|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009 | | | | ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ | | | Кайсарова В. П.
доцент кафедры управления и планирования социально-экономических процессов Санкт-Петербургского государственного университета,
кандидат экономических наук
Птахин Д. И.
аспирант кафедры управления и планирования социально-экономических процессов Санкт-Петербургского государственного университета
| |
| | | | | Статья посвящена проблемам формирования оптимальной организационной структуры по управлению сложными муниципальными системами, учитывающей современные технологии стратегического планирования. Определены методологические принципы и критерии организационных изменений в условиях административной реформы | | Ключевые слова: организационная структура, муниципальное управление, муниципальная система, стратегическое планирование, оценка результатов |
Научные исследования формальных моделей создания взаимосвязанных иерархий и разработка прикладных методов построения организационных структур являются одними из важных направлений в современной теории управления организационными системами [15]. Требования к оптимальным организационным структурам становятся все более сложными и комплексными, что влечет за собой необходимость появления более совершенных инструментов многоаспектного моделирования организаций [8].
Вопросам создания эффективных организационных структур управления крупными холдингами и высокодоходными организациями, например, нефтегазовой сферы и строительных видов деятельности в последние годы посвящено большое количество работ [7, 10, 13, 16]. Вместе с тем недостаточное внимание уделено проблемам совершенствования организационных структур управления сложными муниципальными системами.
Проблемы построения муниципальных систем и их элементов, успешно функционирующих в сложных, динамически изменяющихся условиях, остаются предметами теоретических и практических поисков. Их решение включает в себя огромный комплекс научных направлений фундаментального характера, связанных с необходимостью обоснования наиболее адекватного выбора механизмов формирования управленческих систем и выявления параметров их эффективности. В настоящее время потребности общества таковы, что требуется принимать решения по совершенствованию на практике эволюционно сложившихся организационных звеньев управления, т.е. по реформированию административной системы государственных и муниципальных органов управления.
Самостоятельный статус органов местного самоуправления является одним из главных элементов конституционного строя в РФ. Он закреплен в главе 1, статьях 3.2, 12 Конституции Российской Федерации [1]. Конституционным положением предоставляется местных органов власти возможность самостоятельно определять структуру, внутренние взаимосвязи, количество звеньев для обеспечения эффективного управления на территории. Это одна из ключевых установок Европейской Хартии местного самоуправления [2]. Данное конституционное право обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичного управления на местах. В совокупности они должны максимально соответствовать возложенным на этот уровень власти целям, задачам, функциям и полномочиям, которые не остаются неизменными. Их развитие и совершенствование должно соответствовать эволюции местного самоуправления.
Множество теоретических определений понятия «организационная структура управления» в литературе отражает сложность и многозначность данной категории. Под организационной структурой понимается внутреннее устройство системы управления в виде взаимосвязанных структурных звеньев (отдельных подразделений и должностных лиц), взаимоотношениями их между собой и объектом управления. Под звеном понимается совокупность организационных единиц, специализирующихся на решении однородных задач. По мнению профессора В.А. Баринова, «наилучшая» структура «позволяет организации эффективно взаимодействовать c внешней средой, продуктивно и целесообразно распределять и направлять усилия своих сотрудников и, таким образом, удовлетворять потребности клиентов и достигать своих целей c высокой эффективностью» [7, с. 191–192].
Система организации местного самоуправления позволяет оптимизировать процесс использования ресурсов территориальных образований различных типов. Она направлена на решение вопросов местного значения в экономически эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования [4]. Таким образом, муниципальная организационная структура — это система управления в виде совокупности взаимосвязанных управленческих звеньев (органов), действующая на территории конкретного муниципального образования. В ее состав, кроме выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут входить иные органы и должностные лица, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (в ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил существовавший ранее перечень. Доминирующими в организационной структуре управления в отдельных муниципалитетах являются: «представительный орган муниципального образования», «глава муниципального образования», «местная администрация», «контрольные органы», «избирательная комиссия» [3]. Они определены законодательно, а в уставе муниципального образования подробно дается порядок их создания и прекращения деятельности. Следует указать на увеличение числа вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований за период 2003–2009 гг. Так, для городских и сельских поселений на начальном этапе муниципальной реформы этот перечень включал — 22 вопроса, для муниципальных районов — 20, а для городских округов — 27. После корректировки статьей 14, 15 и 16 указанного закона их число для поселений увеличилось до 34, для муниципальных районов до 31 и до 38 для городских округов. Это повлекло за собой необходимость корректировки не только реестра расходных обязательств, но и состава закрепленных функций во внутренней системе организации исполнительной власти на местах. Данные проблемы не имеют на практике четкого решения, поскольку и вопросы наименования органов и должностных лиц, и порядок формирования, компетенции, сроки полномочий, подотчетность и другие вопросы организации и деятельности были определены два года назад в соответствие с этапами проведения муниципальной реформы в РФ. Но глубокий функциональный анализ всей системы исполнительной власти на муниципальном уровне до настоящего времени не был осуществлен.
Норвежские исследовали Б. Дентерз и Л.Э. Роуз в течение прошлого десятилетия на основе рассмотрения местного управления в различных странах предприняли попытку систематичного анализа процессов фундаментальных преобразований в местных органах власти. Они обобщили многочисленные заключения национальных экспертов из каждой страны [17]. Ими было установлено пять главных тенденций, оказавших влияние на развитие местного управления: урбанизация, глобализация, европеизация, появление новых требований внешней и внутренней среды. Изменения создали предпосылки для большего внимания к роли местных органов власти в управлении на местах. Это позволяет говорить о переносе акцентов в местном управлении (New Public Management) как о международном явлении. Эффективность «нового общественного управления» зависит от множества факторов, среди которых первичны — четкое видение будущего социально-экономического развития на основе применения новых технологий стратегического планирования, а также построение оптимальной системы управления территорией.
На муниципальном уровне стратегическое планирование подразумевает формулирование целей и стратегий развития, реализация которых способна обеспечить для муниципального образования эффективное функционирование в долгосрочной перспективе с учетом изменяющихся условий внешней среды. Стратегический план муниципального образования — это желаемое состояние территориального образования в долгосрочной перспективе. Он иногда носит название стратегии. Профессор Ю.А. Маленков определяет стратегию как научно-обоснованный способ достижения и поддержания организацией в долгосрочном периоде конкурентных преимуществ, высоких рыночных позиций, роста прибыли, эффективности и устойчивости развития на основе формирования и использования научно-технического потенциала, человеческого капитала и инноваций [12, с. 21]. Для осуществления выбираются сценарии в зависимости от конкретной социально-экономической ситуации и с ориентиром на достижение перспективного облика территории, эффективное использование ресурсного потенциала, вовлечением в процесс новых участников и целым рядом других факторов. Но для российской традиции, в которой существуют единичные примеры «перевода стратегий в действие» [*], о его методике можно говорить только в общих чертах, выделяя основные этапы: разработка концепции, составление плана, а также реализация и мониторинг выполнения. При отсутствии эффективно функционирующих механизмов муниципальные (городские) стратегии либо сводятся к технологиям разработки планов на уровне формулирования общей политики, либо носят популистский характер [9]. Организацию подобной деятельности в российских муниципалитетах в зависимости от конкретной ситуации можно сгруппировать по четырем вариантам в зависимости от субъектов реализации: административный вариант, временная рабочая (проектная) группа, сторонняя организация, специализированная организация.
Административный вариант предполагает формирование соответствующей структуры, например отдела стратегического планирования в штате местной/городской администрации. Данное структурное подразделение несет ответственность за создание плана и его реализацию, а также координирует участие в стратегическом планировании местного сообщества. Альтернативой описанному способу разработки стратегии может быть временная или проектная рабочая группа. Это предполагает формирование группы экспертов из числа сотрудников администрации на период создания плана. Способ характеризуется большей мобильностью и меньшей ресурсоемкостью, так как если сотрудник или руководитель проектной группы сочетает проектную работу со своими текущими обязанностями, то размер мотивации за определенный период, например год, не должен быть выше, чем 25–30% от обычного дохода [10, с. 210]. По заказу местной администрации работы по разработке и сопровождению реализации стратегического плана также может выполнить сторонняя организация (университет, бизнес-ассоциация, консалтинговая фирма). Этот способ позволяет использовать накопленный практический опыт в других организациях, однако он характеризуется значительными финансовыми затратами и, как правило, разрабатывается по шаблону, сводя к минимуму возможность получения конкурентных преимуществ в результате реализации стратегии.
Наиболее предпочтительным методом разработки и реализации стратегии развития муниципальных образований является создание специализированной организации при администрации в форме некоммерческой организации (агентство, фонд развития) с независимым характером деятельности, объединяющей всех заинтересованных представителей города, включая привлечение экспертов сторонних организаций. Несмотря на значительную ресурсоемкость, специализированная организация способна в большей степени учесть интересы населения на соответствующей территории и обеспечить перевод стратегических целей из стратегических документов на уровень практического управления. Данная организация, являясь центром мониторинга социально-экономической ситуации в процессе реализации стратегии, будет иметь возможность разработки эффективных рекомендаций по корректировке стратегии.
Как показывает опыт по созданию и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований РФ в 1999 — 2003 гг. [14], самостоятельная работа органов власти и местных сообществ над перспективами своего развития — одно из ключевых условий позитивных перемен, которые будут происходить на их территории. Разработка стратегии невозможна без непосредственного участия главы муниципального образования. Он с самого начала должен быть включен в этот процесс, более того, это лидер и руководитель подобной работы. Без этого велика вероятность того, что разработанные стратегии останутся лишь документами, не имеющими прямого отношения к управленческой работе. Вместе с тем, если стратегия создается «только работниками администрации или, хуже того, привлеченными экспертами, «в тиши кабинетов», она в лучшем случае может стать только планом действий муниципальной администрации на долгосрочную перспективу» [14, с. 91].
В России идеи и технологии стратегического планирования впервые использовались при разработке стратегического плана развития Санкт-Петербурга, в методической поддержке которого ведущую роль сыграл МЦСЭИ «Леонтьевский центр». В настоящее время их используют уже более трети городов. В Санкт-Петербурге сегодня вопросами стратегического планирования чаще всего занимаются административные структуры, в большей или меньшей степени привлекая к этой работе сторонние организации, такие как, фонд «Институт экономики города», МЦСЭИ «Леонтьевский центр», программу ЕС «Тасис». Анализ организационных структур управления муниципальных образований Ленинградской области показывает, что далеко не во всех районных и городских администрациях имеются органы стратегического планирования, в большинстве муниципальных образований действует линейно-функциональная организационная структура управления. В связи с этим, наиболее распространена практика привлечения сторонних организаций к разработке концепций развития и стратегических планов муниципальных образований. Рассматривая процесс реализации стратегического управления в российских городах, можно сделать вывод, что ни на одном из его этапов не разработан механизм управления стратегией. Если, например, имеются отклонения от выбранного направления развития города, то, как правило, не предусмотрено стандартных процедур корректировки или ликвидации отклонений, так же как и нет возможности для разработки альтернативной стратегии, в пользу которой можно переориентировать ресурсы, если невозможно продолжить выбранный курс. Однако необходимость внесения изменений в местные стратегии и программы развития продиктована современным характером развития России, специфическими проблемами каждой поселенческой единицы, развитием в них особого экономического пространства, определенные слои которого выступают в качестве инфраструктуры. В условиях экономического кризиса именно они повсеместно находятся в зоне риска. Это относится также и к некоторым базовым видам территориальной экономической деятельности («градообразующим отраслям»). Здесь муниципальная администрация сталкивается с оценкой своего места и роли не только в системе аналогичных муниципальных образований, но и на региональном и национальном уровнях, а для крупнейших городов и на мировом уровне. «Социальные нагрузки» в управлении являются одним из ключевых показателей развития, так как они отражаются в уровне и качестве жизни населения, связаны со степенью проявления гражданских инициатив. Отсюда возникает необходимость эффективной организации, практического осмысления созданной системы управления в связи с изменившимися внешними условиями. Реализация стратегий и программ развития призвана перевести местные конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. Органы управления при этом — участники непрерывных организационных изменений, которые придают организационной структуре необходимую устойчивость, эластичность, адаптивность. Анализ эндогенных (внутренних) и экзогенных (внешних) факторов развития ситуации на местах связан со своевременностью реакции всей структуры управления на возникающие отклонения. Но такая аналитическая работа является затратной для бюджета, она не всегда может быть качественно организована в каждом муниципальном образовании. Однако если специальное подразделение или сотрудник не занимаются сопровождением перспективной деятельности в муниципалитете, то для муниципального образования встает проблема заимствования целей и задач на вышестоящих уровнях управления, либо у аналогичных муниципальных образований. В текущем управлении основные его субъекты могут утратить связь со стратегией развития, а также им может недоставать информации для оценки ситуации. Не только в отраслевых сферах, но и в функциональных областях, если структура муниципального управления не ориентирована на специфические собственные цели будет происходить замещение и детализация целями вышестоящего уровня (например, региона- субъекта Федерации). Таким образом, обеспечение процессов развития связано с необходимостью создания специального звена, способного обеспечить формирование политики муниципального развития, подготовку и контроль осуществления стратегических концептуальных и тактических (программно-проектных) задач деятельности администрации.
Конкретизация функциональных связей практически в любой системе управления достигается путем их изложения в основных терминах процедур и операций. Это помогает устранить размытость иерархических границ, установить архитектуру внутренних горизонтальных связей организационных звеньев управления. На отсутствие четкости в иерархии управления в муниципальных администрациях указывают многие специалисты. Так, президент консультационной фирмы «Империал Менеджмент Сервис» О.Б. Алексеев считает, что для ряда однотипных категорий руководителей характерен различный уровень прав и ответственности. Например, заместитель главы может дублировать начальника отдела, а начальник отдела выполнять задачи заместителя главы. Распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения» [6].
Проведенный нами анализ специфики построения организационной структуры в зависимости от типа и размера муниципальной социально-экономической системы показывает, что его основой является так называемый «шахтный» принцип, когда по функциональным блокам происходит централизация и специализация управленческого процесса. Так, например, структура основополагающих подразделений муниципального управления, как комитет (отдел) экономического развития относится к иерархическому типу организационных структур, а именно к линейно-функциональному. Следствием такой организации управленческой деятельности является в достаточной степени обоснованная подготовка решений и планов развития, обусловленная высоким уровнем специализации работников. Здесь существует возможность привлечения консультантов и экспертов в управленческий процесс. Среди преимуществ линейных и функциональных структур можно отметить такие их черты, как простота и четкость управления, исключение дублирования функций управления. Но, как справедливо указывает профессор Ю.В. Кузнецов, основными их недостатками являются чрезмерная централизация и отсутствие горизонтальных связей между структурными подразделениями. Это зачастую приводит к конкуренции за ресурсы и конфликтам интересов [11, с. 119–125]. В современных условиях данная структура недостаточно эффективна, так как не позволяет в полной мере реализовать задачи стратегического управления сложными муниципальными системами, что обуславливает необходимость внедрения новых подходов к организационному проектированию. Рациональным представляется применение линейно-штабной организационной структуры управления. В ней отсутствует важнейший недостаток линейной структуры, который связан с отсутствием ряда необходимых звеньев в области стратегического планирования. Основной задачей штабных подразделений является реализация программно-целевого подхода в управлении, а также выполнение функций стратегического планирования и анализа. Данная структура позволяет глубже проработать стратегические цели, планы, мероприятия в управлении муниципальным образованием.
Из проведенного анализа следует вывод о существовании преобладающих способов организации управления в различных муниципальных образованиях. Часто они не соответствуют тем задачам, которые поставлены перед муниципальной властью в Конституции РФ, концепциями административной и муниципальной реформ. Нетрудно увидеть, что зачастую осуществление большинства из поставленных задач в стратегиях и программах развития лежит вне «правового поля» местной власти. Кроме того, преобладание отраслевого принципа построения системы управления приводит к местному лоббированию со стороны отдельных предприятий. Для конечного получателя это связано с потерями ресурсов, в том числе и бюджетных, приводит к разрыву связей между субъектами управления. Функции ключевых подразделений дублируются, снижается скорость реагирования системы в целом на изменения условий внешней среды. Из этого следуют как минимум две задачи. Первая — соединение с правовых позиций стратегических целей и текущих задач муниципального управления с полномочиями и компетенцией органов местного самоуправления. Вторая задача напрямую вытекает из первой. Организационное построение системы муниципального управления должно соответствовать целями и задачами развития конкретного муниципального образования.
Реорганизация структуры управления муниципальными социально-экономическими системами должна быть направлена на межотраслевое взаимодействие всех организационных звеньев. Целеориентированный характер деятельности местных органов власти может быть достигнут путем создания функциональных центров ответственности: стратегического планирования и прогнозирования развития, местных финансов, муниципального имущества, жилищно-коммунального хозяйства, территориального планирования и градостроительства, социального развития и т.д. Каждый из них несет ответственность за весь комплекс процессов и подведомственных предприятий, составляющих соответствующую подсистему развития конкретного типа муниципального образования (городского округа, городского или сельского поселения, группы поселений и др.).
Отметим, что Концепцией административной реформы в РФ в 2006–2008 гг. предусматривается реализация направления «Управление по результатам» и, в частности, «внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей» [5]. Представляется, что эти инновации должны быть увязаны с такими ключевыми элементами, как повышение конкурентоспособности, ориентир на саморазвитие, самодостаточность территории, самоорганизацию и активность проживающего в городе населения. В связи с этим, на наш взгляд, приоритетными при формировании современных структур управления муниципальными образованиями должны стать ряд направлений. Во-первых, переход от администрирования к нормативно-правовым средствам управления посредством программно-целевого подхода. Во-вторых, повышение профессионализма управленцев, устранения дублирования функций, а вместе с этим и сокращение штатов служащих. В-третьих, усиление персональной ответственности заместителей главы муниципального образования за конечные результаты по закрепленным функциональным направлениям путем внедрения системы оценки параметров эффективности. В-четвертых, организация систематического контроля работы подразделений администрации и соотнесение текущих решений со стратегией развития. В-пятых, помощь в активизации разнообразных форм гражданской активности и самоорганизации по месту жительства, создание условий для активного участия местного сообщества в решении насущных проблем на основе эффективной системы коммуникаций. В сложносоставных муниципальных образованиях необходимо проводить интеграцию в структуре администрации через создание организационно-административных блоков.
Реализация данных направлений позволит обеспечить соответствие деятельности структурных подразделений администрации муниципального образования целям и задачам его социально-экономического развития, как процесса закономерного перехода управления с одного качественного уровня на другой, обеспечивающего необходимые для территории конкурентные преимущества. На практике это должно способствовать пониманию не только того, как разграничить полномочиям по уровням власти для реализации намеченных стратегических программ и планов, но и как обеспечить решение вопросов местного значения. |
| |
|
|
