|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (5), 2003 | | | | РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА | | | Кротов В. Ю.
кандидат экономических наук,
вице-губернатор Санкт-Петербурга,
председатель Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга
Демин С. В.
кандидат экономических наук,
заместитель председателя Комитета финансов
Коновал А. Р.
начальник управления составления бюджета Комитета финансов
| |
| | | |
Современная экономическая наука определяет бюджетный дефицит как величину превышения расходов государственного бюджета над доходами. Бюджетный Кодекс Российской Федерации устанавливает предельный размер дефицита для бюджетов различных уровней.
Понятие же "профицит" практически не употребляется в экономической теории, не определено и законодательством. Глава 12 Бюджетного Кодекса Российской Федерации "Профицит бюджета и порядок его использования" исключена из Кодекса в 2000 году. В федеральных бюджетах на 2002 и 2003 годы, фактически принятых с профицитом, употребляется выражение "превышение доходов над расходами".
Сбалансированность бюджета относится к основным принципам бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный Кодекс прямо указывает на необходимость минимизации размера дефицита. Несмотря на это, по данным Минфина России об исполнении бюджета за 2002 год, из 89 субъектов РФ финансовый год с дефицитом завершили 59, или 66%.
Сбалансированность доходов и расходов, создание условий для снижения государственного долга на протяжении нескольких лет являлись главными задачами бюджетной политики Санкт-Петербурга.
В современном мире нет государства, которое в своей истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Как правило, сбалансированный бюджет (бюджет, в котором доходы равны расходам) является лишь предвыборным лозунгом. В 70-х и 80-х годах ХХ века центральные правительства всех ведущих промышленных стран постоянно сводили бюджет с дефицитом, что, в свою очередь, приводило к увеличению государственного долга.
Бесспорно, бюджетный дефицит имеет негативные последствия: его финансирование на основе денежной эмиссии ведет к инфляции, а с помощью неэмиссионных средств - к росту задолженности или распродаже государственной собственности. И все же, нельзя однозначно считать дефицит бюджета чрезвычайным или катастрофическим явлением.
Дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризисные явления, а факт государственного регулирования экономической конъюнктуры. Еще Дж.М.Кейнс обосновывал возможность опережающего роста государственных расходов по сравнению с доходами на определенных этапах развития общества.
Дефицит возникает в результате чрезвычайных обстоятельств тогда, когда обычных доходов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода.
Он может отражать кризисные явления в экономике, быть следствием неэффективных финансово-кредитных связей, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае он сам представляет собой явление тревожное, требующее принятия не только действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.
Нормальным может считаться дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Международные стандарты полагают возможным дефицит бюджета на уровне 2-3% ВНП. Подобный или больший дефицит финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, внешних займов и кредитов.
С точки зрения кейнсианцев, бюджетный дефицит выступает обычным следствием фискальной политики. Неудивительно, что и в конце двадцатого века не осталось практически ни одной страны, которая могла бы похвастаться отсутствием дефицита.
Самой большой проблемой, которую создает бюджетный дефицит, является государственный долг.
Необходимость обслуживания долга ограничивает возможности расходования средств бюджета на содержание бюджетных учреждений, социальную поддержку населения, инвестиционные проекты.
Опыт развитых стран, в том числе США, свидетельствует о том, что обслуживание долга является тяжелой ношей для любого государства и приводит к увеличению дефицита бюджета. В свою очередь, рост последнего делает необходимым постоянный поиск средств для его погашения и, как следствие, приводит к дальнейшему росту внутреннего и внешнего долга.
Санкт-Петербург столкнулся с проблемой быстро растущего бюджетного дефицита в середине 90-х годов ХХ века. До 1994 года бюджетный дефицит концентрировался на федеральном уровне и покрывался за счет роста государственного долга и денежной эмиссии. С 1994 года доходы и расходы региональных бюджетов перестали балансироваться на федеральном уровне. Регионы были поставлены перед выбором - либо резко сократить бюджетные расходы, либо утверждать бюджеты со значительным дефицитом. Практически все субъекты Российской Федерации выбрали второй путь. Выбрал его и Санкт-Петербург. Сокращение доходной базы бюджета Санкт-Петербурга в 1994-1996 годах при увеличении расходов привело к постоянному бюджетному дефициту. Однако, в отличие от других регионов, которые покрывали его практически только за счет роста кредита, а также задержки выплаты заработной платы работникам бюджетных учреждений и пособий отдельным категориям граждан, Санкт-Петербург смог, в основном, обеспечить решение проблемы дефицита более цивилизованным способом - выпуском финансовых обязательств.
Тем не менее появился долг, увеличение которого через небольшой промежуток времени повлекло за собой быстрый рост расходов по его обслуживанию. Их доля в бюджете Санкт-Петербурга возросла с 2% в 1994 году до 12% в 1996 году. Это сократило возможности финансирования бюджетных учреждений, социальной поддержки населения и реализации инвестиционных проектов. Все сложнее стало отказываться от новых кредитов, и даже чрезвычайно высокие процентные ставки уже не могли остановить рост заимствований.
Летом 1996 года Санкт-Петербург фактически находился на пороге дефолта. Городской долг составлял около 3,5 трлн. неденоминированных рублей. Государственные городские облигации выпускались в среднем на 87 дней, ставка по ним стабильно превышала 100%. Ежемесячные платежи на обслуживание и погашение долга превосходили соответствующее поступление доходов. Без получения новых кредитов город уже не мог обходиться.
Возникла необходимость реструктуризации долга, который грозил крушением городской финансовой системы, банковским кризисом, утратой населением вкладов в банках. И заслуга Санкт-Петербурга состояла в том, что в 1996-1997 гг. в городе смогли не только понять, что происходит, но осуществить антикризисные мероприятия.
Выпуск еврооблигаций в июне 1997 года на сумму 300 млн. долл. сроком на 5 лет позволил получить более дешевые денежные ресурсы и провести радикальную реструктуризацию внутреннего долга. Прежде всего, город погасил все дорогие банковские кредиты (на сумму более 900 млрд. неденоминированных рублей), освободившись от соответствующего давления со стороны банков. Другая часть средств была направлена на выкуп городских облигаций. Таким образом структура долга была изменена, увеличились сроки возврата средств и, соответственно, с 1997 по 1998 затраты на обслуживание долга сократились с 13 до 7% годовых бюджетных доходов.
В последующие годы основным принципом бюджетной политики Санкт-Петербурга стала бездефицитность. Бюджеты Санкт-Петербурга на 1998, 1999, 2000 годы являлись сбалансированными, утвержденные доходы равнялись утвержденным расходам. В 2001 году бюджет Санкт-Петербурга впервые был принят с профицитом в 2,3 млрд. руб.
Правда, еврооблигации, как и любой кредит и заем в иностранной валюте, увеличивали валютные риски. В 1998 году в результате девальвации национальной валюты и увеличения рублевого долга Санкт-Петербург столкнулся с обострением проблемы погашения еврооблигаций. На их единовременное погашение в 2002 году потребовалось бы 18% от всех расходов бюджета, что сделало бы невозможной реализацию многих социально-экономических программ.
Поэтому Комитетом финансов городской Администрации в 2000 году был разработан план мероприятий по досрочному выкупу еврооблигаций для снижения долговой нагрузки на бюджет в 2002 году, сокращения расходов по обслуживанию государственного долга и использования благоприятной ценовой ситуации на рынке для выкупа бумаг по ценам ниже цены размещения. В 2000 году город выкупил еврооблигации на сумму 80 млн. долл., в 2001 году - на 110 млн., а в 2002 году - на 113 млн. долл.
В 2000 г., после вступления в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации, появились новые требования к структуре расходов. Погашение долга перестало отражаться в расходах бюджета и вошло в состав источников финансирования дефицита бюджета со знаком минус. Таким образом, для погашения долга оказалось необходимым формировать профицит. Появление профицита в бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год означало не возникновение дополнительных доходов или недостаток обоснованных заявок на финансирование расходов, а было результатом взвешенного и продуманного решения правительства города рассчитаться с долгами. По разработанному и успешно выполненному финансовому плану на 2000-2002 гг., 300-миллионный долларовый облигационный заем удалось погасить без каких-либо потрясений для города. После погашения в июне 2002 года последней его части открылись возможности для избрания другой политики.
В бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год расходная часть бюджета превышает доходную часть на 1470 млн. руб., что составляет меньше 2% от объема доходов. Таким образом город вернулся к практике формирования дефицитного бюджета, которую в современных условиях городской Комитет финансов рассматривает как переход к новой стратегии управления финансами города, обеспеченный предыдущим снижением валютных рисков городского бюджета и развитием внутреннего рынка облигаций. Администрацией Санкт-Петербурга была проделана большая работа по снижению стоимости заимствований, увеличению их срока и сокращению их валютной составляющей. Благоприятная конъюнктура на внутреннем рынке, в частности, на рынке государственных именных облигаций, выразившаяся в снижении процентных ставок и повышении ликвидности, позволила городу осуществлять заимствования на наиболее выгодных условиях. Отношение объема долга к сумме собственных доходов Санкт-Петербурга, составлявшее в 1999 году 69%, в 2003 году снизилось до 27%. Отношение расходов на обслуживание долга к сумме расходов бюджета Санкт-Петербурга в 1998-1999 гг. было равно 7,8%, а в 2003 году - 2,7%.
Именно по этим причинам Комитет финансов посчитал возможным предложить на 2003 год умеренный дефицит и сформировать фонд развития инфраструктуры, из которого будут финансироваться инвестиционные программы. Принципиальной является позиция о направлении средств на капитальные вложения, причем такие, которые позволят увеличить производство в городе, а значит и налогооблагаемую базу.
Успехи в управлении государственным долгом дают возможность переориентировать долговую стратегию на решение бюджетных проблем. Если раньше работа строилась на принципах сокращения абсолютной величины долга и расходов на его обслуживание, то начиная с 2003 года государственным заимствованиям будет отводиться роль дополнительного источника доходов для финансирования городского развития. Это означает, что сегодня в Санкт-Петербурге созрели благоприятные условия для использования государственных заимствований в интересах эффективной бюджетной политики.
Принципиальные отличия дефицита 2003 года от дефицита 1994 года состоят в возможности жесткого ограничения размера дефицита уже на этапе планирования, направлении средств на инвестиционные цели, управлении долгом города, позволяющим снижать риски заимствований и стоимость обслуживания долга.
При составлении перспективного плана Комитет финансов определяет возможный объем заимствований в пределах существующих финансовых нормативов. При этом обязательным условием является ограничение абсолютного размера долга и доли расходов на его обслуживание в бюджетах последующих лет, что возможно именно при перспективном планировании. Исходя из объема заимствований определяется предельный размер дефицита бюджета на следующий финансовый год. Дефицит определяется уже не просто и не только как разница между доходами и расходами бюджета. Планируется объем расходов бюджета на основе прогнозируемых поступлений доходов и планового дефицита. В соответствии с городским Законом от 12 июля 2002 года образован целевой бюджетный фонд развития инфраструктуры. Закон устанавливает порядок образования и расходования средств фонда. Доходы и расходы фонда отражаются в составе бюджета Санкт-Петербурга и утверждаются в виде приложения к нему. В доходах фонда учтены поступления из источников финансирования дефицита. Таким образом, объем фонда всегда будет больше или равен размеру дефицита.
Средний срок окупаемости инвестиционных проектов составляет 6 лет. При их отборе городская администрация руководствуется принципами бюджетной эффективности и приоритетами социально-экономического развития города.
На наш взгляд, опыт по управлению дефицитом и профицитом регионального бюджета Санкт-Петербурга представляет интерес не только с точки зрения организации бюджетного процесса, но и с позиций реформирования всей системы общественных финансов, а также поиска оптимальной для России модели экономического взаимодействия общества и государства. |
| |
|
|
