|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (31), 2009 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ | | | Патраев К. Н.
глава администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области
| |
| | | | | В статье проводится анализ источников покрытия дефицита местных бюджетов и рассмотрена проблема муниципальных заимствований в России. Предложены меры по регулированию межбюджетных отношений как гарантии устойчивости муниципальных займов — источников финансирования приоритетных муниципальных проектов | | Ключевые слова: дефицит бюджета, местный бюджет, финансирование, займ, финансы |
Доходы бюджетов значительной части регионов, городов и муниципалитетов Российской Федерации не обеспечивают необходимого объема финансовых ресурсов для решения задач по их перспективному развитию. Для многих из них практически единственным источником развития является механизм финансирования, основанный на трансфертах, дотациях, субсидиях, субвенциях и т.д. Однако средства, полученные таким образом, как правило, идут на решение острых социальных проблем, то есть фактически на текущие расходы, а не на инвестиции. В то же время практически все инвестиционные расходы де-факто возложены на муниципалитеты, а средств в их распоряжении после осуществления реформы межбюджетных отношений остается все меньше. В условиях централизации налоговых и иных доходов отказ региона от займов равносилен отказу от идеи ускорения своего экономического и социального развития. Это определяет острую потребность городов и муниципалитетов в притоке заемного капитала с целью создания современной инфраструктуры и повышения качества жизни населения, которые являются необходимыми условиями повышения инвестиционной привлекательности региона и предпосылками прихода туда частного капитала.
Инвестиционные проекты муниципальных образований можно разделить на два типа: (1) некоммерческие проекты, реализация которых не предполагает получения дополнительных доходов, но позволит экономить бюджетные средства; (2) коммерческие проекты, в результате реализации которых планируется получение дополнительных доходов покрывающих всю сумму затрат, вложенных в проект или их часть.
Выделяют три основных источника финансирования инвестиционных потребностей муниципалитета: 1) средства муниципального бюджета, в том числе заемные, и/или вышестоящих бюджетов; 2) прямые инвестиции и различные формы частно-государственного (муниципального) сотрудничества; 3) средства организаций различных форм собственности, в случае если проект может генерировать доходы.
Задача выбора источника финансирования проекта не должна рассматриваться муниципалитетом в качестве самостоятельной задачи, поскольку является частью общей задачи — подготовки бизнес-плана проекта, в том числе разработки его финансовой модели и схемы финансирования.
Существует различные точки зрения на положительные и отрицательные стороны муниципального заимствования. Х. Циммерман высказывает точку зрения, что заимствования «связаны с «кредитной иллюзией» избирателей и желанием политиков разных уровней осуществлять желаемые расходы сегодня, а счет по их оплате предъявлять гражданам лишь завтра, возможно уже после выборов» *. Таким образом, привлечение заимствований считается несправедливым по отношению к будущим поколениям. Другие исследователи придерживаются принципа «кто пользуется, тот и платит»; иными словами, платить за капитальные объекты должны те поколения, которые ими пользуются. С нашей точки зрения, заимствования оправданны, если привлеченные средства направляются на реализацию инфраструктурных проектов, которые не могут быть осуществлены частным бизнесом. Если же не хватает средств на текущие расходы, то необходимо сокращать их объем, поскольку перекладывать на будущие поколения обеспечение текущих расходов неприемлемо.
Отметим, что согласно ст. 96 Бюджетного кодекса РФ возможно использование следующих источников финансирования дефицита местного бюджета: (1) разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение; (2) разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций; (3) разница между полученными и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; (4) изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года; (5) поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; (6) курсовая разница по средствам местного бюджета; (7) разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов; (8) разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов; (9) иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
Поступления от продажи имущества — единовременный источник финансирования, который нельзя рекомендовать для системного (ежегодного) покрытия дефицита, поскольку он связан с уменьшением активов муниципального образования. Кредиты других уровней бюджетной системы предоставляются, как правило, с целью покрытия кассовых разрывов на срок не больше одного года и не используются как источник финансирования инвестиционных программ. Кроме того, Министерство финансов РФ планирует постепенно сократить объем предоставляемых бюджетных кредитов.
Таким образом, муниципальное образование, принявшее решение реализовать проект и не рассчитывающее на помощь региона, сталкивается с проблемой поиска источника финансирования. Как правило, строительство объекта требует времени, а потребность в нем ощущается остро, то муниципальное образование принимает решение занять недостающие средства, рассматривая в качестве основных источников финансирования облигационные займы и кредиты кредитных организаций.
Большинство объектов муниципальной инженерной и социальной инфраструктуры, построенных в 1970–1980-х годах, постепенно приходят в упадок, поэтому муниципальные образования должны расходовать значительные средства на их обновление. Масштабы инвестиционных потребностей российских муниципалитетов можно проиллюстрировать на примере программы «Реформирование пассажирского транспорта общего пользования» *. В соответствии с ней модернизация технического обеспечения пассажирского транспорта, систем и механизмов контроля его работы, относящиеся к федеральному уровню, реализуются при государственной поддержке за счет средств федерального бюджета и иных источников. На региональном и местном уровне — путем использования собственных бюджетных средств, средств предприятий и организаций, ссуд, кредитов, займов и других привлеченных средств. Поскольку доля участия частных операторов в этой сфере незначительна, муниципальные образования вынуждены самостоятельно заниматься строительством и обновлением инфраструктурных объектов. Инвестиционные потребности этой программы на период 2002–2010 гг. составляют порядка 129 млрд руб.
В коммунальном хозяйстве, в сфере образования, культуры, здравоохранения наблюдается аналогичная ситуация. Темп старения основных фондов опережает темп их обновления. Остроту ситуации сглаживает лишь сокращение объема бюджетных услуг населению и, как следствие этого процесса, высвобождение основных фондов, которые ранее использовались для предоставления этих услуг.
Учитывая большой объем инвестиционных потребностей, логично предположить, что рынок заимствований муниципальных и региональных органов власти должен переживать подъем. Однако этого не происходит по следующим причинам. Первая причина связана с низкой предпринимательской активностью кредитных организаций. Вторая по значимости причина заключается в консерватизме администраций городов и регионов, которые не отслеживают тенденции финансового рынка. Многие представители администраций ориентируются преимущественно на предыдущий опыт: если 3–4 года назад администрации было отказано в предоставлении кредита, то, с их точки зрения, откажут и сегодня. Третья причина заключается в том, что в большинстве администраций качество управления финансами находится на низком уровне. Прежде всего это касается управления долгом, среднесрочного финансового планирования, управления инфраструктурными инвестиционными проектами. Четвертая причина связана с тем, что государство проводит такую бюджетную политику, которая в недостаточной степени отвечает потребностям муниципальных образований. Их финансовое положение нестабильно, значительно меняется от региона к региону.
В мае-октябре 2006 г. фонд «Институт экономики города» выполнил анализ финансового состояния муниципальных образований Владимирской, Новгородской областей и Республики Удмуртия на предмет их готовности к выпуску муниципальных облигационных займов *. Оказалось, что характер финансовой политики муниципальных образований в рассматриваемых регионах различен. При этом финансовая политика муниципальных образований одного региона практически не различается, поскольку проекты муниципальных бюджетов, как правило, согласуются с региональным финансовым органом.
Можно выделить ряд ключевых отличий финансовой политики исследованных муниципалитетов. Удмуртская Республика: муниципальные образования вынуждены заимствовать для балансировки преимущественно текущих расходов бюджета. Объем капитальных расходов меньше объема дефицита бюджета. Новгородская область: муниципальные образования характеризуются бездефицитным бюджетом. Привлечение заимствований, по-видимому, не поощряется субъектом РФ, а капитальные расходы финансируются преимущественно в рамках региональной инвестиционной программы. Владимирская область: бюджеты ряда муниципальных образований имеют небольшой дефицит. Капитальные расходы финансируются преимущественно в рамках региональной инвестиционной программы.
Проведенный анализ дает основания выделить три ключевых критерия качества управления финансами, которым должно соответствовать муниципальное образование, планирующее разместить заем.
1) Наличие и качество среднесрочного финансового плана: для того чтобы разработать график погашения среднесрочных и долгосрочных заимствований, необходимо точно спрогнозировать доходы и расходы местного бюджета на среднесрочный период. Отсутствие перспективного финансового плана можно считать запретительным обстоятельством для выпуска муниципального займа.
2) Наличие адресной инвестиционной программы (адресной программы капитальных вложений). Если адресная инвестиционная программа, или, другими словами, перечень проектов для финансирования отсутствует, это означает, что цели использования заемных средств не определены, или то, что за счет заемных средств будут финансироваться текущие расходы. И то и другое крайне нежелательно.
3) Поскольку среднесрочный финансовый план разрабатывается не во всех муниципальных образованиях, то отдельно должно рассматриваться соблюдение ограничений Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые по степени значимости можно разместить в следующем порядке: а) ограничение по величине расходов муниципального бюджета на обслуживание долга (не более 15% от суммы доходов без учета финансовой помощи); б) ограничение по величине дефицита муниципального бюджета (не более 10% от суммы доходов без учета финансовой помощи); в) ограничение по величине муниципального долга (объем долга не должен превышать объем доходов муниципального бюджета); г) ограничение по величине текущих расходов муниципального бюджета (не должны превышать объем доходов бюджета).
Для заимствований муниципалитетам следует внедрить или повысить качество среднесрочного финансового планирования, а также разработать муниципальные инвестиционные программы. Выбирая форму заимствований необходимо учесть, что существуют ограничения по минимальному объему облигационного займа. Эта величина диктуется сложившейся на финансовом рынке ситуацией — при более низком объеме ведущие генеральные агенты вряд ли захотят работать с облигационными выпусками.
Значительная часть трансфертов целевого характера в бюджеты муниципалитетов из фондов софинансирования муниципальных расходов и фондов муниципального развития в настоящее время распределяется фактически по усмотрению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вследствие этого органы местного самоуправления, проводя самостоятельную инвестиционную политику, ограничены в возможностях. На финансовое состояние муниципальных образований в РФ оказала значительное влияние реформа местного самоуправления. Ведущую роль в структуре доходов бюджетов всех рассмотренных муниципалитетов играют безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов.
На 01.11.2007 г. законами субъектов Российской Федерации утверждены границы более 24 тыс. муниципальных образований (по сравнению с 08.10.2003 г., датой опубликования Федерального закона № 131-ФЗ, их количество увеличилось в 2,1 раза) *. Итоги первого же года работы органов местного самоуправления в новых условиях свидетельствуют о недостаточной финансовой автономии большинства муниципалитетов, понимаемой как их способность самостоятельно в пределах своей компетенции распоряжаться доходами, полученными из стабильных и предсказуемых источников. По информации Министерства финансов РФ 80% муниципальных образований дотируются более чем на 80% *.
Безвозмездные перечисления в настоящее время распределяются между местными бюджетами в основном по единым формализованным методикам, утвержденным региональными законами. Но при этом объемы фондов, из которых распределяются безвозмездные перечисления, утверждаются ежегодно законами о бюджете субъекта Федерации и муниципальных образований. Это снижает качество перспективного финансового планирования, осуществляемого органами местного самоуправления муниципальных образований всех типов. Таким образом, в результате реформы местного самоуправления во многих муниципальных образованиях Российской Федерации сложилось затруднительное финансовое положение.
Для повышения бюджетной обеспеченности и фискальной автономии муниципальных образований необходимо увеличить в местных бюджетах долю доходов, получаемых из стабильных и предсказуемых источников. Эту задачу можно решить путем передачи в местные бюджеты на постоянной основе части доходов от федеральных налогов. Необходимо повысить прогнозируемость безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов, доля которых в бюджетах муниципальных образований очень велика. Субъектам Федерации при осуществлении среднесрочного финансового планирования следует, кроме основных бюджетных показателей, рассчитывать также величину фондов финансовой помощи муниципальным образованиям.
Для повышения уровня фискальной автономии муниципальных образований, а значит, увеличения возможностей для их заимствований, органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует увеличить объем нецелевой финансовой помощи бюджетам муниципалитетов, сократив межбюджетные трансферты, имеющие целевой характер. Безвозмездные перечисления нецелевого характера относятся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к собственным доходам бюджета. Направления использования собственных доходов муниципалитет вправе определять самостоятельно в пределах своей компетенции, в том числе направлять их на обслуживание и погашение муниципального долга. | |
|
