|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008 | | | | К РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ЭНЕРГЕТИКИ | | | Кубарев Е. Н.
профессор кафедры бухучета и статистики Новосибирского гуманитарного института, кандидат психологических наук
| |
| | | | | Рассмотрен мировой и отечественный опыт концессионных соглашений, обеспечивающих участие частного капитала в осуществлении различных государственных проектов. Проанализированы существующие подходы к выбору концессионных моделей, раскрыто содержание основных разновидностей соглашений: строительство, управление, передача; строительство, передача, управление; браунфилд-контракт; строительство, владение, управление, передача; лизинговый контракт; контракт на обслуживание. Выявлены преимущества и недостатки «теневых» концессий в смысле возможностей их использования в РФ | | Ключевые слова: концессионная модель, "теневая" концессия, концессионный контракт |
Современная мировая экономика имеет значительный опыт развития концессий. Только в 1990-е гг. законы о концессиях приняты в целом ряде государств – Черногории и Казахстане (1991), Хорватии и Кыргызстане (1992), Молдове (1995), Болгарии и Сербии (1997), Коста-Рике (1998), Украине (1999). В России закон «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 г. Целями данного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ услуг, предоставляемых потребителям . Предполагается, что любую норму, закладываемую в закон о концессиях, можно будет достаточно оперативно проверить на экономическую и практическую целесообразность в рамках других законов и подзаконных актов, как показано на рис. 1.
Разработка организационно-экономических механизмов 2-го и 3-го уровней концепции концессионных соглашений – важнейшая задача, стоящая перед Россией. Ведь из-за нерешенности методологических проблем и вопросов практического использования и государственного контроля до сих пор не работает принятый еще в 1995 г. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», призванный по своей сути так же, как и концессии, развивать партнерские отношения государства и частного сектора. | | |  | | Рис. 1. Уровни иерархической системы соподчиненности законов и подзаконных актов |
Как форма управления государственной и муниципальной собственностью концессии используются практически во всех отраслях производственной и во многих сферах социальной инфраструктур [1]. На рис. 2 представлены возможные сферы и отрасли, где могут использоваться концессионные соглашения. | | |  | | Рис. 2. Отраслевая структура концессий |
По оценкам ученых ИМЭМО РАН, на долю отраслей производственной и социальной инфраструктуры приходится от 1/4 до 1/3 ВВП развитых стран и до 25–35% общего объема капиталовложений [2].
По степени охвата концессиями можно выделить две группы отраслей экономики. В первой из них, включающей природные ресурсы, транспортную инфраструктуру и жилищно-коммунальное хозяйство, концессии получили широкое распространение в мире. В странах с развитой рыночной экономикой они имеют вековые традиции, сложившуюся институциональную среду и механизмы хозяйствования. Другую группу отраслей составляют объекты социальной инфраструктуры и некоторые государственные монополии (производство пищевого спирта, взрывчатых веществ, строительство и содержание тюрем, казарм, таможенная деятельность и т.д.). Для нее характерен поиск путей разгосударствления, привлечения частного капитала к осуществлению проектов в рамках других форм партнерства государства и бизнеса.
В этой группе отраслей концессии не нашли пока широкого применения. Более активно здесь используются контракты и лизинг. Лишь в Великобритании в начале 90-х годов стали выдаваться концессии в социальной сфере. Однако там идут только эксперименты, о результатах которых говорить пока еще рано.
Концессии дифференцируются не только по отраслевой принадлежности, но и в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав собственности, инвестиционных обязательств сторон, разделения рисков между субъектами договорных отношений, ответственности за различные виды работ (строительство, управление, эксплуатация) и т.д.
С учетом этих факторов можно выделить следующие организационные типы концессий [1,3]:
– Строительство, управление, передача (Build, Operate and Transfer, ВОТ) – традиционная концессия. Концессионная компания осуществляет строительство и эксплуатацию объекта в течение концессионного срока, по истечении которого объект возвращается государству. Она имеет право пользования, но не владения концессионным объектом.
– Строительство, передача, управление (Build, Transfer and Operate, ВТО) – традиционная концессия. Концессионная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с концессионным договором объект переходит в пользование концессионной компании, которая не имеет права владения концессионным объектом.
– Браунфилд-контракт (Brownfield contract) – традиционная концессия. Предметом ее выступает деятельность по расширению, восстановлению или реконструкции существующего объекта, не включающая нового строительства.
– Строительство, владение, управление (Build, Own and Operate, BOO) – разновидность традиционной концессии, так называемый гринфилд-проект (Greenfield project). Концессионная компания строит новый объект инфраструктуры и управляет им на правах владения и пользования. Концессионный срок не фиксируется.
– Строительство, владение, управление, передача (Build, Own, Operate and Transfer, BOOT) – проект типа «гринфилд». Разновидность предыдущего типа концессии с той разницей, что концессионная компания имеет права владения и пользования объектом в течение оговоренного в контракте периода времени, по истечении которого объект возвращается государству.
– Лизинговый контракт (Lease contract) – близок по содержанию к арендному договору и традиционной концессии. Отличается от традиционной концессии тем, что объект не построен арендатором (лизинговой компанией), а поступает в его распоряжение от государства. Арендатор, таким образом, несет ответственность за эксплуатацию объекта, получает доход от реализации произведенной на нем продукции или вознаграждение от пользователей, если этот объект связан с обслуживанием экономических субъектов, и производит платежи государству за пользование имуществом (арендная плата), предназначенные для того, чтобы компенсировать произведенные государством инвестиции в его строительство.
– Контракт на обслуживание (Service contract). Главная особенность данного контракта, отличающая его от упомянутых выше типов концессии, состоит в том, что концессионер получает от государства в управление и обслуживание уже готовый объект и не осуществляет инвестиций. В отдельных случаях этот тип концессии близок к лизингу.
В отраслях хозяйства за рубежом активно используются все организационные типы концессий, но в той или иной отрасли предпочтение отдается различным из них. На железнодорожном транспорте и в портовом хозяйстве, например, доминируют традиционные концессии типа ВОТ и ВТО, а также «гринфилд»-проекты.
В структуре контрактов, заключаемых на строительство аэропортов, преобладают концессионные договоры типа ВОТ (69,8% общего объема частных инвестиций) и «гринфилд»-проекты (10%) [3]. На совместные предприятия и участие в капитале приходится 20% частных инвестиций в развитие аэропортов.
Формы частного участия в партнерствах с государством в сфере транспортировки природного газа в мире более разнообразны. Они изменяются в пределах от концессионных проектов нового строительства по экспорту природного газа (Алжир, страны Европы) и созданию рынка распределения природного газа (Мексика) до совместных предприятий и приватизации существующих активов (Аргентина и Венгрия).
В отличие от других отраслей производственной инфраструктуры в транспортировке природного газа доминирует такая форма ГЧП, как участие в капитале (совместные предприятия).
В сфере автодорожного хозяйства лидирующие позиции занимают концессии ВОТ, BOOT, ВТО, «браунфилд» и другие, предполагающие строительство и эксплуатацию дорожного объекта. Абсолютный приоритет в дорожных концессиях имеют проекты расширения, восстановления или реконструкции существующих дорог («браунфилд»), а не строительство новых магистралей. На них приходится около 3/4 всех инвестиционных ресурсов в сфере концессий в автодорожной сфере. Такие концессии предполагают более низкие удельные затраты на километр пути, чем проекты нового строительства, а также позволяют дать более точный прогноз интенсивности движения и получаемого дохода, а следовательно, имеют существенно меньшие коммерческие риски в сравнении с другими типами концессий. Кроме того, в «браунфилд»-концессиях государство обычно позволяет частным концессионерам брать плату за проезд сразу после того, как закончено восстановление некоторых начальных участков дороги, что значительно улучшает финансовую жизнеспособность концессии.
Предоставление контрактов на управление действующими дорогами, которые не предусматривают инвестиционных обязательств со стороны частного сектора, наблюдается довольно редко. Так, в 90-е гг. в мире было заключено всего лишь несколько контрактов на управление существующими дорогами без капиталовложений: один – в Бангладеш и четыре – в ЮАР.
В сфере автодорожной инфраструктуры в мире в качестве дополнения к концессиям используются также несколько других близких к ним моделей государственно-частного партнерства:
– планирование и управление дорогами на контрактной основе;
– заключение контрактов на обслуживание полных дорожных сетей;
– спонсорское финансирование мелких проектов.
Первую модель привлечения частного сектора для развития автодорожной сети активно используют Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Аргентина. Великобритания, например, начала ее практиковать с 1986 г., когда правительственный департамент транспорта преобразовал одно из структурных подразделений, занимающихся вопросами платных дорог, в специальную хозрасчетную комиссию. В результате, в самой крупной комиссии (Уэст-Йоркшир, обслуживающей 330 км дорог с односторонним движением, 305 мостов, 420 км дренажа, 950 дорожных щитов и 3400 столбов освещения), затраты на содержание подведомственных дорог существенно снизились [5].
Вторая модель предполагает заключение контракта с частной компанией на обслуживание и управление целой сетью дорог, остающихся под юрисдикцией государственного дорожного агентства. Развитые страны часто используют эту форму, чтобы повысить эффективность отрасли и перераспределить роли правительства и бизнеса в сфере автодорожного хозяйства. Некоторые муниципалитеты в США, Великобритании, в других странах активно применяют данную модель.
Франкоговорящая Африка интенсивно использует третью модель – спонсорское финансирование мелких проектов. В данном случае государственный или муниципальный орган власти создает агентство контрактных работ для выполнения проектов автотранспортной инфраструктуры, финансируемых спонсорами или на пожертвования. Как правило, в состав правления агентства включаются известные деятели, не входящие в состав правительственных органов, представители общественности. Правление назначает генерального директора, который формирует штат исполнительного органа. Агентство создается как некоммерческая ассоциация и освобождается от налогов, поскольку работает на пожертвования [4]. Оно действует от имени местных властей, делегирующих ему некоторые из своих функций. Местный орган власти обычно резервирует за собой право выбрать проекты, а агентство выполняет всю техническую работу: принимает на службу консультантов, чтобы выполнить детальную разработку, приглашает частные компании к участию в проекте, разрабатывает контракты на проведение работ, осуществляет управление контрактами, платит по ним и т.д.
«Теневые» концессии.
В сфере автодорожной инфраструктуры в зарубежных странах выделяются два типа концессии – традиционная, при которой плату за пользование концессионным объектом (платная дорога, мост, тоннель и т.д.) вносят водители и «теневая» концессия (shadow concession), когда затраты концессионера, понесенные им при создании и эксплуатации концессионного объекта, возмещаются не непосредственным пользователем, а государством.
«Теневая» концессия так же, как и традиционная, позволяет общественной власти делегировать концессионной компании функции строительства, финансирования и управления дорожной инфраструктурой. Однако при этом проезд по концессионному объекту остается свободным, а вознаграждение концессионеру, осуществившему инвестиции, выплачивает государство согласно договоренностям, зафиксированным в договоре. Степень вознаграждения ставится в зависимость от уровня использования объекта дорожной инфраструктуры.
«Теневая» концессия предполагает, таким образом, подсчет числа пользователей «платной» дороги и пропорциональные платежи концессионеру из казны, применяя предварительно установленный и согласованный масштаб. Размер вознаграждения концессионера определяется не только зарегистрированным уровнем движения, но и объемом выполненных работ. Концессионные контракты в Великобритании имеют продолжительный срок (30 лет) и составлены таким образом, что концессионеры заинтересованы в качественном выполнении ремонтных и иных эксплуатационных работ на автострадах. Проведенная концессионером работа может быть измерена различными способами, например, согласно объемам выполненных ремонтных работ или калькуляции стоимости мер, принятых концессионером по увеличению безопасности дорожного движения.
В наибольшей степени «теневые» концессии нашли применение в развитых странах, в частности в ЕС.
Преимущества «теневых» концессий, по сравнению с вложением средств в рамках традиционных форм концессионной деятельности, рассмотрим на примере финансирования платных дорог:
– Интенсивность движения по дорогам, сооружаемым по технологии «теневой» концессии или передаваемым в эксплуатацию в «теневую» концессию не изменяется, поскольку водители не производят в явной форме оплату за проезд по дороге. Введение «теневой» концессии не вызывает при прочих равных условиях изменения интенсивности движения на других дорогах и не приводит к перетокам транспортных средств и созданию на них пробок. В случае традиционных концессий некоторое число пользователей избегает платных автострад, вызывая тем самым перераспределение потоков транспортных средств, что может приводить к заторам на других дорогах.
– Отсутствуют расходы, связанные со сбором денег, что составляет примерно 15% от дохода платной дороги.
– Не требуются начальные инвестиции в сооружение и оснащение пунктов сбора денежных средств за проезд, что составляет приблизительно 10% всех инвестиционных затрат.
– По сравнению с обычными методами размещения контракта (бюджетное финансирование), проекты «теневой» концессии дают экономию бюджетных средств. Так, в дорожной сфере в Великобритании два из четырех реализованных проекта обеспечили экономию для бюджета в размере 30% для магистралей М1-А1 и 25% для А1(М) [4]. Оба проекта включали компонент строительства. Два другие предполагали только эксплуатацию.
Кроме того, «теневая» концессия обеспечивает одно из главных преимуществ, свойственных и традиционной, классической концессии, в сравнении с контрактами на проведение работ, состоящее в перераспределении рисков проекта.
В то же время «теневая» концессия имеет ряд недостатков. Она не решает проблему финансирования в целом, так как государство должно оплатить «теневое» вознаграждение концессионной компании, и, как правило, с высокой прибылью. «Теневой» контракт не предусматривает новых дополнительных источников финансирования, что обеспечивается традиционной концессией. Кроме того, в сравнении с бюджетным финансированием «теневая» концессия часто приводит к необоснованному увеличению финансовых расходов из-за завышения концессионером уровня прибыли.
Для современной России в условиях слабости институтов государственного регулирования более целесообразной следует признать схему традиционной концессии, а не «теневой», несмотря на ряд преимуществ последней. Главный аргумент такой позиции заключается в том, что «теневая» концессия в отличие от традиционной не дает выигрыша для бюджета, поскольку инвестиционные и эксплуатационные затраты концессионера полностью возмещаются государством.
Таким образом, посредством реализации механизма концессионных соглашений государственные и региональные органы власти получают финансовые и социально-экономические выгоды. Единого унифицированного подхода к выбору формы концессионных соглашений не существует. Необходим широкий комплексный анализ, на основе которого будет разработано направление эффективного развитие концессионного вида деятельности. |
| |
|
|
