|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Засядь-Волк В. В.
декан факультета экономики и финансов Северо-Западной академии государственной службы,
докторант Северо-Западного государственного заочного технического университета (г. Санкт-Петербург),
кандидат географических наук
| |
| | | | | Статья посвящена рассмотрению основных направлений решения ключевых задач в сфере землепользования на уровне субъектов РФ. Проанализированы вопросы реализации земельной политики и территориального планирования в рамках муниципальных образований. Дана характеристика особенностей территориального планирования и застройки в муниципальных образованиях | | Ключевые слова: землепользование, земельная политика, земельные ресурсы, муниципальное образование, правила землепользования, региональное использование земли, территориальное планирование |
Земельные ресурсы являются основным фактором организации производительных сил в государстве, выражая их «территориальную принадлежность». Рациональное использование земли — функция самосохранения государства, так как земля является основным фактором, материальной основой его существования. Ограниченность и невосполнимость этого ресурса вызывает объективную необходимость создания жестких правил землепользования в любом обществе. Цели управления в сфере землепользования — это «концентрированное выражение потребностей общества, удовлетворяемых на основе использования свойств земли» (2). Таким образом, в любом обществе важнейшее значение имеет формирование земельной политики как отношения государства к способам эффективного использования земли.
Земельная политика как элемент государственного управления складывается из ряда ключевых элементов эффективного использования земли в государстве, а именно: обеспечения адекватных рентных отношений, совершенствования законодательной и нормативной базы распоряжения землей, распределения полномочий по управлению земельными ресурсами, обеспечения привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс.
На уровне субъектов РФ — регионов — реализация государственной земельной политики связана с необходимостью обеспечить решение ряда ключевых задач в сфере землепользования. Прежде всего, необходимо выявить особенности использования земельных ресурсов в условиях нового земельного, градостроительного законодательства и законодательства о недвижимости, а также определить эффективные организационные меры по управлению земельными ресурсами. Такие меры включают в себя создание четких правил регулирования рынка земли, правовое обеспечение рационального использования и контроля соблюдения земельного и иного законодательства, регулирование земельного налогообложения.
К «специфическим» направлениям реализации земельной политики на региональном уровне можно отнести обоснование факторов привлечения инвестиций в земельно-имущественные комплексы регионов, а также: приведение всей системы землепользования к единым стандартам формирования, учета и оценки земельных участков (и расположенной на них недвижимости) — землеустройство как фактор привлечения инвестиций; определение роли и места межевания и других землеустроительных работ в комплексном освоении кварталов для инвестиционных нужд; «включение» земельного девелопмента для подготовки земельных участков к инвестиционному освоению; определение путей использования земельного фонда в интересах региона (в том числе, экономические рычаги по повышению отдачи от земельных ресурсов центральных частей крупных городов и формированию работающих и адекватных методов вывода из центра промышленных предприятий).
Таким образом, региональные власти являются первыми и основными «катализаторами» эффективности земельной политики. Во-первых, власти субъектов Российской Федерации имеют реальные возможности по созданию законодательной базы использования земли, включающей как способы и правила предоставления земельных участков, так и методы по наращиванию инвестиционной привлекательности и в целом инвестиционного потенциала земли. Во-вторых, регионам сегодня передано право реализации собственной налоговой политики в отношении земельных участков. Наконец, региональные власти могут и должны использовать организационные рычаги по созданию системы взаимодействия органов власти, с одной стороны, инвесторов и девелоперов — с другой.
Опыт развитых стран показывает, что в основу земельной политики государственных и муниципальных органов положена необходимость вовлечения земельных ресурсов в активный хозяйственный оборот. Развитие экономики диктует спрос на новые земельные участки для застройки. При этом ограниченность, как правило, предложения земельных участков приводит к монополизации рынка собственниками, что определяет необходимость вмешательства государства. Подобным образом вопрос ставится и отечественными исследователями. «Основа развития земельных отношений в регионе — целенаправленная государственная политика, призванная обеспечить единый поступательный процесс максимального вовлечения земель в хозяйственный оборот» (1).
В современных условиях реализация земельной политики в регионах во многом обусловлена возможностями эффективного использования земли в рамках существующих муниципальных образований. Можно утверждать, что наиболее «приближенными» к земле территориями являются именно территории муниципальных образований. Система земельных отношений изменилась благодаря реализации норм нового законодательства о местном самоуправлении. Содержание функций новых муниципальных образований реально ориентировано на решение конкретных местных вопросов. Это означает, что проблемы использования земли должны решаться в увязке с решением местных проблем, проблем развития территории муниципальных образований. В результате вопросы реализации земельной политики выходят из сферы чисто государственных функций и плавно перетекают во многом в плоскость местных интересов. Уместно ставить вопрос о существовании «муниципальной составляющей» государственной земельной политики. Однако в этой сфере существует много нерешенных вопросов. И, в первую очередь, это связано с невозможностью обеспечить «здесь и сейчас» унификацию многих процедурных моментов, в частности, связанных с распределением полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления первого и второго уровней.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации реализуется на основе Закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (далее — Закон). В основе концепции этого Закона лежит положение о том, что наиболее естественным образом местное самоуправление может быть реализовано на уровне поселений. При этом допускается создание муниципальных образований, объединяющих на своей территории несколько поселений.
Таким образом, основной идеей реформы является унификация территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ (что само по себе является существенным фактором, позволяющим реализовать экономический потенциал территорий за счет унификации методов управления и возможности перераспределения бюджетных средств).
В соответствии с Законом, на уровне местного самоуправления реализуется ряд направлений социально-экономического развития территорий. К ним относится, прежде всего, решение финансово-экономических вопросов. В их числе: формирование и исполнение бюджета МО для решения вопросов местного значения; установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В сферу компетенции местных органов включаются также: вопросы жилищно-коммунального обеспечения функционирования территорий (прежде всего это организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения муниципального образования, а также организация водоотведения); развитие местной транспортной инфраструктуры (дороги, мосты) и предоставление транспортных услуг населению; благоустройство территории муниципального образования, включая вывоз и утилизацию отходов и озеленение. Это так называемые «вопросы местного значения», при реализации которых большое значение имеет упорядочение использования территории (а значит, и земельных отношений) на территории МО.
И, наконец, (в соответствии с известной английской пословицей — the last, but not the least — «последний, но не худший») важнейшей сферой реализации полномочий местного самоуправления являются вопросы территориального развития муниципальных образований. Включаются такие основополагающие для территорий вопросы, как утверждение правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство объектов местного значения и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов. (Объекты местного значения — промышленные и другие объекты, предназначенные для удовлетворения потребностей местных жителей). Главной задачей здесь является формирование имущественной базы муниципалитетов, оптимальной структуры муниципальной собственности, содействие созданию эффективной системы управления имуществом муниципальных образований. Не последнюю роль в решении этих вопросов играет эффективное использование потенциала земельных ресурсов муниципальных образований. Следует отметить, что эти вопросы решаются в тесной увязке с региональными законодательными и нормативными актами (т.е. законами и постановлениями субъектов Российской Федерации, в пределах которых расположены муниципальные образования). В настоящее время идет процесс создания таких документов
Одним из основных элементов экономической базы местного самоуправления, наряду со средствами местных бюджетов, является имущество и имущественные права муниципальных образований. Главные виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, — земля и недвижимость. Поскольку федеративным характером нашего государства заложена возможность реализации региональных особенностей местного самоуправления, эти особенности в первую очередь проявляются в таких принципиальных для развития вопросах, как использование земли и недвижимости.
Все вышеизложенное диктует необходимость тщательной систематизации накопленного опыта регулирования территориального развития в субъектах Российской Федерации. С учетом этого должна формироваться концепция землепользования (в широком смысле, с учетом развития недвижимости, застройки и инвестиционного процесса на территории), позволяющая обеспечить эффективное использование территорий муниципальных образований в каждом регионе.
Территориальное планирование в муниципальных образованиях является элементом единой системы регулирования градостроительной деятельности в РФ. Понятие «территориальное планирование» в Градостроительном кодексе определяется как «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий».
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений, касающихся перспективного развития территории. В соответствии с положениями статьи 18 Градостроительного кодекса документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.
Первоочередной задачей в муниципальных образованиях является обеспечение внедрения общего унифицированного порядка подготовки и утверждения органами местного самоуправления документов территориального планирования поселений и муниципальных районов, позволяющего обеспечить обоснованное и интенсивное развитие территорий муниципальных образований, в том числе за счет привлеченных инвестиций. Однако принципы территориального планирования, заложенные в Градостроительном кодексе Российской Федерации и связанных с ним законах и нормативных документах, в муниципальных образованиях практически не реализуются. Это связано со сложностью и масштабностью задачи, реализация которой собственными силами МО, как правило, невозможна. В то же время документы территориального планирования в МО должны явиться основой рационального использования территории, а значит — и земельных ресурсов. Земельные отношения на этом, «нижнем», уровне управления должны способствовать эффективному использованию земельных ресурсов МО в соответствии с «территориальными» документами. Критерий здесь один — эффективность использования земельных ресурсов, определяемая комплексом факторов — экономических, социальных, градостроительных (в широком смысле), экологических.
В связи с вышеизложенным, существенным элементом регулирования развития муниципальных образований в условиях становления новой системы местного самоуправления является упорядочение правил землепользования и застройки муниципальных образований, прежде всего — городских и сельских поселений и городских округов. Первоочередная задача — разработка и внедрение на территории России Модельных правил землепользования и застройки, учитывающих, с одной стороны, опыт, накопленный в регионах, а с другой — позволяющий унифицировать ряд процедур на основе требований эффективного использования территории на основе документов территориального планирования. Правила застройки являются результатом градостроительного зонирования территории муниципального образования — разделения территории на зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента. Основой разработки правил землепользования и застройки является утвержденный генеральный план поселения.
Принципиальное значение правил землепользования и застройки состоит в том, что информация о разрешенном использовании земельных участков и объектов капитального строительства в форме градостроительных регламентов имеет правовой (т.е. обязательный) статус. Таким образом, реализуется одна из основных целей МО — эффективное использование земельного фонда соответствующего поселения или района.
В этих условиях становится очевидной необходимость упорядочения земельно-имущественных отношений на территории муниципальных образований, что в конечном итоге является главным «инструментом» повышения эффективности использования земельных ресурсов. Ядром такого упорядочения является разработка и подготовка к внедрению типовых положений по регулированию земельных отношений в регионе с учетом взаимодействия и распределения полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления.
Реализация процедур предоставления земельных участков (в том числе для инвестиций) — приоритетное направление деятельности, как региональных органов управления, так и местных органов. В частности, требует решения ряд вопросов, связанных с разделением полномочий между органами местного самоуправления различного уровня — муниципальными районами и поселениями. В соответствии с изменениями в федеральном законодательстве с начала 2007 г. полномочия по управлению земельными участками имеются у муниципальных районов. Однако это тормозит процесс формирования и выставления на аукционы участков, находящихся на территории поселений. Выход видится в процедуре передачи части полномочий от муниципальных районов поселениям, «узаконенной» соответствующими соглашениями.
Учитывая, что регулирование территориальных отношений на всех уровнях управления способствует повышению эффективности использования земельного фонда территорий, становится очевидным, что все указанные процедуры требуют известной унификации по субъектам Российской Федерации и устранения противоречий в региональных законодательных и нормативных актах. Цель такой работы — «заставить» действовать федеральное законодательство на территории всех муниципальных образований.
Этого пока достичь не удается. Необходимо увязать все документы в субъектах РФ, «работающие» на эффективное развитие территорий, в единую систему, базирующуюся на анализе проблем и условий использования земельных ресурсов каждого МО. Исходя из полученных результатов, в субъектах РФ должна быть сформирована система управления земельными ресурсами, ориентированная на возможности каждого МО по реализации территориальных задач. Это возможности организационные, экономические, технические. Для этого в регионах есть все необходимые предпосылки. В частности, у региональных органов власти имеются возможности совместно с органами местного самоуправления определять степень готовности МО к использованию земельных ресурсов на своей территории (в зависимости от структуры использования земель, общего уровня социально-экономического развития) и формировать порядок взаимоотношений по предоставлению и использованию земельных участков. В этом случае удастся достичь максимальной отдачи от использования земельных ресурсов МО. |
| |
|
|
