|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Чернявская Ю. А.
преподаватель кафедры финансов и кредита Липецкого института права и экономики
Рубцова Л. Н.
заведующий кафедрой финансов и кредита Липецкого института права и экономики,
доктор экономических наук, профессор
| |
| | | | | В статье рассматриваются вопросы, связанные с организацией особых экономических зон. Выявлены общие принципы их создания и функционирования | | Ключевые слова: особая экономическая зона, экономико-правовой механизм, специальный режим хозяйствования |
Как известно, 25 августа 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об ОЭЗ), который имеет целью создание благоприятных условий для развития экономического и научного потенциала страны посредством создания ОЭЗ.
Разработчики Закона концептуально исходили из того, что создание ОЭЗ позволит обеспечить:
— дополнительное привлечение отечественных и иностранных инвестиций в обрабатывающую промышленность;
— содействие выравниванию уровня экономического развития регионов;
— развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг;
— содействие переводу российской экономики на инновационный путь развития;
— создание новых высококвалифицированных рабочих мест.
В Законе об ОЭЗ под ОЭЗ понимается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации (государственной и таможенной), на которой действует особый режим ведения предпринимательской деятельности. Планируется создание двух типов ОЭЗ: промышленно-производственных и технико-внедренческих, которые создаются на двадцать лет и срок их существования не подлежит продлению. Возможно досрочное прекращение деятельности ОЭЗ по решению Правительства РФ. Закон об ОЭЗ исходит из принципа ограниченности территории ОЭЗ, что обусловлено следующими причинами: во-первых, необходима значительная концентрация затрат на обустройство инфраструктуры ОЭЗ, во-вторых, чрезмерно большие размеры территорий ОЭЗ привели бы к снижению концентрации инвестиционных, трудовых и иных ресурсов. В связи с этим предусматривается создание промышленно-производственных зон на территориях площадью не более 20 кв. км, технико-внедренческих — на территориях площадью не более 2 кв. км.
Резиденты промышленно-производственной ОЭЗ вправе осуществлять на территории ОЭЗ только промышленно-производственную деятельность (производство и переработку товаров, а также их последующую реализацию). Это ограничение представляется нелогичным, так как многие промышленные предприятия имеют собственные службы по НИОКР. Неотъемлемым условием получения статуса резидента промышленно-производственной ОЭЗ является обязанность организации осуществить капитальные вложения в рублях в сумме, эквивалентной не менее 10 млн евро (не включая нематериальные активы). При этом сумма обязательных инвестиций в течение первого года должна составлять не менее 1 млн евро. Исключение нематериальных активов представляется нелогичным, так как при надлежащей оценке объектов интеллектуальной собственности (патентов на изобретения и пр.) сумма вкладываемых средств у многих коммерческих организаций может существенно возрасти.
Резиденты технико-внедренческих ОЭЗ вправе осуществлять только технико-внедренческую деятельность (создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислении и оказание услуг по их внедрению и обслуживанию). Для получения статуса резидента технико-внедренческих ОЭЗ не предусмотрена обязанность осуществлять капитальные вложения. Лица, не являющиеся резидентами ОЭЗ, могут осуществлять на ее территории предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ. Создание инженерной и транспортной инфраструктуры в ОЭЗ осуществляется за счет средств бюджетов всех трех уровней.
В мировой практике известны два альтернативных метода создания ОЭЗ («свободных зон», по международной терминологии) — «сверху» и «снизу». В первом случае свободные зоны создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиций (Китай, частично Южная Корея). Во втором случае (он в настоящее время распространен в мире гораздо шире) свободной зоной управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе, при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования.
В Законе об ОЭЗ выбран первый подход — создание в России исключительно государственных ОЭЗ на государственной (муниципальной) земле и преимущественно на бюджетные средства. При этом возможность реализации инвестиционных проектов методом «снизу» (преимущественно за счет частных инвестиций) заведомо отвергается. При этом, учитывая сегодняшнюю ситуацию в России, а также настроения инвесторов, необходимо отработать механизм инвестиционных проектов «снизу». Так, большинство из опрошенных иностранных компаний, работающих в России, основными препятствиями для своей деятельности считают коррупцию, административные барьеры, избирательное толкование законодательства, противоречия в законодательстве и конфликты государства и бизнеса. Как отмечал в одном из интервью Герман Греф: «Раньше на первое место ставились проблемы высоких налоговых ставок. Теперь проблема налоговых ставок ушла из первой десятки».
Принцип создания зон «сверху», в частности, разрешительный порядок инвестирования, влечет за собой усложненную систему администрирования в ОЭЗ. Не случайно многие положения Закона об ОЭЗ посвящены тем или иным вопросам администрирования ОЭЗ, взаимоотношениям органов управления ими с резидентами. Прерогативы законодательной власти передаются органам исполнительной власти с отстранением первой от участия в процессе принятия решений (в частности, в отношении расходования бюджетных средств). Все ключевые вопросы создания и функционирования ОЭЗ переведены в сферу правительственных постановлений и ведомственного регулирования.
Однако законом об ОЭЗ не предусмотрены подготовка и принятие федеральной программы создания и развития ОЭЗ. Предполагается лишь заключение соглашений трех уровней исполнительной власти (Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, на территории которого создается ОЭЗ) об их долевом участии в создании зоны. С выходом Постановления Правительства РФ о создании очередной ОЭЗ эти ветви власти начнут договариваться о том, кто и сколько ресурсов (земли, финансов, объектов недвижимости и пр.) выделит в распоряжение администрации зоны, какие передаст ей функции по управлению этими ресурсами, и какие обязательства возьмет на себя каждая из этих ветвей власти для создания льготного режима. Результаты таких взаимных согласований и будут определять особенности хозяйственного режима каждой конкретной ОЭЗ.
Разработка и реализация единой государственной политики в отношении создания и функционирования ОЭЗ возлагается на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Минэкономразвития России). Однако не указано, что с этой целью должна разрабатываться федеральная программа создания и функционирования ОЭЗ, а это необходимо с учетом тесной связи реализации указанной государственной политики с бюджетным процессом, находящимся в ведении законодательной власти. Полномочия по управлению ОЭЗ возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению ОЭЗ (Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами), и его территориальные органы (далее — территориальный орган). Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами наделено полномочиями по управлению, выдаче разрешений, контролю и надзору, однако без участия в осуществлении и координации предпринимательской деятельности.
Полномочия такого участия имеет наблюдательный совет ОЭЗ, который должен участвовать, в том числе, в рассмотрении и утверждении перспективных планов развития ОЭЗ. В его состав входят не только представители соответствующего федерального органа, но и представители исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, представитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а также представители экономических операторов в ОЭЗ (резидентов ОЭЗ и иных организаций). Однако полномочия наблюдательного совета по координации предпринимательской деятельности все же четко не определены и, согласно Закону об ОЭЗ, подлежат определению в положении о наблюдательном совете ОЭЗ, которое должно быть утверждено Правительством РФ.
Что касается специального административного режима в отношении резидентов ОЭЗ, то Закон об ОЭЗ предусматривает лишь осуществление органами государственного контроля проверки мероприятий в отношении резидентов ОЭЗ (за исключением таможенного и налогового контроля) исключительно в виде плановых комплексных проверок по согласованию с территориальным органом в течение срока, не превышающего 2 недель. При этом в Законе об ОЭЗ нечетко сформулировано понятие «плановая комплексная проверка». Неясно, идет ли речь о привлечении к проверке нескольких подразделений одного контрольного органа либо о проведении проверки несколькими контрольными органами.
Вместе с тем не предусмотрено применение ряда использующихся в международной практике инструментов административного режима. К ним относятся: освобождение от оплаты тарифов (или льготное их применение) на услуги, установленные государственными монополиями; преимущественные права участия в реализации государственных контрактов; льготы при уплате сборов и платежей любого рода, в частности, портовых сборов и тарифов за пользование электроэнергией; предоставление особых прав на пользование услугами телекоммуникационной связи.
Для стимулирования инвестиционной активности резидентов ОЭЗ им предоставляются, в частности, таможенные льготы. Так, непосредственно в Закон об ОЭЗ включены положения, устанавливающие в ОЭЗ таможенный режим свободной таможенной зоны (такие положения правильнее было бы включить в новый Таможенный кодекс РФ). Согласно этому режиму, иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта без уплаты вывозных таможенных пошлин, но с уплатой акциза.
При взимании единого социального налога для налогоплательщиков — организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой ОЭЗ и производящих выплаты физическим лицам, работающим на территории технико-внедренческой ОЭЗ, применяются ставки в размере от 14% налоговой базы (при налоговой базе до 280 тыс. руб.) до 57,1 тыс. руб. При налоговой базе, превышающей 600 тыс. руб., к ним приплюсовываются 2% от суммы, превышающей 600 тыс. руб.
По налогу на прибыль организаций применяются следующие положения:
а) организации-резиденты промышленно-производственных ОЭЗ вправе в отношении собственных основных средств применять к основной норме амортизации специальный коэффициент, который не должен превышать 2;
б) расходы на НИОКР (в том числе, не давшие положительного результата), произведенные организациями-резидентами технико-внедренческих ОЭЗ, признаются в том отчетном (налоговом) периоде, в котором они были осуществлены, в размере фактических затрат;
в) ограничение, заключающееся в том, что налогоплательщик вправе перенести на текущий налоговый период сумму полученного в предыдущем налоговом периоде убытка, однако совокупная сумма переносимого убытка ни в каком отчетном (налоговом) периоде не может превышать 30% налоговой базы по налогу на прибыль организаций, не применяется в отношении организаций-резидентов промышленно-производственных ОЭЗ.
По налогу на имущество организаций освобождаются от налогообложения организации-резиденты ОЭЗ в отношении имущества, учитываемого на балансе резидента ОЭЗ любого типа, в течение 5 лет с момента постановки имущества на учет. По земельному налогу освобождаются от налогообложения организации-резиденты ОЭЗ сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на земельный участок, предоставленный резиденту ОЭЗ любого типа.
Изучение действующего законодательства, регламентирующего отношения в особых экономических зонах, а также научной литературы позволяет сделать вывод о том, что административно-правовой режим предпринимательской деятельности в особых экономических зонах предусматривает льготный режим таможенного регулирования экспортно-импортных операций, налогообложения, лицензирования, визового оформления, банковской деятельности, имущественных и залоговых отношений, предоставления концессий, трудового и социального законодательства, особый порядок управления особой экономической зоной [7, с. 9].
Специальный правовой режим предпринимательской деятельности в особых экономических зонах устанавливается в целях создания благоприятных условий для инвестиций и развития экономики отдельных регионов, внедрения наиболее прогрессивных ресурсосберегающих малоотходных и безотходных технологий, содействия международной интеграции и сотрудничеству и т. д.
Несмотря на положительные аспекты функционирования особых экономических зон, имеются и негативные моменты в механизме их работы. Так, лояльный административно-правовой режим предпринимательской деятельности в особых экономических зонах нередко использовался в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу. Согласно экспертным оценкам, из 2 млрд долл. США, ежемесячно нелегально вывозившихся из России, наибольшая часть проходила через свободные экономические зоны [6, с. 10]. Как отмечает П.Н. Зубов, негативные последствия от создания свободных экономических зон могут состоять в усилении диспропорций территориального развития страны, оживлении теневой экономики, оттоке ресурсов из других регионов, в иных злоупотреблениях статусом свободной экономической зоны [8, с. 13].
В современный период целесообразно уделять более пристальное внимание совершенствованию методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, не уходить от системы государственного контроля (надзора) деятельности предпринимателей, учитывать особенности, связанные с режимом функционирования особых экономических зон, сферу предпринимательской деятельности и позитивный опыт зарубежных государств. |
| |
|
|
