленных на снижение издержек, ужесточение государственного контроля за ними, завершение разделения инфраструктурной и конкурентной составляющих. ФАС предлагает:
— дополнить методы тарифного регулирования;
— обеспечить открытые конкурсные процедуры закупок товаров, работ и услуг для нужд естественных монополий, основываясь на ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
— связать тарифные решения с показателями объемов и качества услуг;
— вести раздельный учет затрат и доходов, а также обеспечить соблюдение стандартов деятельности и стандартов раскрытия информации монополиями;
— ввести процедуры утверждения и согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий на всех уровнях власти;
— установить открытые конкурсные процедуры по передаче в пользование (аренду, концессию) объектов инженерной инфраструктуры естественных монополий;
— создать систему долгосрочных взаимоотношений между собственниками, пользователями (арендаторами, концессионерами), тарифными регуляторами;
— установить обязанность субъектов естественных монополий обосновывать наличие (отсутствие) у них свободных мощностей;
— установить процедуры регулярного финансового, технического и технологического аудита субъектов естественных монополий.
2) Принятие отраслевых подзаконных нормативных правовых актов, направленных на: изменение подходов к тарифному регулированию (расширение применения принципа справедливой рыночной доходности задействованного капитала); обеспечения справедливого доступа организаций-конкурентов к сетям естественных монополий (процедуры подключения); приватизацию и дерегулирование конкурентных секторов. |
| |
|
|
