|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008 | | | | ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ | | | Иванов М. Ю.
доцент кафедры социального менеджмента и управления образованием Самарского государственного педагогического университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье раскрывается содержание моделей управления территориальной системой образования на основе округов, реализуемых в рамках федерального эксперимента. Сформулированы принципы формирования системы индикаторов: применение стратегических приоритетов модернизации системы управления образованием в качестве основы для разработки индикаторов; использование данных государственной образовательной статистики; использование оценочных показателей степени достижения целей перехода на окружную систему управления | | Ключевые слова: модель управления, территориальная система образования, качество образовательных услуг, соорганизация образовательных учреждений, система индикаторов |
В 2001–2005 гг. на основе действовавшего в тот период законодательства в Самарской области были осуществлены мероприятия по созданию территориальных управлений государственного органа управления образованием (округов), которые, по существу, являются субрегиональными органами управления образованием. Данный эксперимент был поддержан Правительством РФ, распоряжением которого от 19 июля 2002 г. № 995-р введение образовательных округов на территории области было определено как федеральный эксперимент. Приказом Минобразования России от 04. 06. 2003 г. № 2397 был утвержден Порядок проведения эксперимента в 2003-2005 гг. в Самарской области.
21 июня 2005 г. распоряжением Правительства РФ N 840-р эксперимент по организации управления образованием на основе создания образовательных округов был распространен еще на четыре региона: Астраханскую, Кировскую, Сахалинскую и Ульяновскую области и должен быть осуществлен в 2006–2008 гг. Однако проведение эксперимента столкнулось с серьезными трудностями. Они обусловлены тем, что, в связи с изменением Федерального законодательства (отмена соучредительства образовательных учреждений, введение механизма субвенций на реализацию основных общеобразовательных программ) модель управления через образовательные округа, применяемая в Самарской области, оказалась нелегитимной и не может быть перенесена в новые регионы. Регионы–участники эксперимента оказались в ситуации необходимости разработки и апробации принципиально новых организационных решений и оценки их эффективности.
Не обсуждая здесь детально проблемы, для решения которых создавались округа (подробнее см.: 1), заметим, что модернизация управления региональной системой образования на основе создания округов была призвана обеспечить:
1. полноту и качество образовательных услуг, предоставляемых территориальной образовательной сетью при эффективном использовании ресурсов;
2. эффективное взаимодействие элементов сети образовательных учреждений;
3. ориентацию территориальных систем образования на местные рынки труда;
4. соответствие объектов управления, органов управления и механизмов их влияния на подведомственные системы образования;
5. формирование управленческой вертикали в системе образования;
6. обеспечение эффективных механизмов выполнения финансовых обязательств государства по реализации прав граждан на образование;
7. формирование механизмов, позволяющих государству обеспечить эффективность использования предоставляемых им ресурсов;
8. экономическую целесообразность деятельности территориальных органов управления образованием.
Анализ данных целей позволяет сформулировать следующие общие требования к моделям управления территориальной системой образования на основе округов:
– территориальная система образования, подведомственная органу управления, должна быть достаточной для того, чтобы: а) обеспечить известную полноту предоставляемых сетью образовательных учреждений услуг при эффективном использовании ресурсов; б) максимально соответствовать реальным местным рынкам труда; в) обеспечить экономическую целесообразность деятельности самого органа управления;
– органы управления территориальными системами образования региона должны обеспечивать открытость муниципальных границ для потребителей образовательных услуг, откуда следует их межмуниципальный или надмуниципальный статус;
– орган управления территориальной системой образования должен сочетать функции муниципального и государственного управления, что обеспечит восстановление государственной вертикали в управлении образованием на отдельных территориях, целенаправленные изменения в системе образования в интересах населения территории и региона в целом, сбалансированность объектов управления с механизмами воздействия на подведомственную систему образования;
– органы управления территориальными системами образования должны иметь статус, позволяющий им не только выполнить финансовые обязательства государства по реализации прав граждан на образование, но и обеспечить эффективное использование предоставляемых им ресурсов.
Таким образом, основная идея реорганизации системы управления образованием – построение функциональной модели управления образованием в масштабах территориально организованной системы образования (образовательного округа). Объектом управления в такой модели управления являются все элементы системы образования, расположенные в границах округа. По отношению к этому объекту можно выделить три основные задачи системы управления образованием:
1. координация образовательных учреждений всех видов и типов, расположенных на территории образовательного округа, в единую локальную образовательную систему с учетом требования ее достаточности и доступности;
2. обеспечение эффективного функционирования системы образования образовательного округа как элемента российской и региональной систем образования;
3. обеспечение целенаправленных изменений в системе образования в интересах населения территории и региона.
Исходя из сказанного, реорганизацию системы управления образованием на территории региона на основе создания округов необходимо рассматривать как процесс создания такого уровня управления образованием, который можно обозначить как субрегиональный. Введение этого уровня позволяет укрупнить масштаб объектов управляемой системы, тем самым уменьшая количество субъектов управления, приблизить государственный орган управления образованием (со всеми его функциями или их частью) к территориям.
Образовательный округ можно рассматривать как пример административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации функционального типа. Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации, являясь результатом территориальной организации государственной власти, служит цели обоснованного ограничения территориальной юрисдикции органов местного государственного управления для эффективного решения тех или иных стоящих перед государством задач. Границы образовательного округа должны определяться с учетом размещения образовательных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации.
Опыт регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации на основе создания функциональных административно-территориальных единиц в нашей стране отсутствует, что определяет необходимость разработки методологической основы такого регулирования, прежде всего, в плане выработки методики определения их границ. Оптимальным является использование в качестве основы границ муниципальных образований, однако необходимо учитывать, что определение границ территорий местного самоуправления и границ территории осуществления государственной власти строятся на различных по своей сути принципах. Если территории муниципальных образований фиксируются исходя из привязки к местам компактного проживания населения, объединенного общими интересами, то территория административно-территориальной единицы определяется с учетом распределения объектов государственного управления, необходимости и возможностей объединения материальных и нематериальных ресурсов для решения управленческих задач. В определенной степени местное государственное управление в области образования на территории образовательных округов является элементом сдерживания управления образованием, осуществляемого в рамках своей компетенции органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления при решении задач в области образования должны преследовать интересы исключительно местного населения, что в государственном масштабе приводит к не вполне эффективному использованию образовательных ресурсов в целом. Образовательный округ, его органы должны являться инструментом, позволяющим выявлять конфликт местного и государственного интересов в области образования, прогнозировать его динамику и регулировать его.
В зависимости от специфики территориального деления субъекта Российской Федерации образовательные округа могут включать:
– сельские муниципалитеты;
– сельские муниципалитеты и малый город;
– большой город.
Первая и вторая позиции отражают образование нового объекта управления, объекта субрегионального уровня. При этом возникает необходимость создания и соответствующего органа управления с субрегиональными функциями – территориального органа управления образованием, который обеспечивает решение обозначенных выше задач. При такой схеме важно учесть интересы разных муниципальных образований (например, за счет создания советов с представительством муниципальных образований).
В случае, когда границы образовательного округа совпадают с границами муниципального образования (крупного города), новый объект управления не возникает, а значит, более эффективным вариантом будет не создание еще одного органа управления, а передача на муниципальный уровень соответствующих полномочий территориального органа управления образованием, согласно законодательным процедурам. При этом на практике может реализовываться и менее эффективный вариант с созданием государственного субрегионального органа управления, параллельного муниципальному органу.
Гипотетически можно представить себе несколько принципиальных моделей окружной системы образования, полностью или частично решающих поставленные задачи и реализующих сформулированные принципы.
1. «Жесткая государственная» модель, предусматривающая передачу государственному органу управления образованием субъекта РФ большинства или ключевых функций муниципалитетов в управлении образованием (реализуется в Самарской области; находится в противоречии с действующим законодательством).
2. «Мягкая государственная» модель, не предусматривающая передачу государственному органу управления образованием субъекта РФ существенных функций муниципалитетов в управлении образованием, предполагающая преимущественно лишь «приближение» государства к объектам управления (реализуется в Кировской области; не противоречит действующему законодательству).
3. «Муниципальная» модель (для крупного города), предусматривающая передачу по процедурам, обозначенным в законодательстве, на муниципальный уровень соответствующих полномочий государственного органа управления образованием (не реализована на практике).
4. «Межмуниципальная договорная» модель, предусматривающая объединение ресурсов нескольких муниципалитетов при участии государства для решения отдельных задач функционирования и модернизации образования на данных территориях (реализована в Алтайском крае, начинает реализовываться в Астраханской области).
Таким образом, в настоящее время возникла ситуация, когда требуется разработка индикаторов проведения федерального эксперимента по управлению региональными системами образования на основе округов, которые бы позволили сравнивать степень достижения целей создания округов при их реализации в различных моделях. При этом мы считаем необходимым использование только тех индикаторов, которые рассчитываются на основе данных, полученных из максимально достоверных источников (документы, данные государственной образовательной статистики, экспертные оценки и т. д.), отражающих непосредственные результаты (эффекты) системы (органа) управления, а не результаты производственного (образовательного) процесса в управляемой системе.
Наконец, проектируемая система индикаторов должна отражать степень достижения целей перехода на окружную систему управления, изложенных в начале настоящей статьи (см. с. 1–2).
Заметим, что данные цели не являются рядоположенными. Кроме того, часть названных целей ориентирует органы управления на достижение определенных результатов, а часть – на изменение самой деятельности органа управления. Так, реализация цели 1 невозможна без реализации целей 4 и 5; а цели 2 и 3 суть важные в условиях данной задачи элементы декомпозиции первой цели. Достижение целей 6 и 7 может оцениваться по степени достижения первой цели.
Таким образом, для характеристики эксперимента по внедрению округов (учитывая возможность использования различных моделей и необходимость их оценки и сравнения) целесообразно предложить индикаторы, оценивающие изменения с течением времени (до создания округов и через некоторое время после их создания) степени или фактов достижения целей 1, 2, 3, 8. При этом индикаторы не должны претендовать на отражение всех характеристик управления территориальной системой образования, а основой для их разработки должны служить стратегические приоритеты модернизации системы управления образованием:
– оптимизация структуры образовательной сети территориальной системы;
– изменение организационно-финансовых механизмов территориальной системы;
– изменение взаимодействия территориальной системы с субъектами внешней среды;
– изменение контроля функционирования и мониторинга качества образования в территориальной системе.
По указанным выше причинам важными в условиях данной задачи также являются приоритеты, обеспечивающие:
– эффективное взаимодействие элементов сети образовательных учреждений;
– ориентацию территориальных систем образования на местные рынки труда. |
| |
|
|
