|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (28), 2008 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Минаев Н. Н.
заведующий кафедрой экономики и управления городским хозяйством
Томского государственного архитектурно-строительного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются актуальные вопросы управления жилищно-коммунальным комплексом города в контексте развития местного самоуправления в городах России. Предлагается использование сценарно-вариантных подходов и индикативного планирования при разработке эффективных моделей управления жилищным и коммунальным хозяйством | | Ключевые слова: реформа жилищно-коммунального комплекса, городское хозяйство, муниципальное хозяйство, модель управления, сценарий управления, вариант управления, управление ЖКХ |
Формирование муниципального хозяйства исторически складывалось под воздействием усложнения социально-экономических отношений и проходило параллельно возникновению и развитию городов. Различные эволюционные векторы развития города и села обусловили видовое многообразие муниципального хозяйства, в котором возможно выделить городское муниципальное хозяйство и муниципальное хозяйство сельских поселений. Поселенческая экономика, обладая свойствами целостности, тем не менее, всегда является подсистемой более обширной системы национального хозяйства. Масштаб поселений способен переводить количественные характеристики в качественные, т.е. экономика сельского поселения и экономика мегаполиса по решаемым задачам, составу объектов, функционирующим субъектам и возможностям их взаимодействия не являются подобными. Муниципальная экономика как система отношений, основанных на спецификации прав собственности, предполагает субъектно-объектную структуру, отличающуюся по формированию и функционированию от включающей ее системы хозяйственных отношений национального масштаба. Это не может не создавать особенностей институциональной среды системы и технологии ее регулирования. Поэтому город и село, являясь полюсами экономического, политического, национально-культурного развития, неизбежно проецировали свою специфику и особенности на состав, структуру и механизмы управления муниципальным хозяйством. Муниципальное хозяйство сложилось и как компонент культуры, в котором определяющую роль играет уклад хозяйства, который представляет собой управляемую и автономную систему.
В качестве организационного обеспечения муниципального хозяйства выступает местное самоуправление, через органы исполнительной и законодательной власти которого реализуется политическое и хозяйственное управление во всех его формах. Поэтому развитие институтов местного самоуправления является условием успешного развития инфраструктуры муниципального хозяйства.
Основная задача, которая должна решаться в процессе функционирования муниципального хозяйства, может определяться как достижение приемлемых условий проживания населения в целом и гармоничного развития личности, в частности. В городах, где формируется потенциал научно-технического прогресса, и потребности в повышении уровня благоустройства традиционно растут быстрее, чем в селе, решение данной задачи достигается в рамках городского хозяйства. При этом понятие благоустройства включает в себя многообразие процессов по достижению комфортности проживания. Формализация этого выражается через разработку стандартов проживания, которые в свою очередь, складываются под воздействием особенностей социально-экономического и географо-климатического положения города. Таким образом, обеспечение уровня благоустройства и комфорта проживания имеет как экономическую, так и социальную природу.
Стандарты проживания находятся в зависимости от поступательного социально-экономического развития города, а соответствие их друг другу в количественном и качественном значении демонстрирует уровень цивилизованности государства в целом. Однако попытки сравнения городов между собой должны учитывать национально-культурный менталитет проживающего населения, т. е. некое ожидание со стороны граждан последствий тех или иных протекающих процессов.
Уровень институциализации городской среды определяет адекватность состояния городского хозяйства тенденциям развития национальной экономики и выступает индикатором цивилизованности городской инфраструктуры. Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКХ) города, являясь неотъемлемой частью городского хозяйства, призван технологически и организационно обеспечивать политику органов местного самоуправления по созданию комфортных условий проживания. Он представляет собой систему субъектов и (технических) объектов управления, связанных между собой многообразием отношений (жилищно-коммунальных) социального, экономического, юридического характера. Первичная единица муниципальной экономики может быть выделена на уровне потребления и на уровне производства. Этим определяется двойственность целей и инструментов их достижения. Объектом собственности в потребительской структуре становится жилой дом. Частичность потребления на уровне отдельного собственника многоквартирного жилого дома не допускает сведение состава объектов к отдельной квартире. Этим объясняется вынужденный коллективный принцип формирования управления. Решение проблемы общественного выбора в экономике муниципального образования выступает условием, непосредственно определяющим ее эффективность. Само представление об эффективности как соответствии выбранным целям является следствием функционирования общественного договора. С такой природой формирования критериев эффективности связаны и противоречия частного и национального интереса.
Производственная структура определяется спецификацией прав собственности на факторы производства. Естественная монополия как условие функционирования городских служб рассматривается как типичная ситуация. Выявленные теорией ограничения регулирования монопольных структур становятся практикой на локальном хозяйственном уровне. Разнобой субъектного поля связывается с условиями потребления поставки, например, коммунальных услуг. В этом случае равноправными субъектами становятся производитель и конечный потребитель. Обоюдная монополия порождает необходимость способов согласования действий, реально учитывающих частные представления об эффективности. Навык такого взаимодействия в хозяйственной системе отсутствует. Неспособность к его формированию обусловлена отсутствием рутинизированных принципов формализации требований, отражающих ключевые и «факультативные» условия воспроизводства, как потребителя, так и производителя. Вмешательство посредника, формирующего собственные цели и способного повлиять на условия и результаты воспроизводства уже существующих участников, не упрощает, а усложняет возникновение договоренностей. Солидаризуясь с потребителем в одних вопросах и с производителем в других, город как участник взаимодействия порождает неопределенность договорной силы сторон. Всякая неопределенность порождает неустойчивость в функционировании системы и отдаляет ее от состояния равновесия.
Двойственность экономической природы функционирования ЖКК, где, с одной стороны, он выступает как инструмент проведения социальной политики, а с другой — является инструментом в системе рыночных отношений, создает дополнительные трудности при достижении экономической и социальной эффективности ЖКК. В этой связи неоднократные попытки реформирования, предпринимаемые со стороны Правительства на протяжении последних 15 лет, не увенчались успехом по целому ряду причин:
1. Отсутствие учета в программных мероприятиях социально-экономических, культурно-этнических, климатогеографических региональных особенностей при реализации реформ;
2. Системное отсутствие ряда эффективных институтов местного самоуправления (например, жилищного самоуправления) или недостаточно отрегулированный механизм городского управления;
3. Неурегулированность разделения компетенций в системе отношений ЖКК между федеральным, региональным и местными уровнями исполнительной власти;
4. Неадекватность организационного и технического состояния инженерно-коммунальной инфраструктуры попыткам перевести ЖКК на систему рыночных отношений;
5. Неэффективная тарифная политика ЖКК, влекущая несбалансированность взаимоотношений между потребителями жилищно-коммунальных услуг и генерирующими организациями, с одной стороны, и генерирующими организациями и их поставщиками — с другой стороны.
Входящие в состав жилищно-коммунального комплекса две отрасли городского хозяйства — жилищное и коммунальное хозяйство, обеспечивая единый стандарт проживания населения в жилищном фонде, функционируют в различных экономических и технологических алгоритмах. Это, в свою очередь, определяет необходимость выработки отдельных моделей управления сообразно стартовым условиям, сложившимся в конкретном городе. Под стартовыми условиями подразумевается социально-экономическое развитие города, состояние инженерно-коммунальной инфраструктуры и систем жизнеобеспечения, качество организационно-управленческого механизма. Формализация стартовых условий осуществляется на основе выделения соответствующих индикаторов и их пороговых значений (в качестве таковых могут выступать их среднероссийские уровни).
Таким образом, возникает необходимость использования индикативного планирования в качестве инструмента на первом этапе разработки эффективной модели управления ЖКК. Второй этап включает выделение типов городов на основе пороговых значений индикаторов, позволяющее перейти к вариантному использованию базовых сценариев и непосредственному моделированию развития и управления жилищно-коммунальным комплексом города. К числу базовых сценариев относятся: рыночный, социальный, инновационный и эволюционный сценарии. Каждый обладает присущими только ему свойствами и функциями, которые обеспечиваются соответствующими схемами и механизмами управления. Использование отдельно базового сценария на практике едва ли представляется возможным, так как он не является самодостаточным с позиции многообразия отношений в отрасли. На основе сценариев формируются соответствующие модели управления для жилищного хозяйства (4 модели) и коммунального хозяйства (4 модели), вариантное комбинирование которых позволяет создать оптимальную модель управления жилищно-коммунальным комплексом города.
Проведенные экспериментальные расчеты на примере 119 российских городов показали, что создание оптимальной модели управления ЖКК должно строиться на основе сложившихся условий функционирования городского хозяйства как фактора развития городского сообщества. Для этого предлагается использовать матрицу сценарных вариантов (табл. 1). Данная матрица позволяет использовать варианты социальных и экономических механизмов, а также механизмы технической политики для обеспечения устойчивого развития жилищно-коммунальной сферы (инфраструктуры) города в зависимости от его типа (состояния жилищно-коммунального комплекса), с одной стороны, и социально-экономического положения и климатического района — с другой. Таким способом может достигаться высокая эффективность при выработке стратегий и программ комплексного социально-экономического городского развития.
В качестве объекта применения матрицы сценарных вариантов выбраны 119 городов Российской Федерации, расположенные в 4 климатических районах, различающиеся по численности населения и уровню социально-экономического развития. Точкой отсчета явилось текущее состояние жилищно-коммунального комплекса относительно среднероссийских значений, определенное с помощью указанных индикаторов. Города, где значение индикаторов выше среднероссийских, обозначены как «благополучные», города с индикаторами на уровне среднероссийских — как «депрессивные», ниже — как «кризисные».
Стоит отметить, что состояние жилищно-коммунального комплекса в ряде российских городов не всегда соответствует уровню социально-экономического развития, что является следствием несбалансированной региональной социально-экономической политики. | | | Таблица 1
Матрица сценарных вариантов управления жилищно-коммунальным комплексом городов разных типов («благополучный», «депрессивный», «кризисный») |  | | Примечание: Перечень социальных и экономических и механизмов и механизмов технической политики управления ЖКК |
А — механизмы социальной защиты населения;
Б — реконструкция и модернизация жилищного фонда;
В — развитие конкурентных рынков;
Г — государственное (муниципальное) управление;
Д — децентрализация снабжения коммунальными услугами;
Е — внедрение наукоемких энергосберегающих технологий;
Ж — рыночные механизмы ценообразования;
З — развитие инвестиционных процессов;
И — повышение уровня благоустройства жилищного фонда;
К — бюджетное субсидирование;
Л — активизация жилищного самоуправления;
М — кадровый потенциал и модернизация управления;
Н — оптимизация технологических циклов производства;
О — реструктуризация убыточных предприятий.
Далее, в зависимости от места, занимаемого в матрице, для города обосновывается выбор вариантной модели на основе комбинации 4-х базовых моделей развития жилищно-коммунального комплекса и предлагается набор механизмов по их реализации1.
1. Матрица сценарных вариантов управления жилищно-коммунальным комплексом российского города типа «благополучный город»2:
а) СЭР (Социально-экономическое развитие), I тип. Комбинация сценариев рыночного и эволюционного развития (табл. 2). Данная группа городов обладает наиболее благоприятными стартовыми условиями для наилучшего пути развития ЖКК. Сочетание относительно благополучного состояния ЖКК с положительными тенденциями социально-экономического развития открывает возможности перехода к подлинно рыночным преобразованиям отраслей ЖКК, т.е. развитию конкурентных рынков, установлению экономически обоснованных тарифов на ЖКУ, привлечению инвестиций. Это, в свою очередь, создает условия для эволюционного пути повышения уровня благоустройства жилищного фонда городов и активизации жилищного самоуправления.
Для городов I климатического района, которым свойственны суровые условия и длительный отопительный период, особенно важно обеспечить привлечение инвестиций в технологии энергоресурсосбережения и создания благоприятных условий для функционирования рынка инноваций. Для крупных городов III и IV КР с большим объемом жилищного фонда (ввода жилья) особый акцент делается на развитие институтов жилищного самоуправления и повышения качества и уровня благоустройства. В большей степени это касается и городов, входящих в II КР, с той лишь разницей, что, имея доступ к относительно недорогим энергоносителям, они могут отказаться от государственной системы тарифного регулирования коммунальных услуг и перейти к рыночному ценообразованию, что способно существенно улучшить инвестиционный климат городов. | | | Таблица 2
Матрица управления ЖКХ городов типа «благополучный город» (комбинация сценариев рыночного и эволюционного развития) |  |
б) СЭР III типа. Комбинация сценариев социального и эволюционного развития. В эту немногочисленную группу городов входят те, где социальные индикаторы находятся на более высоком уровне, чем индикаторы экономического развития. Это создает предпосылки для внедрения, в качестве оптимальной, модели, комбинирующей социальное и эволюционное развитие (табл. 3).
Для I и II КР большое значение приобретает переход на полную или частичную систему децентрализованного производства коммунальных услуг, при одновременном активном внедрении энергосберегающих технологий в строительстве и эксплуатации жилья в северных условиях. Децентрализация позволяет в условиях среднего и малого города обеспечить более высокие темпы строительства нового жилья (нет необходимости вкладывать удельно значительные инвестиции в строительство новой инженерной инфраструктуры).
В этой связи огромное значение имеет эффективность механизмов государственного (муниципального) управления, в том числе система бюджетной поддержки (обеспечения) части инвестиций, а также социальной защиты населения. Это связано с тем, что данная комбинация может рассматриваться как промежуточная к рыночной модели развития.
Это отчасти справедливо и для городов III и IV КР, однако здесь возможны комбинации с инновационным сценарием развития. Децентрализация производства коммунальных услуг может рассматриваться как инструмент оптимизации коммунальной инфраструктуры для придания гибкости и мобильности при принятии оперативных решений (например, определение срока отопительного периода). | | | Таблица 3
Матрица управления ЖКХ городов типа «благополучный город» (комбинация сценариев социального и эволюционного развития) |  |
в) СЭР IV тип. Комбинация сценариев рыночного и инновационного развития (табл. 4). Города этого типа социально-экономического развития (СЭР) отличаются относительно высокими значениями индикаторов экономического развития, что обусловливает использование комбинации указанных сценариев (с элементами эволюционного развития). Имеющийся экономический потенциал способен обеспечить внедрение рыночных механизмов функционирования ЖКК и вместе с этим — использование дополнительных возможностей жилищно-коммунальной инфраструктуры.
В городах, принадлежащих к I и II КР, и сходных по годовому температурному режиму, возможна реализация модели, при которой, используя экономический потенциал, осуществление реконструкции и модернизации жилищного фонда, наряду с оптимизацией технологических циклов, создаст предпосылки для развития конкурентных жилищно-коммунальных рынков.
Города III и IV КР имеют предпосылки для развития кадрового потенциала и модернизации управления (все они имеют достаточный образовательный потенциал).
2. Матрица сценарных вариантов управления жилищно-коммунальным комплексом российского города типа «депрессивный город»3:
а) СЭР III тип. Социальный, эволюционный и инновационный сценарий развития. Группа городов, относящаяся к социально-экономическому развитию III типа .характеризуется в целом среднероссийскими значениями индикаторов социально-экономического развития и состоянием жилищно-коммунального комплекса. Однако некоторые имеют особенности, обусловленные структурой экономики региона (табл. 5). | | | Таблица 4
Матрица управления ЖКХ городов типа «благополучный город» (комбинация сценариев рыночного и инновационного развития) |  | | | Таблица 5
Матрица управления ЖКХ городов типа «депрессивный город» (комбинация сценариев социального, эволюционного и инновационного развития) |  |
Специфика городов подразумевает многообразие сценариев развития, а следовательно, сложность оптимальной модели управления ЖКК. Комбинация социального, эволюционного и инновационного сценариев развития представляется наиболее эффективным для разработки вариантной модели.
Выбор той или иной комбинации моделей может быть продиктован исключительно сложившейся социально-экономической ситуацией, а также теми приоритетами, которые закладываются в стратегиях комплексного развития города (это в полной мере можно отнести и к городам IV типа СЭР).
б) СЭР IV тип. Рыночный, эволюционный и инновационный сценарий развития. Города, включенные в эту группу, имеют несколько более высокое значение индикаторов экономического развития над социальными индикаторами, благодаря чему становится возможным рассматривать рыночный сценарий развития, с соответствующими механизмами.
Здесь также невозможно установить единые «рецепты» для всех городов, так как они различны и по численности и по «топографии» жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, поэтому разработка модели должна основываться на вариантном использовании механизмов в зависимости от специфики и особенности положения каждого города отдельно (табл. 6). | | | Таблица 6
Матрица управления ЖКХ городов типа «депрессивный город» (комбинация сценариев рыночного, эволюционного и инновационного развития) |  |
В связи с этим на первое место выходит наличие или отсутствие необходимых ресурсов для проведения комплекса мероприятий в рамках совершенствования системы управления ЖКК.
Подводя итог обзора по «депрессивным городам», стоит отметить, что, с точки зрения выработки оптимальных решений, система управления ЖКК здесь представляется наиболее сложной из всех, так как при наличии серьезных проблем в жилищно-коммунальной сфере выработка решений целиком зависит от социально-экономического потенциала каждого города, и выбор того или иного механизма вариативен в большей степени в зависимости от климатического режима данной местности. Парадокс может заключаться в том, что как раз для этого типа городов также возможна разработка отдельной федеральной целевой программы реконструкции и модернизации ЖКК.
3. Матрица сценарных вариантов управления жилищно-коммунальным комплексом российского города типа «кризисный город»4:
СЭР -II тип. Социальный сценарий развития с элементами инновационного сценария. Это самая многочисленная группа городов — малые и средние города с численностью населения до 350 тыс. чел. Здесь состояние ЖКК оценивается как кризисное. В этой связи неудивительно, что их социально-экономическое положение главным образом хуже среднероссийских значений. В этой связи при выборе модели управления ЖКК необходимо опираться на централизованные формы государственной поддержки как экономики в целом, так и отраслей городского хозяйства в частности. Низкий уровень доходов населения вкупе с низкой бюджетной обеспеченностью делают эти города глубоко дотационными, не оставляя возможности для инвестиций в жилищно-коммунальную сферу. Этими факторами обусловлен выбор в качестве основной и оптимальной модели управления ЖКК социальной модели (табл. 7). | | | Таблица 7
Матрица управления ЖКХ городов типа «кризисный город» (социальный сценарий развития с элементами инновационного сценария) |  |
Выбор механизмов для городов группы I КР очевидно находится в прямой зависимости от государственных инструментов поддержки неперспективных с экономической точки зрения территорий. Здесь следует говорить о непосредственном бюджетном финансировании и реструктуризации убыточных жилищно-коммунальных предприятий с одновременной поддержкой в виде субсидий населения городов. Такая поддержка осуществляется в рамках Северного завоза, однако, помимо материально-технической поддержки, данные города нуждаются в модернизации управления и кадровом усилении.
Одна из ключевых проблем функционирования ЖКК городов II КР также состоит в неразвитости транспортной инфраструктуры и энергетической зависимости от «большой земли», но в данном случае стоит говорить и о малоэффективном городском управлении в целом, а также об отставании в реализации технической политики. Это же справедливо и для городов III и IV КР, где субъективные факторы довлеют над объективными обстоятельствами. |
| |
|
|
