|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008 | | | | К РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ЭНЕРГЕТИКИ | | | Тимофеева Р. А.
Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье анализируются теоретические и практические вопросы реализации конкурентных отношений и инноваций в сфере государственного исполнительного управления при федеративном устройстве общества. Приводятся сравнительные характеристики администраций поселений в процессе институциональной трансформации к конкурентному федерализму. Рассматриваются двухуровневая схема построения конкурентного федерализма и возможные результаты этого процесса | | Ключевые слова: федерализм, конкурентные отношения, конкурентный федерализм, администрации поселений |
Федерализм, как известно, в отличие от унитарного государственного устройства, предусматривает ограниченный суверенитет субъектов данного сообщества. Как и в любом другом сообществе, федерации присуще консолидирующее начало, основанное на общности интересов входящих в нее единиц. Легитимным воплощением этого интереса является федеральный центр, реализующий свое предназначение посредством властной вертикали. Однако взаимоотношение Центра и Субъектов небесконфликтны, поскольку общий федеративный интерес неизбежно реализуется как чрезвычайно сложный, динамичный баланс интересов входящих в сообщество субъектов. Для федеративного устройства эта черта тем более характерна, что субъекты сообщества обладают достаточно широкой экономико-политической автономией. Все это, в сочетании с конкурентно-рыночной экономической средой, привносит в Федерацию элементы конкуренции, что и дает основание для постановки проблемы конкурентного федерализма. Под конкурентным федерализмом мы понимаем горизонтально-вертикальное соперничество субъектов Федерации, имеющих равноправный суверенитет и реализующих его в разнообразных институционально-экономических формах.
По вертикали субъекты Федерации соперничают с центром, а по горизонтали – друг с другом. Вертикальное соперничество это соперничество за увеличение независимости от Федерации, рост бюджетных ассигнований (субсидий, трансфертов), повышение доли налогов, остающихся в бюджете субъекта Федерации. Горизонтальное соперничество – это соперничество за миграционные потоки населения, инвестиции (резидентов и нерезидентов), интеллектуальный капитал.
Для практической реализации концепции конкурентного федерализма основным условием являются инновации в области государственного исполнительного управления, трансформация которого позволит обеспечить устойчивый коннекс демократизации общества и либерализации экономики – неукоснительных принципов конкурентоспособности во всех сферах жизнедеятельности общества. Россия позже других стран вступает в эпоху масштабных региональных изменений, что предопределяет внедрение форсированного конкурентного федерализма, так как отсутствуют в необходимом объеме развитый внутренний рынок, трудовые ресурсы, финансовый и материальный капитал, экономика услуг.
Неразвитость внутреннего рынка связана с результатами проведенных за последние пятнадцать лет реформ, от которых «…выиграла примерно пятая часть населения, а остальные в той или иной степени оказались ущемленными» [1], что является серьезным сдерживающим фактором. При этом низкий прирост дохода основной массы населения не позволяет эффективно использовать даже имеющихся потенциальных работников. Нехватка трудовых ресурсов очевидна. Не смотря на все увеличивающийся стабилизационный фонд, темпы роста экономики невысоки, так как доходы в производство и создание современной инфраструктуры не инвестируются. Капитал стремится в сырьевые отрасли, а не в высокотехнологичное производство, которое «…опровергает марксистский тезис о дешевом труде как источнике высоких прибылей» [2], но похоже мышление в России остается по большей части догматическим, и для развития этого производства соответствующие условия не создаются. Органы исполнительной власти по-прежнему уповают на природные ресурсы, когда мировая экономика давно строится на знаниях, продуцирующих конкурентоспособность. Развитие сферы услуг также рассматривается как необходимость достижения высокой конкурентоспособности, и не просто в обычном понимании российской национальной статистики платных услуг, включая коммунальные, социальные и прочие, а услуг, являющихся составной частью валового национального дохода, – это и послепродажное обслуживание, это и услуги органов исполнительной власти, или как их обозначают в ряде стран мира – публичные услуги.
Рассмотрение конкурентного федерализма невозможно без его первого звена – муниципалитетов. В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения должны решаться «…исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [3]. Современная реальность свидетельствует о решении вопросов местного значения не то что в интересах населения, но даже и без учета его мнения. И это происходит отнюдь не вследствие коррупционности, ограниченности натуры или лености души административно-бюрократического аппарата. Основная причина – в сути института бюрократического управления. Бюрократическое управление характеризуется жесткой иерархией, стабильностью, автократическим стилем руководства, внешним контролем и представляет собой закрытую систему, все силы которой в первую очередь направлены на самосохранение, и, как следствие, ее интересы не совпадают с интересами населения; перефразируя знаменитое выражение выдающегося ученого В.О. Ключевского в отношении власти и мысли, их «…встреча не удавалась, или встречавшиеся не узнавали друг друга» [4].
Сегодня поселением управляет администрация, но каковы ее функции, задачи, не знает ни один житель этого поселения, ибо по-прежнему глава поселения подотчетен де-факто не населению, а следующей ступеньке вертикали власти – администрации муниципального образования. Благие намерения в виде разработки регламентов, порядков, как и жесткий контроль не приблизят интересы бюрократии к интересам населения. Регламенты и порядки существовали и ранее, но вот как исполнялись? Контроль предусматривается осуществлять вышестоящими органами власти, а это опять бюрократическое управление. При этом контролировать все и вся в огромной по территории стране физически невозможно.
Таким образом, следует изменить стратегический вектор с дирижизма (с привкусом патернализма) на менеджеризм, который как раз и предполагает активное участие граждан в принятии решений, а не пассивное наблюдение со стороны, а это уже не что иное, как одна из компонент коннекса в конкурентном федерализме – демократизации общества. Именно данному направлению соответствует адаптивное управление, характеризующееся гибкостью, демократическим стилем руководства, развитием горизонтальных связей, нацеленное на инновационное развитие и по этой причине не нуждающееся во внешнем контроле, так как обладает высокой степенью самоконтроля (табл. 1). | | | Таблица 1.
Сравнительные характеристики администрации поселений в процессе институциональной трансформации к конкурентному федерализму |  |
Бюрократическое управление укрепляет саму бюрократию и не способствует появлению творчески мыслящих личностей, а адаптивное ведет к повышению уровня жизни, пример тому – развитые страны мира. Но полный отказ от присутствия бюрократической составляющей явился бы ошибкой, так как инициатива, творчество и новаторство не должны превращаться в «управленческий импрессионизм». Несомненно, рациональная составляющая обязательна, но каково их соотношение. Издревле известно правило «золотого сечения», представляющее собой пример гармоничного сочетания двух частей. По нему происходит распределение частной и государственной собственности, оценивается распределение доходов населения, анализируется равновесное состояние экономики, прогнозируется курс валют и котировок акций и т.д. [5]. Целесообразно применить данное правило и в построении системы управления: бюрократическое – 1/3, адаптивное – 2/3. Подобная схема представляется наиболее реалистичной именно для поселений, где граждане взаимодействуют теснее и чаще, нежели в крупных городах. Например, каждый многоквартирный дом (а таких немало в поселениях) должен выбрать управляющую компанию или ее назначат определенные для этих целей организации. Почему бы администрации поселения не заняться данной проблемой: изучить мнение граждан, объявить конкурс, подготовить документы и т.п. Другой пример – в частном секторе нет водопровода: администрация поселения советуется с жителями деревни, с организациями водоснабжения, проектировщиками, администрацией муниципального района по привлечению дополнительных финансовых средств и т.п. Бюрократическими методами предложенные задачи оптимально не решить, а используя адаптивное управление с определенной долей бюрократических процедур можно достичь желаемого результата. Чем больше будет совершаться подобных действий, тем быстрее, во-первых, администрация поселения трансформируется в сервисную организацию, создающую условия для жизни человека, проявляющую заботу о его нуждах. Во-вторых, это приведет к созданию корпорации граждан, которую применительно к теории «О» М. Бира и Н. Нориа [6] следует рассматривать как саморазвивающуюся систему со своей культурой, целями и мотивами. В-третьих, подобное движение послужит импульсом для развития конкурентного федерализма на его первом уровне (рис. 1). | | |  | | Рис. 1 Схема институциональных преобразований в поселениях (первый уровень конкурентного федерализма) |
Создание сервисной организации взамен администрации поселения реформирует всю вертикаль исполнительной власти России, но не сверху, а впервые за всю российскую историю – снизу. Сервисная организация в поселениях укрепляет основание пирамиды власти, уменьшая до минимума флуктуации в верхних эшелонах и создавая условия для когерентных коммуникаций на всех ее ступенях, а также станет первой значительной институциональной реформой, к тому же спроектированной и реализованной, а не трансплантированной.
Постоянная ссылка на отсутствие финансовых средств не приводит к их появлению. Это еще одна характерная черта бюрократического управления – стабилизировать общество посредством идеологии и добиваться (вариант – ждать) выделения средств с дальнейшей их «распиловкой». Именно выделение средств (данная фраза встречается часто), а не зарабатывание. Построение сервисной организации призвано изменить отношение людей к власти: они смогут увидеть и ощутить заботу о человеке, а не указующий перст. Может быть именно тогда обыватель будет трудиться эффективнее и при поддержке государства получит бóльшую материальную выгоду и моральную отдачу, что как раз и повышает уровень жизни населения в целом, и приводит к появлению финансовых средств в бюджете поселения.
Администрации поселений в сегодняшнем виде архаичны и порой атавистичны, даже их бюрократическое управление и то неполноценно, ибо ограничивается составлением планов и отчетов. Призвание администраций поселений – создание комфортных условий для проживания, что возможно только при наличии сервисной организации.
Таким образом, конкурентный федерализм первого уровня – муниципалитеты, трансформирующиеся в сервисные организации по оказанию публичных услуг и корпорации граждан как саморазвивающиеся системы. Территориальная конкуренция на уровне муниципальных образований может происходить не только между муниципальными образованиями одного субъекта Федерации, но и между муниципальными образованиями разных субъектов Федерации, т.е. – это конкуренция межтерриториальная.
Второй уровень конкурентного федерализма – уровень субъектов Федерации, на котором территориальная конкуренция получает дальнейшее развитие. Для создания института конкурентного федерализма на уровне субъектов Федерации целесообразно учитывать следующие моменты:
Во-первых, начинать следует с разграничения полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями и выработки системы конкурирующих полномочий. Например, следует исключить явный параллелизм в деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации (комитет ветеринарии и управление по ветеринарному и фитосанитарному надзору, комитет лесного хозяйства и агентство лесного хозяйства и многие другие).
Во-вторых, необходимо создавать инновационную по содержанию и по форме институциональную систему власти в субъектах Федерации. Инновационное развитие предполагает динамичность организации, т.е. трансформация органов исполнительной власти должна состоять из трех основных процессов – «… интеграции, реконфигурации и обучения» [7]. Под интеграцией понимается объединение и координация всех ресурсов территории, под реконфигурацией – структурные преобразования, обучение – способность к обучению и интеллектуальный уровень персонала. При этом воздействия должны быть направлены не только на трансформацию функций, а в первую очередь – на реинжиниринг процессов. Реализация триады позволит органам исполнительной власти обеспечивать быструю реакцию на изменения внутренней и внешней среды.
В-третьих, при выполнении первого и второго действий следует не просто учитывать опыт других стран в проведении реформ органов исполнительной власти, как в России любят трактовать, а непременно создавать аналогичные институты. Уровень экономик развитых стран мира свидетельствует о неоспоримости возможности его достижения только при использовании принципов и механизмов, сложившихся в мировом сообществе. Особого пути, который обосновывается, за неимением знаний и воли, менталитетом нации, обычаями и т.п., не существует, – страна, не соответствующая определенным технологическим, социально-экономическим и организационно-управленческим стандартам современной цивилизации не войдет в число развитых стран, рискуя остаться в сонме догоняющих, что относится и к России.
В-четвертых, создание института конкурентного федерализма самым непосредственным образом отразится на работниках государственных организаций, являющихся бюджетными служащими.
В-пятых, информационное обеспечение создания института конкурентного федерализма, включая формирование технологической среды информационной системы и комплексную защищенность информационных ресурсов, обеспечивающих качество информации, т.е. задающих данное свойство параметров – достоверность, своевременность, новизну, ценность, полезность и доступность; к данному блоку относится и разъяснительная работа во внутренней и внешней среде.
Довольно часто, особенно в последнее время, высказываются мысли о невозможности создания институтов, функционирующих в развитых странах мира, на российской почве, об особом пути России, об особенностях менталитета русского народа, вспоминают в этой связи идеи евразийцев, например, князя Н. Трубецкого, считавшего, что «…романо-германский мир со своей культурой – наш злейший враг» [8]. Сохраняя свою национальную идентичность, вполне возможно без потери самосознания населяющих Россию народов, перенять как у западного мира, так и у восточного, эффективно работающие институты. Японцы ведь ничего не потеряли, внедрив у себя многие из западных формальных институтов, а отличия в характере мышления между японцами и европейцами проявляются весьма отчетливо. При этом нельзя не согласиться с высказыванием Пьера Бурдье о культуре, формируемой, как он считает, «…естественным образом при содействии государства, которое … придает культурному произволу видимость полной естественности» [9]. Еще одно выдвигаемое обоснование невозможности переноса институтов на российскую почву – иррациональность русского народа и его высокая духовность. Что касается последней характеристики, то «общественный идеал, ориентированный на мистическую духовность, не мобилизует на борьбу за преодоление реальных трудностей развития и является просто опасным в условиях современной цивилизации…» [10]. Иррациональность и способность находить нестандартные и оригинальные решения как раз вписывается в современное развитие экономики, так как труд интеллектуализируется, работа все больше отличается разнообразием и требованиями к проявлению глубины и широты мышления со способностью формировать собственные суждения и оценки. И это отнюдь не означает, что Россия должна заниматься имитацией и оставаться в сонме догоняющих, так и не достигнув уровня технологического лидера. Но в трансформации системы органов исполнительной власти данный выбор решения проблемы видится приемлемым, ибо, как совершенно верно заметил Джозеф Стиглиц, «…государство в состоянии делать то, что частные институты делать не в состоянии» [11], поэтому пусть то, что могут делать частные институты, государство передаст им.
Во-первых, исторический опыт России доказывает, что построенная система органов исполнительной власти по западному образцу успешно приживается, – реформа управления экономикой, осуществленная Петром Великим, созданная им система просуществовала до 1917 г., а ее истоки находятся в западном камерализме. Во-вторых, опыт других стран, неформальные институты которых резко отличаются от западных, – Япония, Сингапур, Тайвань и другие. И, в-третьих, человечество не сможет уйти от процесса глобализации, хотя бы в силу экологических причин и недостатка финансовых средств и научного потенциала одной страны для освоения новых горизонтов, например, межпланетных. Поэтому сближение неизбежно, потому что глобальная экономика – это клуб уже модернизированных стран [12]. Глобализацию можно обозначить как процесс взаимодействия экологических, социологических и экономических технологий, основанный на информатизации и либерализации экономики и создающий условия для устойчивого развития человечества, или, цитируя Мануэля Кастельса, «… как экономику, чьи основные компоненты обладают институциональной, организационной и технологической способностью действовать как общность (целостность)…» [14]. Не каждая страна может быть участником глобальной экономики, а только имеющая высокотехнологичные и информационно емкие продукты. И России все равно придется пройти путь создания новых институтов, но создавая что-то свое, отличное в основе от других государств, она рискует попасть в институциональную ловушку, что сейчас и происходит. Наблюдается несоответствие между рыночной экономикой и централизованным управлением, в силу чего и возникает устойчивая «блокировка» [15], при которой система органов исполнительной власти лишь изменяет некоторые из своих параметров. Это же подтверждает и сформулированная Рональдом Коузом теория об убывающей по мере роста организации предельной эффективности менеджмента в данной организации [16], т.е. рост выполняемых задач и соответственно рост численности аппарата органов исполнительной власти без изменения внутрисистемных отношений как раз и приводит к снижению не только их эффективности, но и экономики в целом. Еще раз подчеркиваем, что глобализация не рассматривается как гегемония США, а рассматривается как международная кооперация, т.е. говоря словами Джозефа Стиглица «мир стал экономически взаимосвязанным, и только создание равноправных международных механизмов может обеспечить стабильность на мировом рынке» [17], а для этого необходимо сближение в институциональной сфере.
Таким образом, инновационное развитие России невозможно без кардинальных изменений системы органов исполнительной власти, которые должны иметь истоком построение конкурентного федерализма, начиная с первого уровня – уровня муниципалитетов и сельских поселений. |
| |
|
|
