|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (31), 2009 | | | | ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ | | | Болдырева И. А.
профессор кафедры экономической теории
Ростовского филиала Российской таможенной академии,
доктор экономических наук
| |
| | | | | В статье дается оценка трансформации финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг с позиции рассмотрения возможного соотношения государственных и рыночных регуляторов в данном секторе. Проанализированы существующие формы государственной финансовой поддержки сферы ЖКХ, связанные с прямым субсидированием отрасли. Представлен зарубежный опыт осуществления государственной поддержки инвестиций в коммунальном секторе. Выявлена ограниченность возможностей частного инвестирования в воспроизводство жилищного фонда советского периода. Рассмотрена возможность применения рыночных регуляторов в сфере коммунальных услуг за счет развития конкуренции за рынки с перспективой привлечения частного капитала. Сформулированы условия применения рыночных инструментов в коммунальной сфере | | Ключевые слова: жилищная сфера, коммунальная сфера, государственное регулирование, государственная финансовая поддержка, рыночные регуляторы |
Решение проблемы построения эффективного финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг, адекватного условиям рыночной экономики, обеспечивающего консенсус интересов субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг и сглаживание присущих данной сфере внутренних противоречий, требует обоснованного сочетания государственных и рыночных регуляторов.
Регуляторы финансового механизма макроэкономической системы могут принимать формы рыночного саморегулирования (за счет формирования конкуренции, спроса, предложения, рыночных цен) и государственной финансовой поддержки (путем предоставления субсидий, субвенций, дотаций, трансфертов, налоговых льгот и т.д.). Рыночные регуляторы задействованы, как правило, в сфере предоставления частных благ. Необходимость государственного регулирования возникает при предоставлении общественных или смешанных благ, которым присуща социальная значимость.
Специфика формирования финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг определяется рядом характерных особенностей данного сектора, таких как, незаменимость услуг, их социальная значимость, естественная монополизация товарных рынков в рамках границ территорий, ограничивающих возможность использования рыночных инструментов. Сложность проведения рыночных преобразований в данной сфере обусловлена и тем, что жилищно-коммунальная отрасль на протяжении долгого времени являлась практически дотационной.
По поводу применения рыночных механизмов в сфере ЖКХ существует две диаметрально противоположные позиции. Либеральная позиция основана на возможности применения рыночных регуляторов в функционировании жилищно-коммунальной сферы. Такой позиции придерживаются разработчики государственных программ по реформированию ЖКХ России.
Следует отметить, что наличие естественной технологической монополии в коммунальном секторе ставит под вопрос возможность развития в ней конкурентных начал, а значит с приходом в эту сферу частного капитала возможно возникновение частной монополии. М. Фридман, рассматривая вопросы вмешательства государства в деятельность технической монополии, в том числе посредством финансового регулирования, отдает предпочтение частной монополии в сравнении с государственной монополией или государственным регулированием. М. Фридман обосновывает свою приверженность частой монополии тем, что «...в быстро меняющемся обществе условия, порождающие техническую монополию, тоже часто меняются, ... и государственное регулирование, и государственная монополия станут реагировать на такое изменение условий менее гибко и будут менее склонны к самоупразднению, чем частная монополия» [1, C.53]. Схожие доводы по этому поводу у Ф. Хайека, по мнению которого «монополия, основанная на превосходстве в эффективности, приносит сравнительно небольшой вред, пока есть уверенность, что она исчезнет, как только кто-то еще достигнет более высокой эффективности в удовлетворении нужд потребителей» [2, С. 255]. Речь здесь идет именно о частной монополии, так как государственная монополия имеет больше примеров неэффективности.
Противоположная позиция основана на том, что частный сектор с присущими ему механизмами и ценностными ориентациями, если предоставить его самому себе, не способен обеспечить нужные обществу уровень развития и доступность инфраструктурных отраслей социального обслуживания, к которым можно отнести и коммунальную инфраструктуру.
Так, в докладе Всемирного банка «Как повысить эффективность услуг для бедного населения» говорится, что «...регулируя, предоставляя и финансируя базовые социальные услуги, любое правительство демонстрирует тем самым свою ответственность за благосостояние общества» [3, С. 8]. По мнению экспертов Всемирного банка, государство обязано брать на себя выше перечисленные функции потому, что именно в сфере социального обслуживания недостатки свойственные рыночным отношениям, проявляют себя с максимально негативной стороны и влекут за собой серьезные непосредственные и побочные последствия.
Таким образом, учитывая социальный характер жилищно-коммунальных услуг, несмотря на принадлежность их к смешанным благам, следует полагать, что применение рыночных механизмов в их классическом понимании для сферы ЖКХ не приемлемо. А, следовательно, в этой сфере необходимо сохранение государственного регулирования и государственной финансовой поддержки. Проблема заключается в соотнесении масштабов государственного и рыночного регулирования, в поиске так называемой золотой середины, способной обеспечить компромисс между противоречивыми интересами субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг.
В экономике общественного сектора государственная помощь отдельным отраслям и частным предпринимателям рассматривается в виде следующих разнообразных форм: а) прямые денежные выплаты (субсидии); б) косвенные субсидии в виде: сокращения налоговых обязательств; льготных кредитов и государственных гарантий под эти кредиты; предоставления товаров и услуг по ценам ниже рыночных; государственных закупок товаров и услуг по ценам ниже рыночных; определенных норм регулирования [4, С. 234–235].
При этом следует учитывать, что предоставление государственной финансовой поддержки отраслям или отдельным частным производителям имеет целью изменение рыночного поведения получателя субсидии, то есть мотивацию или ограничение в росте объемов продукции (товаров, услуг), спроса, предложения, потребления.
В силу отличительных особенностей сферы ЖКХ, предоставляющей блага смешанного характера, как правило, муниципальными предприятиями, государственная финансовая поддержка данной отрасли имеет специфические формы. Соотношение форм государственной финансовой поддержки сферы жилищно-коммунальных услуг посредством прямых и косвенных субсидий целесообразно рассматривать с позиции эффективности их применения и конечной результативности для сферы ЖКХ.
В основе реформирования жилищно-коммунального хозяйства лежит тезис о переводе отрасли на самофинансирование путем переориентации бюджетного дотирования предприятий и организаций данной сферы на социальную поддержку конкретных потребителей, относящихся к малообеспеченным группам населения. В связи с этим традиционное для сферы жилищно-коммунальных услуг прямое финансирование текущей деятельности предприятий ЖКХ (на муниципальном уровне — дотации на разницу в тарифах, покрытие убытков) характеризуется постепенным сокращением с последующей ликвидацией (за исключением социальных гарантий), так как в условиях рыночной экономики выделение бюджетных средств ориентировано на поддержку социально-незащищенных слоев населения и минимизирует дотирование всех потребителей.
Прямое финансирование инвестиционных потребностей ЖКХ (выделение бюджетных средств на капитальный ремонт, модернизацию и реконструкцию жилищного фонда и коммунальных объектов) за счет средств местных и региональных бюджетов характеризуется неэффективностью по причине нецелевого использования выделяемого бюджетного финансирования, завышения расходов по сметам, усиления коррупционных механизмов при проведении конкурсов на освоение бюджетных средств.
Участие федерального центра в системе финансовых отношений на современном этапе функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг предусматривает:
1) финансирование целевых программ и проектов по реконструкции, модернизации и замене объектов коммунальной инфраструктуры на условиях отбора субъектов РФ;
2) выделение средств федерального Фонда компенсаций в виде субвенций на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, а также Фонда софинансирования социальных расходов, большая часть которого направляется на субсидии для малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг;
3) выделение средств временной государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» субъектам РФ на условиях отбора с целью проведения капитального ремонта жилищного фонда, ликвидации ветхого и аварийного жилья и переселения граждан.
В качестве характерной особенности участия федерального уровня власти в системе формирования финансовых потоков сферы жилищно-коммунальных услуг и управления ими можно обозначить наличие определенных, четко обозначенных критериев и условий отбора субъектов РФ, претендующих на получение бюджетных средств на инвестиционные цели. Большая часть применяемых критериев выделения бюджетного финансирования связана с активизацией процессов коммерциализации в жилищной и коммунальной сфере.
В коммунальном секторе — это система индикаторов, позволяющая отслеживать ход реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы» и включающая: 1) индикатор состояния коммунальной инфраструктуры; 2) индикатор фактического инвестирования в объекты коммунальной инфраструктуры из всех источников финансирования, то есть отражающий наличие фактических возможностей субъектов РФ для инвестирования; 3) индикатор планируемого инвестирования. В жилищной сфере — это критерии и условия выделения средств из «Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» субъектам РФ, связанные с ускорением темпов коммерциализации отрасли и развитием частной формы собственности:
1) Наличие в регионе не менее 25% коммерческих организаций коммунального комплекса с долей участия в уставном капитале субъектов РФ и муниципальных образований не более чем 25%, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по электро-, газо-, тепло-, водоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод и эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, и эксплуатирующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, необходимость создания в регионах, претендующих на поддержку фонда, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов и частных управляющих компаний (в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда до 1 января 2009 года);
2) Наличие не менее 50% коммерческих организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и оказание услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, с долей участия в уставном капитале субъектов РФ и муниципальных образований не более, чем 25% (в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда до 1 января 2009 г.).
3) Наличие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, предусматривающих формирование благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья, и наличия товариществ собственников жилья в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования не менее чем 5% многоквартирных домов при условии увеличения количества таких товариществ до 1 января 2010 г. не менее чем в 10% многоквартирных домов и до 1 января 2011 г. не менее чем в 20% таких домов (в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда до 1 января 2009 г.).
С одной стороны наличие такого рода критериев служит действенным инструментарием реализации финансовой политики государства в жилищно-коммунальной сфере, предусматривающей активизацию процессов саморегулирования в ЖКХ. С другой стороны объемы государственных инвестиций, подлежащие освоению в ЖКХ, составляют незначительную долю от потребности, а схема бюджетного финансирования мероприятий по модернизации жилищно-коммунальной сферы строится по принципу «замыкания».
Применение такого рода количественных индикаторов в процессе формирования нового финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг чревато искажением реальной картины и объективных условий и предпосылок функционирования данной сферы в современных условиях, в частности наличия институциональной среды для активизации процессов коммерциализации.
Однако, построение уровневых взаимосвязей в модернизирующемся финансовом механизме сферы жилищно-коммунальных услуг предполагает не только обретение четко обозначенных форм организации финансовых отношений в виде субсидий, субвенций, межбюджетных трансфертов с достаточными объемами финансирования и софинансирования инвестиционных нужд сферы ЖКХ на долгосрочный период, но и использование возможностей государственной поддержки за счет косвенного субсидирования через предоставление хозяйствующим субъектам льготных кредитов и государственных гарантий под эти кредиты, а также сокращение налоговых обязательств.
В качестве примера активного использования методов косвенного субсидирования в вопросах государственной поддержки инвестиций в объекты коммунальной инфраструктуры можно привести опыт США, где проблема финансирования инфраструктурных проектов решается путем комбинирования грантов и долгосрочных заимствований путем выпуска муниципальных облигаций, обеспеченных всей доходной частью бюджета заемщика. Специфическими чертами этих финансовых инструментов являются освобождение доходов по ним от налогообложения, невысокие кредитные риски и долгосрочный характер. «Основная причина приверженности США политике финансирования программ развития инфраструктуры за счет средств бюджетов кроется в том, что выпуск муниципальных облигаций позволяет привлечь более дешевые средства за счет освобождения доходов по муниципальным займам от налогообложения».[5] Однако в США все больше проявляется тенденция сокращения государственных дотаций, направляемых на поддержку и развитие инфраструктуры, а также строгого ограничения перечня видов целевого использования поступлений от выпуска не облагаемых налогом муниципальных облигаций.
В то же время, в Соединенных Штатах с целью реализации инфраструктурных проектов, так же как и в России, функционирует ряд правительственных программ федерального уровня и уровня штатов, в частности, в области водоснабжения и водоотведения (Револьверные фонды по охране водных ресурсов и «Программа Министерства сельского хозяйства США по строительству систем водоснабжения и очистных сооружений в сельской местности»). Данные программы, как и российские, построены на административных принципах и содержат ряд критериев и индикаторов отбора получателей государственной финансовой поддержки. Отличие состоит в том, что государственная поддержка инфраструктурных проектов в США приобретает форму государственных (муниципальных) займов (на возвратной и безвозвратной основе), а в России — прямого субсидирования (целевого бюджетного финансирования).
Специфика финансирования инфраструктурных проектов в Германии связана с функционированием ипотечных банков, деятельность которых строго регламентируется государством. «В германской модели финансового рынка исторически отдается большее предпочтение банковскому кредитованию по сравнению с выпуском облигаций» [5, С. 77]. Ипотечные банки уполномочены предоставлять кредиты муниципальным предприятиям под гарантии муниципальных властей (муниципальные кредиты) и выпускать долговые обязательства, обеспеченные кредитами (коммунальные облигации), которые могут выпускаться так же под названием «государственные закладные». В качестве обеспечения коммунальных облигаций выступают кредиты, предоставляемые муниципальным предприятиям под залог муниципального имущества, а так же средства на счетах в Федеральном банке. Проведение финансовой политики ипотечных банков в этом направлении позволяет привлекать частный капитал и средства страховых компаний, в том числе, для последующего кредитования жилищно-коммунального хозяйства.
Таким образом, отличительной чертой применяемых в финансовом механизме инструментов государственной финансовой поддержки является преобладание регулирующей и контрольной функций финансового механизма при осуществлении прямого субсидирования и стимулирующей функции — при осуществлении косвенного субсидирования.
Современные формы организации финансовых отношений различных уровней (федерального, субфедерального и муниципального) в сфере жилищно-коммунальных услуг России неадекватны существующей системе распределения бюджетных полномочий и проявлений бюджетного федерализма. В большей степени это можно отнести к инвестиционным нуждам сферы ЖКХ, так как, обеспечив текущее финансирование отрасли за счет полной платности услуг для населения, государство не обеспечит развития воспроизводственных процессов, столь необходимых данной сфере. В связи с этим, потенциал применения рыночных инструментов в сфере ЖКХ следует рассматривать, прежде всего, с позиции развития инвестирования воспроизводственных процессов в отрасли.
Масштабы использования государственных и рыночных регуляторов в сфере ЖКХ определяются, в первую очередь, принципиальным разделением жилищной и коммунальной сфер. Жилищная сфера является потенциально конкурентной средой в плане предоставления услуг по содержанию, текущему ремонту и техническому обслуживанию жилищного фонда, которые могут предоставляться на конкурентной основе. Возникновение частной собственности на жилые помещения в многоквартирных домах в результате приватизации способствовало появлению такой организационно-правовой формы управления жилищным фондом как товарищество собственников жилья. Это в свою очередь привело к возникновению возможности более свободного установления цен (тарифов) на услуги по содержанию и текущему ремонту жилищного фонда за счет развития конкуренции на данный вид услуг [6, с.61].
Однако текущая эксплуатация жилищного фонда, осуществляемая за счет средств граждан, не может быть эффективной в условиях, когда стоит необходимость капитального ремонта жилого дома. Фактически население вынуждено организовывать ТСЖ в домах, подлежащих капитальному ремонту, финансирование которого предполагается осуществлять за счет средств «Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», выделение которых, в свою очередь, гарантировано тем муниципальным образованиям, в котором имеется большой удельный вес созданных ТСЖ [7]. Кроме того, объем финансовых средств Фонда (240 млрд руб.) может покрыть не более 5% от потребности на полное восстановление жилищного фонда России. Расходы на капитальный ремонт и расселение столь велики, что государство не сможет изыскать все необходимые для этого средства: по разным оценкам, на обозначенные цели необходимо затратить от 1,3 до 10,0 трлн руб. [8].
Развитие же частных инициатив в жилищном секторе России из-за наличия «режима общедоступной собственности» исключено, и, соответственно, ограничены масштабы частного инвестирования в воспроизводство жилищного фонда. Следовательно, роль государственной финансовой поддержки в жилищном секторе должна иметь тенденцию к сохранению во избежание полного разрушения жилищного фонда советского периода.
В коммунальной сфере критический уровень износа инфраструктуры, достигший в среднем 60% уровня, требует значительных капитальных вложений в реконструкцию, модернизацию и замену основных фондов. Потребность в инвестиционных ресурсах на полное восстановление и модернизацию объектов коммунальной сферы оценивается примерно в 1,5 трлн руб. [9]. Очевидно, что этот объем не может быть обеспечен только за счет бюджетных средств, поэтому стратегической задачей в коммунальной сфере является формирование инвестиционной привлекательности путем создания условий для привлечения средств внебюджетных источников — частных инвестиций.
Специфичность коммунальной сферы, как естественной монополии, предоставляющей социально значимые услуги, а так же сложившаяся ранее система функционирования сферы ЖКХ, характеризовавшаяся господством государственной собственности, значительной централизацией управления, высоким уровнем дотаций, определяют содержание выгод и рисков в этой сфере для частных инвесторов.
К числу потенциальных выгод функционирования частного бизнеса в коммунальной сфере можно отнести следующие: наличие емкого, устойчивого, предсказуемого рынка сбыта услуг; недооценка активов предприятий коммунальной сферы по сравнению с аналогичными активами западных компаний; большой потенциал экономии текущих затрат за счет эффективного менеджмента, внедрения ресурсосберегающих технологий; возможность обеспечения доходности выше рыночного уровня при условии экономии издержек.
Основной проблемой развития частного инвестирования в коммунальной сфере является высокая степень рисков технологического, нормативно-правового, финансового, социального, управленческого, информационного характера. [10] Причины и последствия рисков в сфере ЖКХ для частного инвестирования представлены на рис. 1. | | |  | | Рис. 1. Виды предпринимательских рисков в сфере ЖКХ России с позиции развития частного инвестирования |
Кроме того, рынок коммунальных услуг характеризуется наличием высоких входных барьеров на него. Во-первых, это вертикальная интеграция, во-вторых, это институциональные барьеры, а также ряд стратегических барьеров. [11] Как было сказано ранее, монополизированность коммунального сектора с преобладанием государственной (муниципальной) формы собственности на коммунальные объекты делает неприемлемым для этой сферы внедрение рыночных механизмов привлечения долгосрочных частных инвестиций в их «классическом» виде. В условиях наличия естественной монополии в коммунальной сфере, когда конкуренция на рынке предоставления коммунальных услуг ограничена, возможно развитие конкуренции за рынки. В коммунальной сфере России реально привлечение не частных инвесторов как таковых, а частных операторов как управленцев.
Изначальный приход частных операторов в коммунальный сектор России можно рассматривать скорее как проявленную политическую волю, нежели как часть деловой стратегии. Однако, частные операторы, которые начали осваивать этот сектор несколько лет назад, продолжают функционировать там и сегодня. Основными из них являются «Российские коммунальные системы», «Комплексные энергетические системы», «Новогор-Прикамье» (перешедшее с 2007 г. под управление РКС), «Евразийское водное партнерство», «Росводоканал».
Надо полагать, что в коммунальном секторе в основе формирования системы финансовых отношений, с одной стороны адекватной условиям рыночной экономики, с другой стороны учитывающей социальную значимость услуг, могут лежать следующие императивы:
1) полное возмещение потребителями стоимости потребляемых услуг;
2) обязательная социальная поддержка малообеспеченных слоев населения в оплате ЖКУ со стороны государства;
3) государственное регулирования цен (тарифов) на коммунальные услуги и надбавок к ним с проведением обязательной экспертизы обоснованности тарифов;
4) наличие допустимой дифференциации в размерах тарифов на одни и те же виды услуг, обусловленной объективными причинами;
5) развитие такой формы взаимодействия государства и бизнеса как государственно-частное партнерство в условиях существующей естественной технологической монополии в сфере тепло-, водоснабжения и водоотведения;
6) наличие объективных предпосылок к выходу на рынок коммунальных услуг частных операторов;
7) снятие институциональных барьеров к повышению инвестиционной привлекательности данного сектора. |
| |
|
|
