|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009 | | | | ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА | | | Ястребов О. А.
докторант Российского университета дружбы народов (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются вопросы организации партнерств между государственным и частным бизнесом в форме концессии и анализируются перспективы их использования в Российской Федерации | | Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия |
Вопросы привлечения частного капитала к инвестированию в инфраструктурные строительные проекты, традиционно финансирующихся из государственного бюджета, находятся в центре внимания практиков и исследователей большинства развитых стран мира. Очевидно, что проекты такого рода интересны для частных инвесторов только если:
— инвестор имеет возможность вернуть вложенные инвестиции и получить прибыль путем эксплуатации или иного использования построенного (модернизированного) объекта;
— риск невозврата инвестиций и (или) неполучения прибыли минимизированы до приемлемого уровня.
В свою очередь, эти проекты интересны для государства если:
— стоимость строительства, модернизации и эксплуатации объекта ниже, чем если бы он финансировался из бюджетных средств;
— эффективность эксплуатации объекта выше, чем если бы он эксплуатировался государством.
Такая взаимозависимость государственных властей и частного инвестора требует создания между ними партнерских отношений, в которых одна сторона берет определенные обязательства по отношению к другой и которые принято называть партнерством между государством и частным бизнесом (Public-Private Partnership- РРР).
Содержание такого партнерства, в общем случае, состоит в следующем:
— частный инвестор берет на себя обязательство построить, оснастить и ввести в эксплуатацию объект за цену, указанную в контракте, а также эффективно эксплуатировать объект или производить на нем определенный продукт, или обеспечивать предоставление определенных услуг в объеме и на условиях, также определенных в контракте.
— государство берет на себя обязательство в течение указанного в контракте срока закупать продукты (услуги), произведенные на объекте, построенном и эксплуатируемом частным инвестором, либо обеспечивать условия, при которых продажа производимых продуктов (услуг) позволяет осуществить возврат инвестиций и получение прибыли, либо иным образом минимизировать риски невозврата инвестиций и/или неполучения прибыли.
В большинстве случаев инициатива установления партнерства с частным бизнесом исходит от государства и вызывается неспособностью государства обеспечить необходимые объемы, концентрацию и эффективное использование финансовых ресурсов в целях поддержания и инновационного развития инфраструктуры всех типов, в то время как частный бизнес имеет большие свободные денежные ресурсы, по природе своей более эффективен и при надлежащем контроле способен лучше решать эти задачи. Признание ограниченных возможностей государства просматривается, в частности, в заголовках разделов принятой в 2001 году в ЕС так называемой Белой книги в сфере развития транспорта, названной «Европейская транспортная политика до 2010 года: время решать», например таких: «Головная боль финансирования» («The Headache of Funding»), «Ограниченность государственных бюджетов» («Limited public budgets») и т.д. [3].
Сфера сотрудничества между государством и частным бизнесом весьма широка и, исходя из международного опыта, распространяется на следующие секторы экономики:
— добыча полезных ископаемых и других ресурсов, находящихся в общественной собственности;
— энергетика (строительство и эксплуатация электростанций, ЛЭП и т.д.)
— транспортная инфраструктура (сооружение, содержание и эксплуатация дорожных инфраструктур и инженерных сооружений, систем общественного транспорта, портов и аэропортов.
— городское и коммунальное хозяйство (водоснабжение, канализация, переработка твердых бытовых отходов, строительство и эксплуатация общественных зданий и сооружений, развитие инфраструктуры социальной сферы, культуры и спорта). [1]
При этом в мировой практике применяются различные формы реализации партнерства между государством и частным бизнесом, которые можно свести к трем группам:
1) Контракты (на выполнение работ, оказание услуг и поставку продукции для государственных нужд, соглашения о разделе продукции, аренда и т.д.).
2) Концессии.
3) Совместные предприятия.
Наиболее популярной формой реализации партнерства по признанию большинства специалистов является концессия, содержанием которой, как вытекает из Федерального закона от 21.07.2005 № 115-Ф3 «О концессионных соглашениях», является создание и (или) использование одной стороной недвижимого имущества, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне, и которое эта другая сторона передает с указанными целями во владение первой стороне [6]. На концессии падает от 60 до 80% всех партнерских договоров между государством и частным бизнесом в странах Европы и США [5, 11]. Особенно велика роль концессий в реализации крупных и дорогостоящих проектов в таких секторах как электроэнергетика и транспортная инфраструктура (см. таблицу 1). | | | Таблица 1
Формы партнерства государства и частного сектора в сфере производственной и транспортной инфраструктуры (по данным Всемирного банка) |  | | Источник [1] |
Концессии как форма партнерства наиболее распространены в странах, где партнерство между государством и частным бизнесом зиждется на разработанной законодательной базе. К таким странам, прежде всего, нужно причислить Францию, концессионное законодательство которой является одним из самых разработанных в мире и состоит из сложной системы правовых норм, содержащихся в разнообразных нормативных актах государственного и местного уровней, и в которой имеется богатая судебная практика. К странам с неразвитой законодательной базой партнерства между государством и частным бизнесом относятся США, где практически отсутствует специальное законодательство о концессиях на федеральном уровне. Некоторые конкретные требования к концессионерам устанавливаются нормативными актами штатов и местных органов власти, но в основном взаимоотношения между государством и частным бизнесом регулируются общими гражданско-правовыми нормами, что вызывает большое множество форм реализации партнерства [3].
В Российской Федерации с принятием в июле 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» сделан важный шаг в формировании законодательной базы реализации широкомасштабного партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий. Анализ Федерального закона «О концессионных соглашениях» показывает, что данный закон имеет выраженную инфраструктурную направленность, чем существенно отличается от предыдущего законодательства в данной области, которое носило природоресурсный характер. Закон предназначен для привлечения частных инвестиций, прежде всего, в строительство или реконструкцию объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, и партнерство ориентировано на масштабные проекты в сфере развития инфраструктуры, одним из которых может стать проект строительства автотрассы Москва — Санкт-Петербург, который можно рассматривать в качестве «пилотного» проекта такого типа.
В зарубежной практике широко применяются следующие схемы реализации концессий в области развития производственной и коммунальной инфраструктуры:
• схема «строительство-владение-эксплуатация-передача» (BOОT — Build-Own-Operate-Transfer) — частная компания строит объект инфраструктуры, владеет им и эксплуатирует его с учетом требований контракта, заключенного с государственным заказчиком; собственность на объект переходит к государственному заказчику после окончания этого контракта;
• схема «строительство-эксплуатация-передача» (BOT — Build-Own-Operate-Transfer) — по окончании строительства объект переходит в собственность государственного заказчика, однако продолжает эксплуатироваться подрядчиком на условиях контракта; прибыль от эксплуатации получает подрядчик;
• схема «строительство–владение-эксплуатация» (ВОО — Build-, Own-Operate) — построенный объект инфраструктуры остается во владении частного инвестора (подрядчика), который связан с государственным заказчиком обязательством, эксплуатируя объект, оказывать определенный комплекс услуг в соответствии с установленными стандартами.
Иногда выделяется также схема «обратный ВООТ», предусматривающая передачу государственным заказчиком существующего объекта инфраструктуры в эксплуатацию частной компании, которая по контракту обязана инвестировать в его развитие [1].
Предметом особого внимания специалистов являются условия партнерства между государством и частным бизнесом, которые прописываются в договорах между сторонами-партнерами. Как уже упоминалось выше, для бизнеса важнейшим условием партнерства является обеспечение возврата инвестиций и получение прибыли, а также минимизация рисков, связанных с долгосрочным характером договоров. Источники возврата инвестиций и риски различны для разных объектов партнерства. Ниже представлен краткий анализ источников возврата инвестиций и типичных рисков, с которыми сталкиваются стороны-партнеры при строительстве и эксплуатации различных типов крупных инфраструктурных объектов [7, 8, 12].
1. Электростанции
Источники возврата инвестиций:
— гарантированные закупки государством определенного количества производимой электроэнергии по фиксированным ценам в течение определенного срока;
— льготная или бесплатная поставка топлива для электростанции в оговоренных количествах в течение оговоренного срока;
— обеспечение государством уровня тарифов на электроэнергию в течение указанного периода не ниже оговоренных в контракте.
Типичные риски:
— изменения курсов валют, сводящие на нет преимущество фиксированных цен или лишающие государство возможности осуществлять гарантированные закупки;
— низкое качество местного топлива, зависимость от одного источника;
— невозможность потребителей электроэнергии оплачивать ее потребление по установленным в контракте тарифам;
— политические изменения в государстве.
Средства защиты частного инвестора от рисков:
— принятие государством на себя рисков, связанных с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок, оговоренный в контракте).
2. Транспортные коммуникации, туннели и мосты
Источники возврата инвестиций:
— взимание платы за проезд в течение срока концессии;
— арендные платежи компаний-представителей сферы услуг на территории объекта.
Типичные риски:
— трафик недостаточно интенсивный для того, чтобы покрыть стоимость объекта и принести прибыль в течение срока концессии;
— изменение соотношений курсов валют, не позволяющее инвестору покрыть стоимость объекта и получить прибыль в течение срока концессии;
— политические изменения в государстве.
Средства защиты частного инвестора от рисков:
— принятие государством на себя рисков, связанных с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок концессии);
— возмещение государством потерь инвестора в связи с недостаточно интенсивным трафиком.
3. Очистные сооружения и объекты коммунальной инфраструктуры
Источники возврата инвестиций:
— оплата потребителями услуг водоснабжения и водоотведения по тарифам, установленным в контракте.
Типичные риски:
— невозможность для потребителей оплачивать потребление по установленным в контракте тарифам;
— изменение соотношений курсов валют, не позволяющее инвестору покрыть стоимость объекта и получить прибыль в течение срока концессии.
Средства защиты частного инвестора от рисков:
— частичное субсидирование государством услуг водоснабжения и водоотведения;
— принятие государством на себя рисков, связанных с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок, оговоренный в контракте).
Условия создания партнерства, в том числе распределение рисков между партнерами, составляют основное содержание партнерского договора между государством и частным бизнесом. Такой договор должен носить комбинированный характер, то есть содержать признаки различных договоров, о чем применительно к концессии прямо сказано в Федеральном законе РФ «О концессионных соглашениях», а именно: «...концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами» [6, с. 1].
Международный опыт говорит о том, что концессионные соглашения, предусматривающие строительство нового объекта или серьезную модернизацию существующего объекта инфраструктуры, как правило, имеют в основе договор строительного подряда, в который включаются дополнительные положения, описывающие имущественные взаимоотношения сторон, технические и прочие вопросы, возникающие после ввода объекта в эксплуатацию. Эти дополнительные положения могут представлять собой элементы договора аренды, договора оказания возмездных услуг и других договоров, предусмотренных законодательством. В международной практике для проектов, реализующихся по схеме «строительство-эксплуатация-передача» и аналогичным схемам, как правило, используются специфическим образом адаптированные договоры строительного подряда, изначально предназначенные для использования при строительстве объектов «под ключ». Среди общепризнанных типовых международных строительных контрактов к таковым относятся «Серебряная книга» ФИДИК, представляющая собой «Условия контракта для проектов типа «ИПС» и проектов, выполняемых «под ключ» (ФИДИК 1999 г.) и «Новый строительный контракт» Института инженеров-строителей Великобритании. Однако, по мнению специалистов ФИДИК, использование существующих типовых подрядных договоров (даже при их серьезной адаптации) для оформления партнерства между государством и частным бизнесом, в том числе и в форме концессий, является неприемлемым компромиссом, так как в них не обеспечивается надлежащий баланс между строительно-подрядной и эксплуатационной составляющими. Кроме того, применяющиеся методы определения цены подрядного контракта не обеспечивают надлежащего учета особенностей концессионного соглашения и партнерских договоров других типов. В связи с этим Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК) осуществляет разработку нового типового контракта для применения в партнерствах между государством и частным бизнесом в форме концессий капитального строительства (схемы типа «строительство-эксплуатация-передача» и подобные), официальное представление которого планируется на конец 2009 г. Этот типовой контракт уже не будет контрактом на подрядные работы, а скорее предстанет как полноценный концессионный договор, в котором будет учтен опыт, приобретенный Великобританией, Францией и другими развитыми государствами в реализации соответствующих национальных и международных проектов [9].
Следует признать, что в России пока не имеется большого опыта реализации концессий в условиях современной рыночной экономики, а концессионное законодательство и договорное обеспечение концессий находятся на начальном этапе развития. В связи с этим представляется важным изучение, критическое осмысление и использование лучших образцов зарубежного и международного опыта в этой области. Развитие партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий в России, как представляется, связано с решением следующих актуальных вопросов:
— создание и укрепление законодательной и нормативной баз развития партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий;
— создание, опробация и внедрение наиболее эффективных моделей реализации концессий для применения в отдельных отраслях и для различных типов объектов;
— развитие договорного обеспечения партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий, включающего разработку и внедрение в практику типовых и примерных форм концессионных соглашений, адаптированных к различным отраслям и объектам.
В то же время существующие экономические и политические условия в России представляются весьма благоприятными для развития концессий. В связи с этим следует считать, что в России в целом созданы первоначальные условия, необходимые для развития государственно-частного партнерства в форме концессии. Важно, что принятый в 2005 году федеральный закон «О концессионных соглашениях» имеет инфраструктурную направленность, в отличие от предыдущего законодательства в данной области, которое, как указывалось, носило, преимущественно, природоресурсный характер [2]. Таким образом, строительство, модернизацию и эксплуатацию всех видов инфраструктуры (прежде всего, транспортной и коммунальной) следует считать наиболее перспективной сферой для широкого применения механизма государственно-частного партнерства в форме концессии в России. |
| |
|
|
