|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008 | | | | К РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ЭНЕРГЕТИКИ | | | Остапюк С. Ф.
начальник отдела Департамента научно-технической и инновационной политики Министерства образования и науки России,
профессор кафедры менеджмента инвестиций и инноваций Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова,
кандидат технических наук
| |
| | | | | В статье анализируются правовая база и практические проблемы формирования и использования в РФ различных форм государственно-частного партнерства в интересах финансирования критически важных для национальной экономики проектов, имеющих инновационную направленность. Предлагаются изменения в законодательстве и нормативных актах, позволяющие оптимизировать взаимоотношения государства и бизнеса в сфере реализации инновационных проектов | | Ключевые слова: экономика РФ, государственное регулирование экономики, законодательство РФ |
Объединение усилий государства и предпринимательского сектора на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) является одним из реальных механизмов снижения рисков и сроков реализации научно-технических и инновационных проектов, бюджетных целевых программ [1,2]. На необходимость развития ГЧП в инновационной сфере указано в документах, определяющих направления государственной политики в научно-инновационной сфере. В «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» в числе основных задач государственной политики названо «обеспечение взаимодействия государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники». В Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г. среди комплекса мероприятий, необходимых для ее реализации, названо развитие механизмов частно-государственного партнерства [4]. В «Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года», в частности, отмечается: «политика в области развития инновационной системы базируется на равноправном государственно-частном партнерстве и направлена на объединение усилий и ресурсов государства и предпринимательского сектора экономики для развития инновационной деятельности» [5]. В федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы» (далее – ФЦП) предполагается на основе механизмов государственно-частного партнерства реализация крупных проектов коммерциализации технологий и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях [3].
Понятие «партнерство между государственным и частным секторами экономики в инновационной сфере» было определено в 2002 году Комитетом ОЭСР по научной и технологической политике следующим образом: под государственно-частным партнерством понимаются «любые официальные отношения или договоренности на фиксированный/бесконечный период времени, между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных целей в определенной области науки, технологии и инноваций» [6].
Другая международная организация – Международный фонд технологий и инвестиций (МФТИ) – дает свое определение ГЧП: «Государственно-частное партнерство в инновационной сфере – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и областей научных исследований». Кроме того, определение государственно-частного партнерства, данное ОЭСР, было дополнено МФТИ критериями степени и форм взаимодействия государства и бизнеса: официальные отношения или договоренности между государственным и частным секторами; партнерство государства с частным сектором; совместные цели участников ГЧП; совместное участие в инвестировании ресурсов.
Для уточнения понятия ГЧП в научно-технической и инновационной сферах целесообразно, на наш взгляд, использовать ряд признаков, раскрывающих принципиальные стороны такого взаимодействия: стороны партнерства должны быть представлены как государственным, так и частным секторами экономики; взаимоотношения сторон ГЧП должны носить добровольный, официальный и партнерский характер и быть зафиксированы в официальных документах; стороны ГЧП должны иметь общие сбалансированные цели и четко определенный государственный интерес; стороны ГЧП должны объединять и распределять между собой свои вклады для достижения общих целей, снижения непроизводительных расходов и рисков, а также участвовать в использовании результатов в соответствии с вкладом в их получение.
С учетом признаков, характеризующих ГЧП, предлагается следующее его определение: государственно-частное партнерство в инновационной сфере – это зафиксированное в официальных документах взаимовыгодное взаимодействие государственного и частного секторов экономики и науки, основанное на следующих принципах: добровольность принятия на себя обязательств и их исполнение в течение сроков выполнения работ сторонами ГЧП; соблюдение прав и обеспечение сбалансированности государственных и частных интересов в рамках ГЧП; разделение ответственности, рисков и непроизводительных расходов сторонами ГЧП; разделение денежных потоков между государственными и частными участниками партнерства; получение максимального эффекта участниками партнерства в соответствии с их вкладом в полученный результат; противодействие недобросовестной конкуренции участниками партнерства.
Теории и хозяйственной практике известны несколько форм ГЧП, отличающиеся друг от друга распределением правомочий, ответственности и рисков между государством и бизнесом. Концессионная форма предусматривает участие государства в ГЧП посредством предоставления имущества, имущественных прав и иных активов на срок действия ГЧП. Это наиболее развитый тип ГЧП в России. Характеризуется большим материальным и финансовым вкладом государства при примерно равном выигрыше обеих сторон партнерства – частного бизнеса и государства и при незначительной доле участия государства в управлении партнерством. Протекционистская (гарантирующая) форма участия государства в ГЧП предусматривает использование влияния государства для привлечения в партнерство ресурсов частных компаний, коммерческих банков и промышленных групп, организации эффективного рыночного взаимодействия между разработчиками технологий, производителями и потребителями готовой продукции, финансовыми организациями, гарантии защиты интересов инвесторов и иных кредиторов, создание площадок для контактов между всеми участниками инновационного процесса. Государство способствует успешной реализации бизнес-целей, в том числе путем принятия и утверждения соответствующих правовых актов, технических регламентов, стандартов, а также выступает гарантом исполнения своих контрактных обязательств. Реструктуризационная форма. Использование данной формы ГЧП носит временный характер и может применяться в период реформирования научно технического комплекса страны. Государство в период реформирования российской науки совместно с частным бизнесом принимает участие в решении вопросов, связанных с дальнейшей судьбой научных организаций. При этом государство использует различные свои права на объекты недвижимости, оборудование, и, в первую очередь, права на интеллектуальную собственность для выполнения своих регулирующих функций в этом партнерстве. Смешанная форма. В данной форме возможно сочетание всех предыдущих форм партнерства данной типологии.
Правовую основу ГЧП к настоящему времени определяют различные нормативно-правовые документы. В первую очередь, к ним относятся: Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года; Федеральный закон от № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 27 августа 2005 года; Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения»; Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 года № 685 «О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности».
Действующий Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сдерживает применение механизма ГЧП, так как не учитывает специфику государственно-частного партнерства в инновационной сфере. В частности, срок от момента вскрытия конвертов до объявления победителя (20 дней) не может обеспечить проведение качественной экспертизы заявок.
Следует также учитывать, что ГЧП может рассматриваться как одна из форм государственного протекционизма. Поэтому при применении механизма государственно-частного партнерства следует учитывать ограничения, накладываемые международными обязательствами на Россию при ее вступлении в ВТО в части разрешенных размеров субсидий и субвенций на научно-исследовательские работы, выполняемые на доконкурентной стадии. Государственная поддержка разработок на конкурентной стадии может рассматриваться мировым сообществом как нарушение запрета на поддержку предпринимательской деятельности. В этой связи вопросы определения долей участия партнеров в рамках софинансирования проектов требуют также дополнительной нормативно-методической проработки.
Результаты анализа программ и проектов ГЧП в экономически развитых странах показывают, что в среднем доля государственной поддержки при финансировании фундаментальных исследований не превышает 75%, при поддержке прикладных исследований – 50%, при поддержке НИОКР, выполняемых в интересах малых предприятий – 25 % и при поддержке НИОКР, выполняемых крупными компаниями – 10%. Главной целью любой из форм ГЧП является привлечение инвестиций для решения определенных общественно-экономических задач, важных для государства. Привлекательность применения ГЧП для государства определяется тем, что данный механизм: способствует осуществлению общественно-значимых проектов в инновационной сфере в более короткие сроки; обеспечивает снижение финансовой нагрузки на федеральный бюджет за счет привлечения частных инвестиций и переложения части затрат на пользователей научной продукции; сокращает возможные финансовые риски; создает стимулы для расширения применения на региональном и муниципальном уровнях лизинговых и концессионных форм партнерства; способствует реализации капиталоемких, с длительными сроками окупаемости инновационных проектов, традиционно невыгодных для частного бизнеса; дает возможность федеральным органам исполнительной власти сконцентрировать внимание на административных функциях; содействует развитию инновационной сферы. Привлекательность ГЧП для частных партнеров обусловлена: снижением рисков за счет участия государства в финансировании наиболее рискованных стадий инновационных проектов; проведением независимой государственной экспертизы проектов, которая дает большую уверенность бизнес-участникам партнерства в эффективности и выгодности предлагаемых для инвестирования инновационных проектов.
Актуальность использования механизмов ГЧП в рамках реализации бюджетных программ научно-технической и инновационной направленности объясняется возможностью применения «мягких» договорных схем взаимодействия по реализации инновационных проектов.
Отметим следующие направления совершенствования нормативно-методической базы ГЧП:
1. Целесообразно принять на уровне Федерального закона «О государственно-частном партнерстве в инновационной сфере» общие положения по ГЧП, поскольку это понятие присутствует во многих нормативных документах, но не входит ни в Гражданский, ни в Бюджетный кодексы Российской Федерации.
2. Целесообразно в документах, регламентирующих инновационный процесс, выделять доконкурентную и конкурентную его стадии, во многом определяющие характер взаимоотношений между государством и частным бизнесом, в том числе и по финансированию проектов, содержащих НИОКР, и фигурирующие во всех зарубежных документах, регулирующих ГЧП.
3. Необходимо внести изменения и дополнения в Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.95 №594 «Порядок разработки и реализации ФЦП и межгосударственных целевых программ», в которых определялись бы механизмы формирования и финансирования ГЧП в рамках ФЦП, а также порядок участия зарубежных фирм на доконкурентной и конкурентной стадиях инновационных проектов, выполняемых в рамках ФЦП.
4. В Законе № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» целесообразно прописать правовые нормы о порядке и процедурах проведения конкурсов на заключение государственного контракта с участием частных фирм на партнерских началах.
5. В правоотношениях, возникающих между участниками ГЧП, в рамках которых создается интеллектуальная собственность, необходимо четко прописывать распределение переданной и полученной в ходе выполнения проекта интеллектуальной собственности и финансовых ресурсов, включающие роялти и продажу лицензий.
6. При совершенствовании нормативно-правовой базы «Особых экономических зон», как механизма ГЧП, необходимо создать четкие инструменты стимулирования прихода в технико-внедренческие зоны стратегических инвесторов с предоставлением компаниям финансовой поддержки за счет средств территориальных фондов развития и страховых фондов региональных программ развития.
7. В «Положении о проведении конкурса по отбору заявок на создание «Особых экономических зон» необходимо четко прописать требования к проектам, с которыми организации хотят войти в нее с учетом полного инновационного цикла реализации проектов.
8. Необходимо ускорить внедрение Международных стандартов финансовой отчетности, что облегчит контроль за эффективным использованием вложенных инвесторами средств и обеспечит прозрачность финансово-хозяйственной деятельности инновационных организаций, в том числе и ГЧП. |
| |
|
|
